事业单位种类较多，对不同的事业单位机构编制管理的手段和方法有所差异。对
于一些具有行政管理职能的事业单位，多采用类似管理行政编制的方法进行管理，对
于各类学校、医院以及气象台站和档案馆等单位，主要按制订编制定员标准的方法管
理。各级机构编制管理部门会同事业单位主管(主办)部门共同实施机构编制管理工作
。
一、管理范围
事业单位机构编制管理范围，在不同时期有所变化和调整，主要包括以下几种类
型：1.农林水利气象事业单位。包括农业示范、试验场(站)，种子站、农业技术推广
站；水产、畜禽养殖试验场(站)，畜牧兽医站、良种繁殖场；试验苗圃、林场和林业
工作站、护林站(队)；排水灌溉管理、水库堤坝、涵闸管理和水土保持、水文、治河
单位；气象局所属气象台(站)、天气预报站等。2.文教卫生事业单位。包括图书馆、
文化馆、展览馆、文工团、电影放影队等文化事业单位，博物馆、纪念馆、陵园、文
物保管所(队)等社会文物事业单位；各类学校、幼儿园；医院、疗养院、防疫站和其
他卫生医疗保健机构；公共体育场(馆)、国防体育俱乐部、各类专业运动队；广播电
视台(站)、报社、出版社、杂志社等。3.科学研究事业单位。包括各类自然科学和社
会科学院(所)、研究中心、实验所(站)及其分支机构；政治法律方面的学会以及其他
学术性社会组织等。4.勘察设计事业单位。包括各级各部门所属的规划院、设计院、
独立勘察队、普查队、测量队等。5.社会福利事业单位。包括敬老院、荣军休养院(
所)、教养院、收容所、火葬场、殡仪馆等。6.授权具有部分行政管理职能的机构。
如公安看守所、监狱、基层税务所、市场管理所、环保监测单位和质量、卫生、食品
监督机构等。7.其他事业单位。包括档案馆、文史馆、国际旅行社、公园等。
2000年后，在事业单位改革中，有些从事经营开发活动的事业单位逐步改为企业
单位，凡正式改为企业的，不再归入事业单位管理范围。
二、管理原则
事业单位机构编制管理的原则，同管理行政机关的基本精神一致，由于事业单位
有其自身的特点，具体工作中，还坚持以下原则：
统一领导，分级负责原则。省机构编制委员会在省委、省政府领导下和中央机构
编制委员会的业务指导下，统一负责全省事业单位机构编制管理工作，市、县级机构
编制委员会分别负责本行政区域内事业单位机构编制管理工作。各级机构编制委员会
办公室，具体负责本行政区域内事业机构编制管理日常工作，并接受上级机构编制管
理部门的指导和监督。
政事分开原则。遵循行政决策、行政执行、行政监督相协调以及行政审批职能与
具体行政执行职能相对分开、监督处罚职能与技术检验职能相对分开的改革取向，依
法界定和调整行政支持类事业单位的职能和任务。凡承担的无法律、法规授权的政策
制定、审查审批职能要归行政机关；执法与服务不分的要进行剥离，原技术检测、检
验、鉴定单位不再承担执法职能。
精简与效能原则。从总体上精简，以最少的机构和人员满足国民经济和社会发展
对事业单位的基本要求；每个具体的事业单位通过合理设置内部机构，科学配备人员
，从各方面挖掘潜力和调动积极性，以最少的人员投入和经费投入，完成工作任务。
分类管理原则。根据不同类别事业单位的具体特点，采取不同的管理方法和手段
，掌握不同的管理深度和尺度。
三、管理内容和方法
事业单位机构编制管理内容：1.职责任务管理。从总体上研究和确定某个事业单
位各项任务及其相互关系；通过调查和核查，避免与其他事业单位职责任务的交叉和
重复；随着情况的发展变化，对原有事业单位职责任务适当予以调整。2.机构设置管
理。包括机构的成立、变更、撤销，以及名称、隶属关系的确立和调整等内容。3.机
构规格管理。主要依据其在国民经济和社会发展中的地位和作用、需要配备的不同层
次专业技术人员和管理人员数量、设备设施的数量和水平、社会效益和经济效益高低
等因素确定其规模的大小和级别的高低。4.内设机构及层次管理。事业单位的内设机
构一般分为党政管理机构和业务机构。党政管理机构在事业单位总体范围内具有很大
共性，是机构编制管理的重点。业务机构是事业单位工作系统的主体，依据不同事业
单位的具体业务设置。较大的事业单位，内设机构依据单位规模和事业单位的复杂程
度分为若干层次。在实际管理中，通常掌握在不致影响工作的前提下，尽量减少内设
层次，特别是严格控制事业单位党政管理机构的层次。5.编制员额和人员结构管理。
事业单位编制员额的多少，主要依据其工作量的大小确定。随着国民经济和社会的不
断发展以及其他有关情况的变化，适时对事业单位编制员额进行调整。事业单位工作
人员的类别多于行政机关，多数事业单位的人员分为专业技术人员、辅助业务人员、
后勤服务人员、党政管理人员4大类，每大类分为初级、中级和高级3个层次。6.领导
职数管理。事业单位的领导职位一般分为党政领导职位、业务领导职位。党政领导职
数是事业单位领导职数管理的重点。
事业单位机构编制管理的主要方法和手段：研究、制定和贯彻执行方针政策；制
定和实施有关的行政法规；制定和实施各类事业单位的机构编制标准；运用工资基金
和其他手段进行管理，以及加强监督检查等。
四、事业单位管理改革
(一)调整事业单位机构设置和人员编制
2001年起，山东在全省范围开展调整事业单位机构设置和人员编制工作。结合党
政机关机构改革和事业单位改革，事业单位调整的基本内容是：1.适应农村教育事业
的发展和乡镇农业服务体系改革的需要，对农村中小学结构布局进行调整；对乡镇“
七站八所”等服务组织，进行合并重组、综合设置，精简其机构和编制。2.按照社会
主义市场经济体制的要求，把一些职能弱化或转移的事业单位进行清理撤并，把一些
社会中介组织推向市场。3.对部分经营开发服务类事业单位进行转企改制。4.按照2
003年2月省政府印发的《山东省事业单位机构编制管理规定》，严格机构设置和编制
定员，严格机构编制审批制度。经过连续调整，全省事业单位由2000年的8.33万个精
简为2003年的7.23万个，事业编制由184万名精简为178万名。精简的事业机构中，财
政拨款单位占70％，财政补贴单位占17％，经费自理单位占13％。精简的事业编制人
员中，财政拨款单位占86％，财政补贴单位占6％，经费自理单位占8％。
(二)探索和试行编制定员标准
20世纪80年代中后期，国务院及国家教委、劳动人事部、卫生部陆续发布一批事
业单位机构设置和人员编制标准的法规与规章，山东省各级机构编制管理部门会同事
业单位业务主管部门，结合山东实际认真贯彻执行或试行。
自20世纪90年代后期开始，山东省加大事业单位管理体制和干部人事制度改革力
度，机构编制管理成为改革的重点内容之一。省机构编制委员会办公室会同省教委、
省财政厅就全省中小学以及中等专业学校、技工学校的机构编制，进行较大范围的调
查研究，经过反复研究论证，1999年7月，省政府办公厅印发《山东省全日制中小学
职业中学机构编制管理暂行规定》，对中小学和职业中学的设立、工作机构和领导岗
位设置、教职工编制标准，以及管理办法和监督等作出详细规定；省人事厅和省教育
厅印发《山东省中等专业学校教师职务岗位管理办法》、《山东省中小学教师职务岗
位管理办法》、《山东省技工学校教师职务结构比例指导标准》。2002年，省政府办
公厅转发省机构编制委员会办公室、省教育厅、省财政厅《关于调整中小学教职工编
制标准的意见》；省机构编制委员会办公室会同其他有关部门印发《关于乡镇农业技
术推广机构人员编制标准(试行)的实施意见》、《关于社会团体编制及有关问题的暂
行规定》等。
(三)清理清退县乡临时人员
1998年底，全省县乡两级有各类临时人员和超编人员25.8万人。1999年，省人事
厅和省机构编制委员会办公室召开会议，部署清退机关事业单位临时人员和超编超计
划人员。当年全省县乡共清退临时人员118052人，清退借调人员19869人，清退代课
教师83828人，分流各类超编人员36412人。
2005年，全省全民所有制事业单位机构由1990年的88104个减少为74596个；工作
人员实有人数由1990年的1494419人增加至2065476人。其中，全额预算管理的机构5
3908个，编制1232418名，实有1382296人；差额预算管理的机构7461个，编制35463
6名，实有386191人；自收自支的机构11665个，编制222964名，实有236832人；企业
化经营的机构1562个，编制51479名，实有60157人。
1987-2005年部分年份山东省事业单位机构编制统计表
表3-29
┌────┬─────┬─────────┐
│项目年份│机构数(个)│人数 │
│ │ ├────┬────┤
│ │ │编制(名)│实有(人)│
├────┼─────┼────┼────┤
│1987 │93271 │569110 │1115828 │
├────┼─────┼────┼────┤
│1990 │88104 │1034959 │1494419 │
├────┼─────┼────┼────┤
│1995 │69569 │1349441 │1810508 │
├────┼─────┼────┼────┤
│2000 │83302 │1841131 │2021752 │
├────┼─────┼────┼────┤
│2005 │74596 │1861497 │2065476 │
└────┴─────┴────┴────┘
说明：统计数字不包括中央业务部门垂直管理的驻鲁机构和人数。
2000年、2005年山东省事业单位机构编制分类统计表
表3-30
┌──────────────────┬─────────────┬─────────────┐
│单位类型 │2000年 │2005年 │
│ ├───┬─────────┼───┬─────────┤
│ │机构数│人数 │机构数│人数 │
│ │(个) ├────┬────┤(个) ├────┬────┤
│ │ │编制(名)│实有(人)│ │编制(名)│实有(人)│
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│合计 │83302 │1841131 │2021752 │74596 │1861497 │2065476 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│教育事业单位 │22256 │967480 │1010442 │22891 │933218 │1035211 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│科学研究事业单位 │516 │18984 │15560 │435 │15372 │11824 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│勘察设计事业单位 │198 │8292 │8235 │172 │6978 │7119 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│勘探事业单位 │115 │1769 │1582 │82 │13045 │10515 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│文化事业单位 │3088 │26249 │27277 │2203 │26766 │27023 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│新闻出版事业单位 │451 │8939 │9779 │445 │9065 │9513 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│广播影视事业单位 │2352 │23668 │28004 │1315 │24543 │26997 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│卫生事业单位 │6292 │265080 │323058 │5596 │286621 │332077 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│体育事业单位 │278 │6355 │5455 │341 │6039 │5611 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│农林牧水事业单位 │18511 │157736 │179387 │11180 │142195 │160229 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│交通事业单位 │2432 │46121 │62069 │2458 │57773 │67639 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│气象事业单位 │13 │171 │180 │9 │98 │62 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│地震事业单位 │98 │605 │613 │130 │763 │718 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│海洋事业单位 │137 │2280 │2348 │123 │2272 │2371 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│环境保护事业单位 │546 │7271 │9386 │517 │9589 │11381 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│测绘事业单位 │52 │1022 │1109 │79 │1210 │1240 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│信息咨询事业单位 │1204 │7427 │6098 │1104 │8270 │7719 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│标准计量、技术监督、质量检测事业单位│728 │10581 │12713 │899 │14075 │13090 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│知识产权事业单位 │83 │605 │447 │88 │685 │591 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│物资仓储、供销事业单位 │216 │4106 │4239 │226 │3564 │3767 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│房地产管理、城市公用事业单位 │2712 │72347 │95644 │2632 │68921 │83008 │
├──────────────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│社会福利事业单位 │1939 │15831 │16165 │1637 │16934 │17231 │
└──────────────────┴───┴────┴────┴───┴────┴────┘
续表
┌──────────┬─────────────┬─────────────┐
│单位类型 │2000年 │2005年 │
│ ├───┬─────────┼───┬─────────┤
│ │机构数│人数 │机构数│人数 │
│ │(个) ├────┬────┤(个) ├────┬────┤
│ │ │编制(名)│实有(人)│ │编制(名)│实有(人)│
├──────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│经济监督事务事业单位│3116 │17793 │18882 │2509 │18850 │22043 │
├──────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│机关后勤服务事业单位│1608 │46082 │51304 │1381 │37439 │37238 │
├──────────┼───┼────┼────┼───┼────┼────┤
│其他事业单位 │14361 │124337 │131776 │16144 │157212 │171259 │
└──────────┴───┴────┴────┴───┴────┴────┘
说明：1.统计数字不包括中央业务部门垂直管理的驻鲁机构和人数。
2.气象事业单位一般属中央业务部门垂直管理，个别单位属地方管理，列入山东省编
制，人数较少。