蒋庆立
一、《条例》的出台是历史发展的必然
纵观地方志发展史，地方志从产生到发展，从定型到成熟，并取得辉煌成就，与各历史时期统治
者的行政支持与管理密不可分。尤其是修志为官方垄断后，每次修志不但均由皇帝下诏，各级行政长
官挂帅主修，并作为考核地方官政绩的参考标准，同时把修志标准逐步统一规范。有组织的纂修地方
志始于隋朝。隋、唐统治者下诏令各州郡县三年一造图经，推行官修志书制度。宋朝继承了这一传统。
北宋时把修志当作加强统治、巩固政权的措施，皇帝多次下令重修志书，朝廷设置九域图志局。元代
为统治庞大的疆域，组织一统志的编写。明政府曾颁布纂修志书范例，确定了编修志书的基本内容。
清初，为规范各省通志体例，清廷将《河南通志》颁布天下为式，以便各地效仿。1729年定各州县志
书每60年一修之例。有清一代，修志也达到了高潮。1929年国民政府内务部颁布《修志事例概要》，
规定各省建立通志馆，各省拟订凡例、分类纲目由省政府报内务部备案。1934年、 19 46年两次下发
《地方志书纂修办法》 。中华人民共和国成立后，1956年国务院科学规划委员会将编写地方志列为
《十二年哲学社会科学规划方案》的20个重点项目之一。1958年成立了中国地方志指导小组。1963年，
下发了《关于新修地方志的几点意见》。1985年颁行《新编地方志工作暂行规定》，1997年颁行《关
于地方志编纂工作的规定》，就地方志的指导思想、组织领导、志书编纂要求作了明确规定，成为新
编地方志工作的指导性文件。这些规定都对地方志的发展起到了促进、规范作用。行政手段推动了地
方志的发展。
历史表明，地方志是中华民族几千年发展过程中创造的优秀文化，一直是先进文化的重要组成，
宣传、代表和建设先进文化一直是它的历史使命和时代特征，它有着存在与发展的巨大合理性和必要
性。从中国文化发展史的角度看，封建文化作为人类文化的先进代表在中国占据了相当长的历史时期；
近代以来，代表人类文化前进方向的工业文明登上了中国历史舞台；随着马克思主义在中国的传播，
中国再次探索适合国情的文化，从新民主主义文化到社会主义文化的探索历程，坚定了中国人“社会
主义文化是代表人类先进文化前进方向的文化”的信念。在每个历史时期，地方志作为一种文化形式，
以独特形式和丰富的资料记载和传播着时代内容，并为主导先进文化前进方向的统治者所接纳、支持
和弘扬，以“资政、存史、教化”的功用影响着文化主体对主流文化的选择。封建社会各朝各代的专
志、通志等记述的是封建文化的辉煌，传承着中华古代文化。近代则出现了反映时代新趋势、新内容
的志书，如介绍西方工业文明的《日本国志》《海国图志》等等，这些志书成为当时中国人了解和学
习西方文明的重要途径。新编社会主义方志则承接历史的遗韵，沐浴着时代精神，取得了前所未有的
成就，成为社会主义文化不可或缺的组成部分。方志这种与时俱进的品格，使之能始终站在时代前列，
以历史的自觉去顺应先进文化的前进方向，领悟先进文化的要求，以历史的使命感和责任感去建设它、
宣传它，并成为其中的部分。同时，方志经过上千年的发展，不但没有被淘汰，而且完全从旧史学或
地理学的附庸中跳出来，以独特的面貌立于文化之林，为时代所认可。这表明它本身有着超越时代的
合理内核和科学精神，有着其他文化形式不可替代或比拟的优势。如它的资料性，方志在发展中确立
下了这样一个切入点：从最基础的东西--资料环节入手，可能给人的感觉是原生态的，朴拙的，但抓
住了最根本的东西，这是任何文化都不能抛弃的基点。如其体例的独特性，述、记、志、传、图表、
录几种表达形式，可以根据实际内容，灵活运用，互相结合，有着巨大的表现力。再如，从发展进程
可以看出，方志有着与时俱进和不断创新的品质，完全有能力立足于这个竞争激烈、发展迅速的时代，
并将继续沿着历史所昭示的发展方向和趋势实现可持续发展，做到老树新花。所以，我们有责任、有
义务把这一极具生命力的文化形式保护好、继承好，并在创新的基础上发扬好。
但地方志在发展中也越来越暴露出一些一般手段难以解决的问题。第一，行政命令下的修志存在
较大的随意性、主观性。从历史上看，行政命令下的修志多是临时动议，上任一个官员，就根据自己
的好恶，重修志书，没有整体的安排。就首届新方志的编修，也存在着先天不足。它起初是由中国地
方史志协会组织发动的，中国地方志指导小组成立后只做业务指导。这种民间发动和全国统一领导的
力度不够，致使地方上普遍存在部署不力、发展不平衡等问题。一些单位多做临时打算，临时凑集几
个人，交差后就解散；或者全凭主管领导的好恶与兴趣，在这届领导任上进展很快，换了领导就会停
顿。领导重视是地方志发展的保障，在某种程度上透出了方志的尴尬处境，反映出修志工作在某种意
义上还没有走出人治的误区。第二在认识上，很多人包括修志者都有一种定势：地方志是放不到领导
案头的工作，领导关心一下，是给面子。地方志工作在社会上不被人理解，学术界总是戴着有色眼镜
看待志书，甚至不屑一顾；作为一项事业，各部门则把这项工作看作份外事。首届工作中，国家和地
方做了许多努力，国务院办公厅接连下发了通知，中指组也相继出台了一些规定，却都未引起社会的
共鸣与关注。地方志发展到今天，地位非常微妙。一方面地方志保持着自己的特色存在着，但生存空
间被其他多种多样文化形式所冲击和排挤，被社会边缘化，生存力受到质疑；一方面给人的感觉是作
为掌握着大量国有文化资源的史志系统离现实很远，需不需要动用这么大的人力物力开展这一工作。
第三，地方志不同于一般的史书，不是一家之言，而是一种有特殊体例的著述。志随政出，官修的性
质决定着它必须有足够的权威性。它对地情的调查、分析、记述、评价和定论，不是代表某一个人或
某一个单位的看法，一旦出版，就代表着政府的态度和认知水平，传达的是反映政府执政能力及效果
的信息。在行政命令的干预下，很难避免长官意志等因素对志书权威性的影响。需要通过更为有效的
管理手段去保证它。同时地方志工作生存与发展环境发生了巨大变化，给地方志带来巨大的挑战。当
前社会处于各种事物更新换代、高速发展变化的进程中，世界进入了高科技、智能型的信息化、网络
化时代，社会结构、政治结构、经济结构、文化结构、管理结构、阶层结构、人民生活内容都发生了
翻天覆地的变化。任何一种文化形式想要不落伍于时代，就必须全方位地吸纳时代精神，与时俱进。
物质世界发展必然要求地方志的指导思想、编纂理论、组织方法、技术手段、管理方式与时俱进。随
着政治体制改革的深入和市场经济体制的建立，政府职能发生了转变，再按原来“管什么，写什么”
的原则去开展工作，就会遇到相当大的困难。而地方志工作涉及到政府工作和社会生活的各个方面，
又需要百业支持和社会的协作。相互衔接各个环节，合理配置各种资源，充分调动各个层次的积极性、
主动性，仅仅依靠行政手段已经远远不够了，必须使用更为强有力的手段方能确保。这是时代给地方
志工作的行政管理和业务管理提出的新挑战。
1985年4月，国务院办公厅转发中国社会科学院《关于加强全国地方志编纂工作领导报告的通知》，
就地方志工作中存在的问题及解决方案提出了建议和措施，在计划经济体制下推动了地方志的发展；
为了适应建立社会主义市场经济体制的新形势， 考虑到地方志工作中遇到的问题， 国务院办公厅于
1996年下发《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》，就编志的指导思想、编纂范围、质量要求、
做好业务指导等事项作了重申，特别就领导问题加以明确：“地方各级人民政府，要继续重视地方志
编纂工作，切实加强领导，把地方志编纂工作列入政府的议事日程。”这不仅是新形势下中央人民政
府对地方志工作的重视，也为地方志立法提供了相应的依据。《四川省地方志工作条例》、《山东省
地方史志工作条例》的通过吹响了地方立法的号角。当前，我国正大力推进法制社会建设，依法治国，
依法行政。靠行政手段起家的地方志将何去何从？新形势下国家将采取何种手段来推动地方志工作？
历史的发展趋势和地方志工作的实践呼唤更为有效的管理手段出台。国务院颁行了《地方志工作条例》，
来确保地方志的良性运行。这是历史发展的必然，顺应了时代的要求，符合地方志发展的规律，是传
承弘扬中华民族优秀传统的首善之举，是促进地方志永不断章、良性发展的长久之举，是增强中华文
化竞争力(基础性)的明智之举。
二、《条例》的颁布为地方志发展打造了优良的法制环境
《条例》21条，以行政法规的形式将地方志规定下来，将政府修志这一行为上升为国家法律保护的社
会关系，不但符合新地方志事业发展的必然趋势，也顺应了“官修志书”传统在新时期的客观要求；
既继承吸纳了良好的修志经验，又对许多问题加以明确规范和创新，为地方志的可持续发展提供了坚
实的保障，营造了优良的发展环境，具有划时代的意义。
《条例》无可争议的规范性与强制性，营造了修志的法制大环境。通过严密的规则、严格的程序
和严明的纪律来规范修志行为，实现修志工作法的意义上的管理，这是管理成熟的最高体现。条例一
经制定和颁布，任何个人或组织、团体都必须自觉遵守，不能以任何理由超越其外，凌驾其上，任何
违规行为都将受到应有的惩罚。凡属于中华人民共和国境内地方志的组织编纂、管理、开发利用行为，
都要毫无条件地遵守条例的规定，接受条例的约束。
深化认识，统一思想，营造了良好的人文社会环境。首先，国家第一次以立法的形式肯定了地方
志的历史和社会地位，统一了社会各阶层的认识。地方志是中华民族优秀文化的重要组成，编纂地方
志是中华民族优秀的文化传统。地方志工作就是为了继承和发扬中华民族的优秀文化传统，就是全面、
客观、系统地编纂地方志书，就是科学、合理地开发利用地方志所蕴涵的历史与现实信息，在经济社
会发展中发挥作用。这是《条例》给地方志工作定位。其次，体现党的意志，把官书官修上升到官书
法修的高度。首届修志最为成功的一条经验就是坚持“党委领导、政府主持”的修志体制。 党委领
导就是要用党的路线方针政策指导地方志工作，就是以实事求是(求真存实原则)的思想路线认识与记
述地情，提供政治、思想和组织上的保证。新时期党中央提出了“加强文化法制建设”、“要重视哲
学社会科学领域立法工作”等一系列意见，作为主持者--政府深入贯彻了这一精神，制定了《条例》，
把政府修志规范到政府的职责当中，“县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领
导。地方志工作所需经费列入本级财政预算”，“省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域地方
志编纂的总体工作规划(以下简称规划)，并报国家地方志工作指导机构备案”，“以县级以上行政区
域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，分别由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编
纂，其他组织和个人不得编纂”。修志工作是政府的内部行政行为，依法管理一定要到位，每个参与
修志的单位要对同级政府负责。同时强调了地方志工作的开放性、社会性。这项工作是由政府主持，
但不是政府包办，而是全社会共同参与的事业。机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人
都有提供资料的义务；社会各阶层义务的赋予以及参与，给予了地方志更多的人文认同和关怀，进而
形成一种社会意识，逐步沉淀为一种自觉，避免再出现地方志不为人所知的尴尬局面。
界定内涵，调整范围，厘清迷雾，营造良好的理论与业务环境。从古至今，地方志的定义、基本
属性一直众说纷纭，莫衷一是，长期以来对地方志工作带来很大影响。《条例》针对这种局面，吸收
方志理论界的研究成果，对一些理论与业务问题作出明确界定。明确了地方志的内涵，包括地方志书、
地方综合年鉴。这一界定更贴近地方志的原始内涵，其他如编印的地情书等均可以作为志的派生产品；
明确了地方志书与年鉴的定义。地方志书是指全面系统地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和
社会的历史与现状的资料性文献，地方综合年鉴是指系统记述本行政区域自然、政治、经济、文化、
社会等方面情况的年度资料性文献，将地方志的属性规定为资料性文献；根据实际情况，将地方志分
为三级：省(自治区、直辖市)编纂的地方志，设区的市(自治州)编纂的地方志，县(自治县、不设区的
市、市辖区)编纂的地方志；进一步明确修志与用志是地方志事业发展的两翼。随着时代的变迁，地
方志工作已经由离群索居走向了社会前沿，由传统的一本书修志活动转向了多个舞台服务于社会的综
合性工作，由抱守残缺的僵化继承转向了超越传统的创新，其内涵与外延不断得到科学的拓展。不但
包括地方志的规划、编纂、审查验收，更包括“为地方经济社会的全面发展服务”的用志工作。要求
县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构应当发动全社会读志用志，积极开拓社会用志途径，通
过建设资料库、网站等方式，加强地方志工作的信息化建设。公民、法人和其他组织可以利用上述资
料库、网站查阅、摘抄地方志。修用并举的规定，将逐步改变重修轻用的现象，引导地方志走向多元
化、可持续的依法修志、依法读志、依法用志的良性发展轨道。这些界定不但厘清了方志界某些理论
的混乱，解决了诸如地方志是什么等一系列基本而又重大的问题，不断推动方志理论研究的成熟和深
入，而且实事求是地调整了地方志的工作内涵，划定了明确的“责任田”，明确了以后工作的基本点
和重点。
明确职责，规范行为，营造良好的工作环境。《条例》首先明确了修志法律关系的主体及职责。
主体是县级以上地方人民政府以及同级政府负责地方志工作的机构，政府在规划、组织、协调和监督
管理地方志工作。省、自治区、直辖市人民政府要制定本行政区划地方志编纂的总体规划，各级政府
要加强对本行政区地方志工作的领导，并专门提出了经费保障的条文；各级负责地方志工作的机构主
管本行政区域的地方志工作，具体职责规定为五项，涉及修志的规划权、指导权、督促权、检查权、
总纂权、验收审查权、出版和培训管理权。其次明确修志法律关系的客体--主要是地方志书和地方综
合年鉴，这就明确了工作对象和范围，避免“越境”管辖，造成不必要的纠纷。第三，工作的阶段性
和长期性应科学结合。地方志书20年左右编修一次的规定表明修志是阶段性的，但两轮修志间的其他
业务，如编年鉴、搜集资料与服务社会，都是在为新一轮修志作准备。二者协调统一好，就会避免出
现不同阶段工作任务畸轻畸重的现象，并以工作的相对平衡来稳定机构设置与人员配备，真正体现地
方志工作的长期性。第四，《条例》对每个层次必须做什么、应该做什么、可以做什么、禁止做什么
都有明确规定，比如，地方志资料所有人或者持有人不得提供虚假资料，对资料，个人不得据为己有
或者出租、出让、转借。第五，奖惩分明，建立起良好的工作激励机制。给予提供有关资料者以适当
报酬，给予在地方志工作中作出突出成绩和贡献者以表彰奖励，充分体现了法律的人文关怀；对违反
本条例的行为，也是义正词严，坚决依法追究责任人的责任。第六，明确地方志的著作权问题。地方
志及年鉴等属文字资料，也在《著作权法》的保护范围内，但首届修志中一直有模糊认识，有的还因
为著作权引起纷争。对此条例与《著作权法》作了衔接，明确规定为职务作品，著作权由组织编纂的
负责地方志工作的机构享有，参与编写的人员享有署名权，避免了以后不必要的著作权纠纷，对以后
侵权事件处理提供了法律依据。第七，工作备案制度。政府制定的总体工作规划要报国家地方志工作
指导机构备案，地方志应当在出版三个月内送上级人民政府负责地方志工作的机构备案，这一制度将
大大有利于上级机构对地方志工作的监督和指导，有利于对全面工作情况的把握和有效控制。
细化标准， 强化保障， 营造良好的制度环境。地方志编纂是一项业务性、专业性很强的工作，
《条例》注意并强调了这一特性，作了明确细致的设计，有很强的超前性和可操作性。首先把工作程
序法定化。从《条例》条文看，规定为如下步骤：制定地方志编纂的总体规划(省、自治区、直辖市
人民政府制定)--根据总体工作规划，拟订地方志工作规划和编纂方案(负责地方志工作的机构起草)--组
织发动各单位参与编写工作(搜集和征集资料、撰写志稿等)--对志稿进行审查验收--公开出版发行--志
后工作，对搜集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等形成的地方志文稿统一保存管理--读
志用志工作--对阶段工作的总结，进行表彰奖励。其次，明确了志书质量标准和确保志书质量的审查
验收制度。《条例》非常重视志书的质量，至少从观点、内容、资料等方面提出了标准：是否遵循了
求真存实的基本原则；内容资料上是否全面客观，是否存在虚假的东西；观点、内容、资料是否符合
宪法和保密、档案等法律、法规的规定。为保证志书的高质量，条例进行了全方位的制度设计：为增
强地方志的权威性，规定以县以上行政区域名称冠名的志书和综合年鉴由本级政府地方志机构组织编
纂，其他组织和个人不得编纂；确立了严格的审查验收制度和出版批准制度。列入规划的志书经严格
审查后方可出版，冠以县以上行政区域名称的年鉴经本级政府或确定的部门批准后方可出版；同时对
志书审查验收的主体、程序的规定放权于各级政府，但对验收的人员组成、审查的重点提出了明确规
定，突破了以往自家人评自家事的封闭模式，把志书质量的评估交于社会，增加了透明度和权威性。
总之，《条例》包含一系列日常工作的准则和规范，以及情况通报、分工负责、专家论证、监督
制度、奖惩制度等内容，各项制度空间上并存，环节上紧扣，功能上互补。这为地方志工作的顺利开
展、为地方志事业的大发展营造了优良的硬环境和软环境，地方志工作将随着条例的实施更加规范和
严肃，手段更加丰富和有力，前景将更加广阔和美好。
三、《条例》的颁布为地方志发展打造了宽广的平台
《条例》是我们以后开展工作的坚强法律依据，是我们设计未来、检讨过去的崭新标尺。它在规
范和保障地方志工作的同时，也把对地方志的要求提到了历史新水平，从另一个意义上讲，为我们下
一步工作铺开了更为广阔的平台。我们要全面贯彻条例精神，充分利用条例这个舞台，把地方志工作
推向发展新阶段。
要努力建立党委领导、政府主管、社会广泛参与的修志新格局。突出政府主管，要真正把地方志
事业列入当地经济与社会发展规划之中，真正解决经费如何列入财政预算，制定出具体明确的办法，
不能仅仅局限于每年的政府工作报告中几个字的安慰；首届修志体制更多突出的是单位修志，忽视了
它的社会性。我们要依照条例精神，在编写、审查、读志用志等各环节破除部门意识，充分调动社会
各阶层的积极性，使之成为一种正常的文化需求、文化共识，形成良好的互动局面。
明确地方志机构的法律地位。目前，各级地方志机构普遍被定位为事业单位，主要原因是大家认
为其从事的事业是一项公益性的文化事业，应按事业单位管理。为此，应按照条例对地方志办公室职
权的重新界定，明确其性质。作为管理单位，应当实行国家行政编制，工作人员是国家公务员。目前
正在进行事业单位改革，我们更要充分利用条例精神，明确机构的法律地位，争取到更有利工作平台。
同时条例明确提出了方志馆问题，方志馆应当是集中管理地方志重要文献的基础文化事业机构，负责
接受、收集、整理、保管、利用地方志书，并向社会公众提供志书阅读和知识答询的机构，有着宽广
的发展前景，我们应当认真规划，做足做大这篇文章。
增强法制观念，进一步提高依法修志水平。从地方志机构来讲，在以前的工作当中更注重业务的
指导和志书的编纂，对管理工作有所冲击。目前地方志机构作为管理与执法部门，要在工作理念、工
作方式、工作作风等方面加以转变；作为工作人员，根据条例要求不但要具备相应的专业知识，更要
提高自身的行政执法能力。所以要熟知条例精神实质，运用娴熟，不断锤炼自己的组织协调能力、规
划指导能力、控制督导能力以及提出问题、分析解决问题的能力，提高执法水平。
进一步做好《条例》配套制度建设。尽快制定《条例》实施细则，充分利用这来之不易的法律资
源，就如何开展依法修志，多做调查研究，制定行之有效的具体措施；根据《条例》“对地方志进行
审查验收的主体、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定”的要求，尽快建立起适应各地区工作
实际的具体的审查验收体系和制度要求；根据《条例》有关质量的要求，尽快出台全国性的地方志工
作和志书质量控制体系和具体质量衡量标准；逐步完善读志用志工作机制；做好地方志信息化建设工
作规划，充分利用信息技术的支持力发展地方志工作；要依法加强对修志队伍的管理和培训，逐步建
立起人才结构、政策、培养、流通、待遇、考核、使用等队伍建设制度，对如主编、副主编、撰稿人
员、总纂、副总纂、责任编纂等各类人员的素质条件、任用标准和选配都应提出标准，要由地方志机
构组织对修志人员进行专门而系统的培训，建立起专业与兼职互相配合的修志队伍。
逐一清理与《条例》精神相抵牾的行政文件、部门规章、业务标准和要求，高度统一到《条例》
的要求上来，做到有法可依，有法必依，违法必纠，执法必严。
总之，《条例》明确了政府与社会的责任与义务，强化了修志纪律，规范了社会上的修志行为，
不久的将来会逐步形成政府主管、全民参与、依法修志的有序和谐的工作局面，将会极大地盘活地方
志拥有的大量国有文化资源，走向社会、走向时代前沿，走向经济文化建设的中心，充分展现老树新
花放射出的文化魅力。可以预见，随着《条例》的逐步贯彻落实，地方志工作将迎来一个新的发展机
遇，地方志事业将步入一个新的发展阶段，盛世修志将达到一个新的境界。
(作者单位：山东省地方史志办公室，本文曾发表于《黑龙江史志》2006年第11期)