1988-2005年，山东省不断加强对救灾工作的领导，健全机构，完善应急预案，
加大投入。各级党委、政府高度重视，统一领导，民政及各有关职能部门分工负责，
狠抓地方灾害管理主体责任的落实，发挥人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和
民兵预备役的突击队作用，卓有成效地开展救灾工作，为保障灾民基本生活，维护社
会稳定，促进国民经济健康、稳定、持续发展发挥了重要作用。
一、救灾机构及主要职责
省民政厅救灾业务由社会处(1996年改称救灾救济处)负责。1998年，国务院办公
厅下发文件，将国家经贸委承担的组织协调抗灾救灾的职能交给民政部。山东省的抗
灾救灾综合协调职能也交由省民政厅承担，市以下由市、县民政局负责。
2005年，省政府实施《山东省自然灾害应急预案》，明确省自然灾害应急综合协
调机构为省自然灾害应急领导小组。领导小组负责研究制定救灾工作有关政策法规和
具体实施细则，协调开展灾害应急响应、紧急救援、灾民安置、灾民生活安排及灾后
恢复重建等工作。领导小组组长为分管民政工作的副省长，成员单位有省民政厅、省
计委、省经贸委、省教育厅、省公安厅、省监察厅、省财政厅、省人事厅、省劳动和
社会保障厅、省国土资源厅、省建设厅、省交通厅、省水利厅、省农业厅、省海洋与
渔业厅、省卫生厅、省审计厅、省安全监管局、省环保局、省统计局、省林业局、省
粮食局、省人防办、省气象局、省地震局、山东黄河河务局、省广播电视局、省供销
社、济南铁路局、省外经贸厅、省外办、省商检局、省军区。省自然灾害应急领导小
组办公室设在省民政厅。参照省里的做法，各市、县(市、区)建立健全本级自然灾害
应急领导小组，制定自然灾害应急预案。全省救灾工作机制不断完善，形成政府领导
、部门分工、对口管理、相互配合、社会协同的救灾工作管理新体制。
省民政厅和市以下各级民政部门作为救灾工作的主要职能部门，主要职责是：组
织协调救灾工作；组织收集、核实、评估、报告和发布灾情；管理、分配救灾款物并
监督使用；组织、指导救灾捐赠；组织实施灾民救助和灾区因灾毁损房屋的恢复重建
；检查、督促灾区各项救灾措施的落实；拟定并组织实施减灾规划等。
省民政厅和市以下民政部门同时承担自然灾害应急领导小组办公室的日常工作，
主要职责是：传达、贯彻上级关于抗灾救灾的指示并组织实施；召开会商会议，对灾
区形势进行会商和评估，研究提出对策；配合上级工作组开展工作，与自然灾害应急
领导小组成员单位和灾区人民政府及有关部门保持联系；协调开展灾区紧急救援、灾
民转移安置；组织抗灾救灾新闻宣传报导及新闻发布会；负责自然灾害应急领导小组
办公室日常工作等。
二、灾害救援与灾民安置
1992年1月至7月上旬，山东省遭受特大干旱，全省成灾面积241.6万公顷，绝收
面积53.6万公顷，1872万人、352万头大牲畜饮水困难，为全国受旱面积最大的省份
。面对严重旱情，国务院于3月1日召开北方地区抗旱工作会议，动员和部署抗旱工作
。省政府先后召开抗旱救灾协调会、省长办公会和抗旱工作会议，专题研究抗旱救灾
工作。6月20日和7月1日，省政府召开抗旱救灾工作会议，派出13个工作组赶赴各地
指导抗旱救灾工作。省财政拨付资金800万元，省供销社组织化肥1万吨，省农机局组
织柴油1万吨支援各地抗旱救灾。6月30日，省委办公厅、省政府办公厅下发通知，要
求各级党委、政府广泛发动群众，动员一切可以动员的力量，利用一切可以利用的机
械器具，千方百计保人畜用水，保果树，对农作物能保一亩是一亩，能保一棵是一棵
，力争抗旱夺丰收。各地把抗旱作为中心工作，层层落实抗旱责任制，动员和组织广
大干部群众奋力抗旱，努力挖掘潜力，广辟水源，科学调配用水，按照城市生活、工
业用水、农村人畜饮水和农业生产四个方面要求，有针对性地采取措施，特别是把保
证城乡供水和农村人畜饮水作为重中之重。同时，多渠道、多形式筹集资金，增加抗
旱投入，最大限度地降低了灾害损失。
1997年8月18日，第11号台风自日照市登陆后减弱为热带风暴，席卷全省16个市
(地)的100个县(市、区)，直接经济损失135亿元。灾害发生后，省政府迅速部署抗灾
救灾工作。东营、滨州两市(地)6900余人被水围困，省政府领导同志带队赶赴东营市
指挥营救工作，济南军区派出直升机飞赴灾区营救被困群众。8月20日，省民政厅派
出两个工作组赶赴日照、威海、青岛等地；21日晨，又派出两个工作组分赴淄博、滨
州、东营、临沂察看灾情，指导抗灾救灾工作。22日，省民政厅紧急调拨100顶帐篷
支援东营灾区。受灾地区党委、政府及有关部门及时研究部署抢险救灾工作，组织灾
区广大干部群众奋力抗灾自救。日照市实行领导分级负责制，每个县区派一个工作组
，由市领导带队，深入受灾乡村，帮助群众抗灾自救，市直1700多名科以上干部通过
各种方式与帮扶对象联系，帮助群众恢复生产。滨州地区组织5000余名机关干部奔赴
抗灾第一线，每个重灾村进驻一个机关干部，具体指导救灾。烟台市牟平区养马岛黄
家庄11名渔民出海遇风暴失踪后，市、区两级政府立即组织边防武警等有关方面出海
搜寻，21日晨将遇险人员在崆峒岛附近成功救出。驻临沂部队紧急派出冲锋舟抢救被
水围困的群众，最大限度地减少了人员伤亡。
2003年9月18日，河南省兰考县谷营乡蔡集村黄河控导工程决口，山东省菏泽市
东明县焦园、长兴集两乡镇被淹，135个村庄、9.68万人被水围困。灾情发生后，党
中央、国务院十分重视。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理就菏泽市的抗洪
救灾工作作出批示，黄菊副总理询问灾情并作重要指示。民政部先后三次派出工作组
到灾区视察，民政部部长李学举受党中央、国务院委托，到灾区一线视察灾情，慰问
灾民。省委、省政府提出“一个加强、五个确保、两个不误”的抗洪救灾工作要求，
即加强抗洪抢险工作的领导；确保人民群众生命安全，确保黄河大堤安全，确保受灾
群众基本生活，确保灾区群众身体健康，确保灾区社会政治稳定；抗洪救灾、群众生
活不能误，生产自救、经济发展不能误。
图1-8 2003年10月， 东明县组织焦园乡王南村、甘堂村、南张庄受灾群众
撤离黄河滩区。
省政府紧急成立抗洪救灾前线指挥部，省长韩寓群和省有关领导赶赴一线指挥。
菏泽市各级政府及有关部门紧急动员，把抗洪救灾工作放在首要位置，加强领导，集
中人员，确保各项措施落到实处。为确保灾区群众生命安全，支援灾区恢复重建，省
直有关部门全力以赴支持灾区做好抢险救灾工作。省民政厅组队赶赴现场核查灾情，
紧急调拨帐篷6300顶、编织袋34万条，并会同财政部门迅速下拨救灾应急资金；水利、
电力部门投入资金和设备，抢修水毁工程；交通部门拨出资金修复道路；教育部门积
极帮助灾区学生复课和校舍重建；卫生防疫部门成立专门医疗队赶赴灾区；省政府为
灾区拨出120多万元的药品和医疗器械，确保无疫情发生。驻鲁部队到一线帮助抢险，
省划拨100万元用于救灾官兵的生活补助，并每天向灾区专供4吨蔬菜，为前线救灾官
兵提供生活保障。同时，从各地调配抢险专业人员和专用车辆器械，连夜奔赴抗灾一
线，从济南等7市紧急调运3.1万吨煤矸石用于抢险。为支援灾区的抗灾救灾工作，帮
助灾区群众重建家园，全省开展了大规模的救灾捐赠活动，菏泽市共接受捐款2371.9
万元，接收棉衣被、毛绒衣、煤炭、大米、方便面、面粉等物资折款2138万元。洪水
退后，菏泽市和东明县立即转入生产自救和灾后重建工作，做到工作力度不减，驻村
人员不撤，后勤保障不断，妥善安置受灾群众生活。省政府抽调民政、建设部门1 65
人组成两个工作队， 分组对135个水围村庄逐村逐户排查房屋受损情况和生活状况。
经排查确认， 有6703户的房屋倒塌或损坏，其中倒房1203户、4233间，重危房549 4
户、 24540间，为有针对性地开展救助工作打下基础。河南决口堵复后，山东全省先
后投入劳力23.4万人次，机械4237台(套)，下拨柴油36余吨，疏挖沟渠57公里，采取
提闸放水、破堤引水、机械提水等措施，努力加快排水进度，千方百计抢排抢种。灾
区各级政府和民政部门科学用好救灾资金，合理购置群众生活必需品，及时发放煤炭、
面粉、棉衣等物资；健全疫病监督监测网络，开展疫病防治，做到了大灾过后无大疫。
通过多种办法暂时解决灾民的住房问题，省里还动员有关经济强市到东明招工，由劳
动部门安排劳动力转移事宜；东明县及时编制劳务输出计划和实施方案，加强与外地
用工单位合作，动员滩区青壮年劳力外出打工，其中焦园、长兴集两乡外出务工人员
达3万人。
1988-2005年，全省抗灾救灾工作中，驻军出动15325次，救灾官兵146.3万多人
次，动用车辆、飞机、舰艇232.05万多台(架、艘)，紧急救援和转移安置群众26万多
人，有效保障了灾区人民群众的生命财产安全。
三、灾害救助
20世纪80年代至2005年，随着经济、社会的发展变化，山东省灾害救助工作不断
进行改革和创新，全省灾害救助工作大体经历了三个发展阶段。
第一阶段为20世纪80年代，主要对救灾款使用方式进行改革，即变单纯生活救济
为保障灾民的基本生活与扶持贫困灾民生产自救相结合，实行无偿救济与有偿扶持相
结合；引进保险机制，实行救灾与保险相结合；在农村基层广泛建立救灾扶贫储金会
、储粮会等互助合作组织。第二阶段为20世纪90年代，主要对救灾工作管理体制进行
改革。根据1993年全国救灾救济工作座谈会提出的深化救灾工作改革，建立救灾工作
分级管理、救灾款分级承担的救灾管理体制。1996年3月，省民政厅印发《关于加快
推进全省救灾工作分级管理的意见》，对按灾害等级划分救灾责任问题作出明确规定
，全省开始推行救灾工作分级管理体制。第三阶段为进入21世纪后，新的灾害救助体
系逐步建立。1999年，民政部、财政部下发《关于进一步加强救灾款使用管理工作的
通知》，据此，山东省全面规范救灾资金的管理使用，全面规范灾害救助工作；停止
救灾扶贫周转金制度，不再允许各级民政部门用救灾款设置和发放周转金；淄川等县
区进行的救灾保险试点中止；与建立中央级救灾物资储备制度相适应，山东省开始建
设省级救灾物资储备管理中心，全省救灾仓储建设拉开序幕。
(一)国家救济
国家实施灾害救助的根本目标是保障灾民的吃、穿、住、医等基本生活需求。每
年中央和地方都投放大量救灾资金和物资，各级银行向灾区发放大量低息贷款，税务
部门对重灾区减免税收。
山东省各级政府投入的救灾资金主要用于解决灾民的衣、食、住、医等生活困难
，紧急抢救、转移和安置灾民，恢复重建灾民毁损住房，加工及储运救灾物资。救灾
资金发放使用的重点是重灾区和重灾户，特别是保障特困灾民的基本生活。其中，新
灾应急资金用于重大自然灾害过程中对灾民的紧急救援、转移安置，解决灾民无力克
服的临时吃、穿、住、医等生活困难，以及因灾倒塌房屋的恢复重建和损坏房屋的修
缮补助；冬春生活救济资金，用于补助冬春期间的灾民口粮以及衣被和治病救济。为
保障灾害救助工作规范有序，充分发挥救灾资金的使用效益，山东省贯彻民政部《春
荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾害应急救助工作规程》、《灾区倒房恢复重
建管理工作规程》，对灾民生活救助和因灾倒房恢复重建进行全面规范。在冬春灾民
生活救助上，市(地)全面推行灾民救助卡制度，加强基层救灾款物使用和发放的管理
，确保灾民救助的公开、公平、公正，提高灾民救助实效；在因灾倒房恢复重建上，
实行项目管理，全面推行“六统一”，即统一组织、统一设计、统一规划、统一施工
、统一采购、统一验收，并采取定期通报、重点督导等措施，确保因灾倒房恢复重建
的进度和质量。
图1-9 2005年10月， 山东省紧急调集的救灾物资运往遭受严重洪涝灾害的
济宁市灾区。
1988-2005年，中央和省财政用于灾民救助的救灾资金17.21亿元，救助灾民6000
余万人次。 其中紧急转移安置受灾群众200万人次，解决了5300万人次的因灾缺粮困
难，为560万人次提供御寒衣被，为130万人次提供因灾伤病救治，恢复重建灾民住房
187万间，有效保障了受灾群众的基本生活，维护了灾区正常的生产生活秩序。
(二)生产自救
1988-2005年，全省各地积极开展生产自救活动，全省灾民参加各类生产自救活
动所得收入，是国家拨发救灾款的10多倍。1.抓好农业生产。对受灾农作物尽力设法
挽救，对无法挽救的农作物及时改种、补种，多种早熟、高产作物和蔬菜。2.因地制
宜，广开生产门路，发展见效快的副业生产。3.组织劳务输出，增加收入。4.组织有
劳动能力的灾民参加农林、水利等防灾减灾工程建设，实行以工代赈。5.兴办乡镇企
业、福利企业、扶贫经济实体，吸收灾民务工。
20世纪80年代，全省尝试救济灾民生活与扶持灾民生产相结合，即在救灾款的使
用上，变单纯生活救济为保障灾民的基本生活与扶持贫困灾民生产自救相结合，实行
无偿救济与有偿扶持相结合。1987年9月，省民政厅印发《关于有偿扶贫资金使用管
理暂行办法》，规定以户为单位对多灾贫困地区有一定生产能力的灾民贫困户进行扶
持，也可以扶持以贫困户为主体的经济实体和经济联合体；单户扶持的资金不超过5
00元，扶持经济联合体的资金不超过2000元，扶持资金实行“有借有还”，定期收回
，周转使用。1988-1997年，全省民政部门累计投放救灾扶贫资金1.3亿元，其中投放
有偿救灾资金9100万元，累计扶持灾民贫困户95万户，脱贫63.3万户。
救灾资金实行部分有偿使用，在一定程度上扩充了资金数额，提高了救灾资金的
使用效益，但在管理和使用上出现一些问题：一是资金来源渠道少，数量不足，没有
从根本上解决供需矛盾较大的问题；二是有的地方用于扶持生产的比例过大，影响到
灾民的基本生活；三是有偿扶持资金的回收率较低，资金沉淀较为严重；四是存在较
大管理漏洞。1999年，根据民政部、财政部下发的《关于进一步加强救灾款使用管理
工作的通知》有关清理整顿周转金的要求，全省停止从救灾款中提取周转金的做法，
并对救灾扶贫周转金进行全面清理。
(三)互助互济
自然灾害破坏力巨大，救灾工作单纯依靠政府救助远远不够。在多年的救灾工作
实践中，全省各级民政部门广泛发动、组织协调社会力量，开展形式多样、规模较大
、层次不同的互助互济活动，努力拓宽救灾资金来源渠道，不断推进救灾工作社会化
进程。
组织对口支援。“八五”时期，省委、省政府为促进省内西部地区经济的平衡发
展，作出东西部相互协作、共同发展的战略部署，组织28个经济强县与经济欠发达县
结成对子，对口支援，以强带弱，加快了山东经济的全面发展。省民政厅在救灾工作
中移植这一做法，积极倡导对口支援工作，取得显著成效。1993年，菏泽、临沂、济
宁、枣庄等地遭受严重洪涝灾害。为帮助灾区尽快恢复生产、重建家园，省民政厅协
调济南、青岛、烟台、威海、淄博、潍坊、泰安、莱芜8个经济条件较好的市，对口
支援菏泽、临沂、济宁、枣庄等地重灾县市的重建工作。8市为灾区援建住房3.1万间
，占灾区倒塌房屋数量的16.3%；28个经济强县向结对子的受灾贫困县支援面粉、农
膜、柴油、药品等物资价值1590余万元。1996年7月下旬至8月初，山东大部分地区连
降暴雨，黄河山东段全部滩区被淹，损失严重，受灾地区群众急需紧急救助。省委办
公厅、省政府办公厅发出通知，要求驻济省直机关、院校、省军区、武警部队、各大
企业及日照、临沂、济宁、枣庄等市支援菏泽地区的东明、鄄城县等灾区，青岛、烟
台市支援东营市广饶县灾区，威海、潍坊市支援滨州地区的博兴、惠民县灾区。全省
各地和社会各界向灾区捐款1860万元，捐助船只15只、水泥1015吨、化肥795吨、柴
油338吨、面粉709吨、煤炭60吨，其他物资折款400余万元。在对口支援中，不少地
方还创造出结姊妹乡镇、姊妹村的形式，进一步丰富了对口支援模式。
建立储金会、储粮会等群众性互助合作组织。1983年第八次全国民政会议以后，
不少省区开始进行兴办救灾扶贫互助储金会试点工作。1987年，省民政厅在推广高密
县柴沟镇成立扶贫基金会，对救灾扶贫资金进行有效回收和管理做法的基础上，要求
各地普遍建立救灾扶贫储金会，此后这一群众性的互助合作组织迅速发展起来。随后
，又进一步发展了以救灾备荒为宗旨的农村互助储粮会(与储金会合称“双储会”)。
经过10年的发展，至1996年，全省建立储金会7740个，储金1.3亿元；储粮会4072个
，储粮2800万公斤，发展“双储会”会员392万人。通过在农村基层广泛建立“双储
会”等互助合作组织，积聚了群众互助互济的力量，对做好救灾工作发挥了一定作用
。但部分储金会、储粮会出现管理混乱、效益不佳等问题，部分储金会在运作中，违
背建立储金会的初衷，违反国家有关法律、法规，从事或变相从事金融信贷业务，使
国家、集体及个人财产遭受损失。1998年，国务院办公厅转发中国人民银行整顿乱集
资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知，民政部下发《关于清理整顿“农
村救灾扶贫互助储金会”的紧急通知》，要求全面清理整顿“双储会”。省民政厅要
求并指导各地对农村互助储金会、储粮会进行全面清理整顿。此后，建立互助储金会
、储粮会这一尝试逐步被日益规范的灾民救助制度所取代。
借粮。1992年，全省遭受严重干旱，造成冬春期间1790万灾民缺粮，缺少口粮达
9亿公斤。为安排好灾区群众生活，1993年2月17日，省政府下发通知，提出“为妥善
解决受灾群众春季吃饭问题，各地可以采用让群众借粮还粮的办法，实行春借夏还或
春借秋还，仓储费和利息(每公斤按6分钱计)由省财政、地方财政和个人三方平均分
担”。省民政厅据此向各地下达了2亿公斤的借粮指标，并下拨省财政补贴资金400万
元。1996年全省遭受大面积洪涝灾害、1997年遭受特大干旱时，省政府再次决定向受
灾群众借粮2亿公斤和2.5亿公斤。全省还组织无灾和轻灾单位向灾民捐粮活动，以解
决紧急情况下的灾民吃粮困难。1996年，各地组织向灾民捐粮1280万公斤。通过借粮
、捐粮等措施，有效缓解了重大自然灾害情况下受灾群众的基本生活困难。
(四)救灾保险试点
在对救灾体制改革探索过程中，省民政厅进行了把保险引入救灾工作的尝试。1
983年，省民政厅、省保险公司下发《关于积极开展农村保险工作的通知》，1984年
6月6日，民政部转发该通知。1987-1988年，省民政厅先后在淄博市淄川区、蓬莱县
、胶南县开展救灾合作保险试点工作。试点县区普遍开展了农作物、民房、福利企业
、劳动力伤害等几个险种的保险(胶南县还开展了对大牲畜的保险)，由政府为无力支
付保费的五保户、贫困户和优抚对象支付保险费用。试点中，对各险种均采取高保面
、低保费、低赔付的“一高两低”原则。这一改革坚持以落实党和政府的救灾方针政
策为目的，不追求赚取利润，只求在一定灾害周期内实现收费和赔付平衡，资金实行
专款专用，为救灾服务，为灾民服务。通过试点，培养了灾民的自我保障意识，增强
了救灾工作的经济实力，被广大农村干部群众认同和接受。由于操作难度大、保险市
场关系不顺、超赔付资金支出严重等，救灾合作保险试点举步维艰。1999年，民政部
、财政部下发《关于进一步加强救灾款使用管理工作的通知》，决定自1999年起停止
救灾保险试点。山东省停止了在三个县(区)的救灾保险试点工作。
四、黄河滩区移民
山东省境内黄河滩区总面积1382.31平方公里，有耕地134.29万亩，涉及93个乡
镇的1839个自然村，131.46万人。滩内有787个村庄，居住人口约60万人，主要集中
在东明、鄄城、东平、长清、平阴县等几个面积较大的滩区。
省委、省政府和沿黄各级党委、政府高度重视黄河滩区的安全和发展问题，在加
强黄河治理开发与管理、全力保障黄河安全的基础上，对滩区种植结构调整、林业生
产、农民增收、文化教育、学校改造、农村卫生等方面做了大量工作。由于受环境条
件等制约，黄河滩区仍普遍存在着工业不强、商业不盛、农业不稳、群众不富等突出
问题，农村人均收入大大低于全省平均水平，有的农民甚至连维持基本生活都有困难
，滩区成为全省最贫困的地区之一。为保证黄河滩区群众生命财产安全，使其彻底告
别漫滩之苦，从根本上解决滩区群众生产生活问题，省委、省政府决定启动黄河滩区
移民搬迁规划，用3年左右时间，对滩区群众实施大规模的移民搬迁，主要涉及沿黄
9个市(地)760多个村庄的42万人。
(一)移民政策
1996年以后，移民搬迁工作作为滩区一项重要民生政策全面展开。主要措施包括
：加强领导，科学决策；科学编制新村建设规划，走“平垸行洪，移民建镇”的路子
；实行黄河滩内外土地调整，多方筹集资金，鼓励滩区群众移民搬迁；精心组织，加
强监督，确保工程建设质量。
各地因地制宜，在移民房屋新建、土地安置、基础设施完善等方面采取资金补助
和政策优惠等措施。梁山县制定的迁建政策主要有：1.土地使用。滩外有地的村庄，
占用自己的土地；滩外无地的村庄，采取以地换地的办法，由乡政府按1.5∶1的比例
统一调剂。跨乡镇使用土地的，由县政府负责调剂安排。2.用工政策。滩区群众组织
建筑互助队，互相帮助，自建房屋。凡采用这种形式的，可免除当年县级农田水利建
设积累工，并组织施工力量给予支援。3.资金的筹集与使用。以滩区群众自筹为主，
多渠道筹资为辅。除省、市扶持的资金外，县建立滩区建房基金，由县黄河滩区迁建
指挥部财务组统一管理，专户储存，专款专用。以每户建3间房为标准，凡1997年元
旦以前完成建房任务的，每户奖励2000元；1997年4月以前完成建房任务的，每户奖
励1000元；5月31日以前完成建房的，只享受划等使用的扶持资金，不予资金奖励。
迁建任务完成后，滩区内只准保留生产用房。4.省、市对搬迁村庄每户补助4000元。
这些政策的实施，有效保障了滩区群众的生命财产安全和吃、住等基本生活，受到群
众欢迎。
图1-10 1998年，东明县为黄河滩区移民新建的二号新村小学校舍。
(二)移民安置
1996年实行黄河滩区移民搬迁工程后，全省各级共投入资金16亿元，累计建成新
村庄304个，16万人迁出滩区。迁出的群众在居住条件和生产生活环境、子女就学条
件等方面都发生了很大变化，彻底解决了因暴雨、河流决口及黄河漫滩而引发灾害的
问题，逐步走上富裕之路。另有部分滩区村庄通过筑高村台解除了洪涝灾害隐患。
东营市利津县黄河滩区涉及利津镇、盐窝镇、傅窝乡、南宋乡4个乡镇，30个村
庄，3360户，9906人。村庄搬迁移民安置工作始于1996年10月，历时3年，共搬迁11
个村，439户，1184人；筑台19个村，2921户，8722人。投入资金2637.26万元，新建
房屋1756间，动用土方260万立方米，新增蓄水能力290万立方米，新增耕地面积730
亩，道路、排水、绿化、电力、通信等基础设施配套完善，人民群众的生产生活条件
得到改善。
五、救灾应急体系建设
20世纪80年代后，为建立与经济社会发展相适应、相配套的行之有效的救灾工作
体制，全省各级民政部门进行了一系列的探索和实践，不断加快救灾工作改革，健全
完善灾害管理体制。特别是进入21世纪后，全省各级民政部门坚持以人为本，全面加
强灾害应急体系建设，健全应急救助工作机制，提升灾害救助能力，灾害救助工作不
断规范和完善，灾害管理体制和应急救助体系逐步健全。
(一)救灾工作分级管理体制
自20世纪90年代始，按照民政部的部署，全省各级民政部门进行以建立救灾工作
分级负责的管理体制为核心的救灾体制改革，逐步建立健全救灾工作分级管理体制。
省民政厅1994年开始对划分灾害等级进行调查研究和理论探索。1996年3月印发《关
于加快推进全省救灾工作分级管理的意见》，初步确定了大、中、小灾的等级和各级
的责任，逐步实现灾情的科学评估，按客观标准确定灾害等级，按灾害等级划分救灾
责任，使救灾工作分级管理的运行机制有了比较科学的依据。1994-1996年，省民政
厅先后投入资金200余万元，为全省17个市(地)民政局配备救灾专用传真机和灾情统
计专用微机，对救灾工作人员进行专门培训。1996年开始，全省市、县、乡级财政年
列支救灾经费的数额达到3000万元以上，并呈逐年上升趋势。1998年，全省省、市、
县三级灾情统计管理系统联网，大大提高了救灾工作效率，为救灾工作分级管理奠定
了基础。至2001年，地方各级年列支救灾资金近7000万元。至2005年，地方各级年列
支救灾资金达1亿元以上，保持了地方救灾经费的适度增长，全省救灾工作的整体实
力不断增强。同时，省级救灾资金预算实现零的突破，2001年省级财政预算救灾资金
1000万元，救灾资金投入机制更加完整。
(二)灾害应急体制
20世纪90年代后期，全省各级民政部门一方面加强灾害应急综合协调能力建设，
一方面提升民政部门灾害应急水平，基本形成政府决策指挥、各部门分工负责、部门
间协调配合、社会各界广泛参与的灾害应急体制，在抗御重大自然灾害的斗争中发挥
了重要作用。
进入21世纪，为全面提高对各类突发重大自然灾害的应急响应和紧急救援能力，
民政部开始在全国推进救灾应急预案建设工作。山东省在全国率先开展这一工作，从
易灾市、县开始，在全省开展救灾应急预案编制工作。2002年7月，民政部在东平县
举行全国第一次洪涝灾害应急预案演练，增强了各级民政部门的灾害应急意识，提高
了预案编制水平。此后几年，全省各级民政部门加快工作进度，绝大部分市、县(市、
区)都有针对性地编制了应急预案。2005年2月，省政府印发《山东省自然灾害应急预
案》，健全和完善全省突发重大自然灾害应急救助体系，明确相关部门在灾害应急救
助中的职责，确立了四级灾害应急响应的标准和程序。以《山东省自然灾害应急预案》
为依据，各市、县(市、区)对原有应急预案进行修订完善，使各级应急预案原则统一、
程序衔接，形成了完整的预案体系。按照横向到边、纵向到底的要求，各地加快城市
社区和乡村的预案编制工作，全省救灾应急预案体系和紧急救援机制基本形成。
图1-11 2002年7月16日， 民政部在东平县举行全国第一次洪涝灾害应急预
案演练。
与建立救灾工作分级管理体制相适应，《山东省自然灾害应急预案》将灾害划分
为特大灾、大灾、中灾和轻灾四个等级，明确了各个等级的标准及分级管理的原则。
根据灾情特点，将应对自然灾害响应划分为四个等级，明确了各级响应的具体工作措
施，将救灾工作纳入规范化的管理程序。
山东省灾害等级划分标准一览表
(2005年2月发布)
表1-4
┌───┬───────┬──────┬────────┬───────┬──────┐
│灾害 │因灾死亡 │紧急转移 │倒塌房屋 │农作物绝收 │直接经济 │
│等级 │(人) │安置(万人) │(万间) │面积占播种 │损失(亿元) │
│ │ │ │ │面积比重(％) │ │
├───┼───────┼──────┼────────┼───────┼──────┤
│特大灾│30以上 │10以上 │10以上 │30以上 │10以上 │
├───┼───────┼──────┼────────┼───────┼──────┤
│大灾 │10——30 │1——10 │0.5——1 │20——30 │5——10 │
├───┼───────┼──────┼────────┼───────┼──────┤
│中灾 │3——10 │1以下 │0.1——0.5 │10——20 │1——5 │
├───┼───────┴──────┴────────┴───────┴──────┤
│轻灾 │一次灾害过程未达到中灾标准的均为轻灾 │
└───┴──────────────────────────────────────┘
山东省灾害损失和响应级别一览表
(2005年2月发布)
表1-5
┌────┬────────────────────────┬──────────────────────┐
│响应级别│一般突发灾害 │破坏性地震 │
│ ├───────┬───────┬────────┼──────┬───────┬───────┤
│ │因灾死亡 │紧急转移安 │倒塌房屋 │因灾死亡 │紧急转移安 │倒塌房屋 │
│ │(人) │置(万人) │(万间) │(人) │置(万人) │(万间) │
├────┼───────┼───────┼────────┼──────┼───────┼───────┤
│一级响应│50以上 │30以上 │10以上 │30以上 │10以上 │1以上 │
├────┼───────┼───────┼────────┼──────┼───────┼───────┤
│二级响应│30——50 │10——30 │1——10 │5——30 │0.5——10 │0.3——1 │
├────┼───────┼───────┼────────┼──────┼───────┼───────┤
│三级响应│20——30 │5——10 │0.5——1 │5以下 │0.5以下 │0.3以下 │
├────┼───────┼───────┼────────┼──────┼───────┼───────┤
│四级响应│3——20 │1——5 │0.1——0.5 │ │ │ │
└────┴───────┴───────┴────────┴──────┴───────┴───────┘
灾害应急救助响应机制的建立，确保了一旦发生突发重大灾害，省政府及有关部
门在第一时间启动应急响应，救援人员、资金和物资在最短时间内到位。2005年，为
应对第9号台风“麦莎” 的袭击，全省各级各部门迅速发出灾害预警。台风过后，省
民政厅在第一时间启动四级响应， 确保各项救灾措施有序展开。9月下旬，济宁、菏
泽等地发生严重洪涝灾害，省民政厅迅速启动三级响应，向灾区派出工作组，并向重
灾区紧急调拨救灾帐篷1000顶、 编织袋2万条，以及棉衣被等大量救灾物资，紧急转
移安置受灾群众2.32万人，各项救助措施按预案要求迅速、规范、有序实施，确保了
受灾群众有饭吃、有衣穿、有住所、有干净饮水、有病能及时医治。
(三)救灾物资储备
1998年后，山东省着手建设省级救灾仓库，同时要求各地因地制宜建设救灾仓储
设施。2003年，山东省救灾物资储备管理中心正式投入使用。当年，以省级救灾仓库
为重点，省民政厅对全省救灾仓储体系建设提出明确要求，要求各市建设市级救灾仓
库，所有易灾县(市、区)应根据当地灾害特点和发生规律，有针对性地建设救灾仓库
，并储备所需的救灾物资。至2005年底，全省有救灾仓库65处，其中省级1处，市级
16处，县级48处。各救灾仓库大量储存救灾帐篷、编织袋、棉衣被等救灾物资，为灾
害紧急救助提供物资保障，保证灾害发生24小时内，灾民生活能够得到及时救助，初
步形成以省救灾储备中心为核心，以市、县级救灾仓库为骨干的覆盖全省的救灾物资
储备网络，应对突发性自然灾害的能力大为增强。
图1-12 2005年，省民政厅在烟台市举办全省灾害信息管理培训班。
(四)灾情信息网络建设
按照民政部部署，山东省于1995年开始灾害管理信息系统建设，1998年实现省、
市、县三级灾情信息系统联网。随着网络运行质量的不断提高，灾害信息的收集、整
理、汇总、上报逐步实现了信息化和规范化。全国各省(区、市)普遍学习借鉴山东的
做法。省民政厅建立并不断完善培训制度，对全省市、县救灾工作负责人和主要业务
人员进行经常化、制度化的集中培训。同时，通过加强救灾装备建设，及时编发反映
灾情信息的《新灾情况》和《新灾快讯》，为快速、准确地收集和上报灾情，服务于
民政部和省委、省政府的科学决策发挥了积极作用。