体制改革

【经济体制改革研究工作】
1991年济南市经济体制改革研究工作，在具备了组织网络和良好工作制度的基础
上， 积极开展了经济体制改革的理论、规划和对策研究。主要做了6项工作：①确定
了以计划经济与市场调节相结合、经济结构调整、企业集团、培育市场、农村改革为
主要内容的24项研究课题，组织13个课题组进行研究。②市体改研究会上报中国体改
研究会《完善新一轮承包的政策和措施》 、 《济南市外贸改革回顾及深化措施》、
《生产要素流动和结构调整的规划设想及扶持政策》、《城乡经济一体化发展的对策
研究》 4项研究成果。⑧邀请山东省社科院、山东大学和济南市经济、理论界的专家
学者，咨询论证了由市体改委起草的《济南市‘八五’经济体制改革规划设想》 (征
求意见稿) 。④召开了搞活大中型企业、提高企业经济效益、经济结构调整、城市住
房制度改革与房产经营管理等3次全市性专题理论研讨会。 ⑤组织1990年度经济体制
改革优秀论文评选活动，评出一等奖3篇、二等奖7篇、三等奖25篇。评选出的优秀成
果，为市委、市政府领导提供了改革的决策依据，受到市领导的重视。⑥市体改研究
会与市体改委、市经研中心联合编辑出版了反映济南改革进程的重要资料汇编《济南
1990改革·探索·前进》一书。(朱 锋)
【企业放开经营转换机制试点】
为搞好国营大中型企业，市政府决定选择部分主要产品在国内处于领先地位、具
有市场竞争力，领导班子较强、有开拓进取精神，管理基础较好、内部潜力大，职工
队伍素质比较好的市属国营大中型工业企业，进行放开经营、转换机制的改革试点。
试点的主要内容：
1．通过落实企业自主权， 转换企业经营机制，增强企业活力，提高经济效益。
①生产经营方面。企业在完成国家指令性计划的前提下，可以根据市场需求放开经营，
自主调整产品结构，生产适销产品；对没有物资保证或没有需求的指令性计划，企业
有权调整；产品属市管物价权限的，可以自主确定产品价格，报市物价部门备案；可
以利用富余设备、厂房、自有资金和其他资产，采用独家或联营的方式，创办合作、
合资企业或发展“三来一补”项目；在企业内部可以实行多种经营方式、多种管理体
制并存的“一企多制”试点；用100万元以下自有资金进行技术改造和设备更新项目，
可以自主决定。②劳动人事方面。在企业内部打破干部、工人界限，实行企业管理人
员和技术人员聘用制；企业可以根据生产经营需要自行编制劳动用工计划，确定招工
时间、条件以及用工性质和形式，并向市劳动部门备案，劳动部门优先保证招工指标；
在企业中实行全员劳动合同管理，并根据需要实行合理劳动组合、厂内待业和退休制
度；必要时可以从外地或国外聘用专业人员；企业有权解聘、辞退违纪职工。③内部
分配方面。企业可以采取工资总额与利税、创汇额、收购值、销售收入、产量等复合
指标挂钩，在核定的工资总额内，根据需要，实行计件工资、结构工资、岗位技能工
资等形式，自主分配工资和奖金，但发生经营性亏损的企业不能发奖金，限期内不能
扭亏的要减发工资；根据按劳分配的原则，合理拉开分配档次，打破平均主义，体现
向苦脏累险岗位、技术岗位和一线岗位倾斜；职工的工资收入与企业的经济效益和个
人的劳动成果挂钩浮动。④管理决策方面。企业要坚持发挥党组织的政治核心作用，
完善厂长(经理)负责制，全心全意依靠工人阶级。按照《企业法》的规定，自行决定
企业内部机构的设置与撤并，确定编制和配备人员。⑤风险和约束机制方面。试点期
间，除遇重大客观因素影响外，企业如完不成年度承包指标，经营者要引咎辞职或就
地免职；企业要建立风险金制度，除从企业留利中按规定确定一定比例作为企业风险
金外，企业干部、职工要按责任大小，缴纳一定数额的个人风险金，以备企业出现亏
损时负亏；企业要控制消费基金的增长，并建立“以丰补歉”的工资储备金制度。企
业要严格执行国家的法律、 法规和政策，自觉接受执法部门的依法监督和检查。2．
试点企业享受的政策。①企业在保证完成承包上缴任务的前提下，每年可从销售收入
中提取“两个” 1％，分别用于补充企业流动资金和技术开发资金，计入成本，专款
专用。按规定提取的数额，免缴能源交通基金和预算调节基金；年终兑现合同时，影
响工效挂钩的部分，可给以返还计算。未按规定提取的企业，在年终考核时按一定比
例递减实现利润。②允许企业按规定加速设备折旧。机械、纺织行业折旧率增提幅度
为1．5个百分点， 其他行业为1个百分点。按规定增提的折旧基金，免缴能源交通基
金和预算调节基金， 并专项用于技术改造和设备更新。 ③ 企业运用100万元以下自
有资金进行技术改造和设备更新，经市财政部门审核后，允许该项目新增利润三年内
全部留给企业，以增强企业培植高新技术生长点的能力。④企业完成承包上缴任务，
超承包实现利润基数一定比例后，可不再实行分成，全部留给企业。个别技术改造任
务重的企业，经批准，超承包实现利润基数部分，可全部留给企业。⑤企业优先申请
外贸经营自主权。 ⑥适当放宽企业工资调节税和奖金税的征收。3．改善试点企业的
外部环境。政府各部门，要切实转变职能，为企业搞好服务；坚决制止乱收费、乱罚
款和各种摊派；严格控制对企业的各种检查评比、达标升级活动；企业领导干部依法
执行职务给予法律保护。
首批选定的20户试点企业为：济南试验机厂、济南变压器厂、济南轴承厂；济南
轻工化学总厂、山东酒精总厂、济南啤酒厂、济南钟表厂、济南化工厂、济南石油化
工二厂、济南塑料一厂、济南衡器厂、济南第三棉纺织厂、济南针织厂、济南制药厂、
济南水泥厂、济南第四建筑工程公司、山东建筑机械厂、济南轻骑摩托车总厂、济南
铅笔厂、山东电视机厂。
(赵洪轩 杜贻合)
【企业实行第二轮承包】
按照稳定政策，兴利除弊，分类指导，多做贡献的原则，全市98％的县、区属以
上工业企业实行了第二轮承包，其中95％以上的市属预算内国营工业企业进入第二轮
承包，市属国营商业、物资企业全部签订了新的承包合同。承包期限一般3～5年，与
“八五”计划相衔接；对符合国家产业政策、生产经营较稳定的大中型企业，一般包
至1995年底。在推进企业第二轮承包工作中，加强了对承包工作的组织领导，在承包
基数的确定、承包形式、指标体系、经营者选择和强化企业风险机制等方面作了较大
改进。按照市发展承包制总的要求，有关部门配套制订了关于第二轮承包的“工效挂
钩”办法、经营者奖惩办法和全程管理的意见，使承包制更加完善。 (赵洪轩 杜贻
合)
【企业集团】
1991年，企业集团重点放在完善提高发育成型工作上。市政府印发了《关于促进
企业集团发展的意见》，提出了鼓励企业集团发展的10条政策。企业集团通过兼并逐
步实现资产一体化，不断强化资产联接纽带等措施，增强了集团的实力和市场竞争力。
年底，“白马机械企业联合总公司”、“中国轻骑摩托车集团总公司”、“济南第二
机床厂锻压机械联合总公司” 3个集团取得了外贸经营自主权。“黄河重型汽车工业
联营公司”被国家确定为首批重点企业集团试点单位。“济南清河集团”被确定为实
行市计划单列试点集团。 年底，企业集团总数由上年的21个发展到24个。 (赵洪轩
杜贻合)
【企业兼并】
为了优化企业组织结构， 1991年市政府印发了《济南市企业兼并暂行办法》 、
《济南市推进企业兼并若干政策暂行规定》和《济南市企业产权转让市场章程》，以
推动那些不出效益企业的场地、人员、设备等生产要素尽快向骨干企业、优势产品和
重点项目转移。济南市产权转让市场促进了企业兼并成果的不断扩大。一是通过产权
转让市场实现的企业兼并，避免了单纯靠行政手段“捏合”兼并留下的种种后遗症，
兼并后形成的新实体比较牢固。二是产权转让市场有严格的规范和法律保证。兼并前，
兼并双方都必须经各自的职工代表大会讨论通过，由企业法人向产权转让市场提出申
请，产权转让市场还要对企业的资产严格评估，最后经司法部门公证办理兼并手续。
兼并日期一旦确定，被兼并企业的一切资产都被冻结，有效地保证了国家和集体资产
的完整性。 年内，全市累计已有75户企业兼并94户企业，在当年实施兼并的6对企业
中， 共转移债务亏损498．5万元，使777．6万元的闲置、半闲置资产得到利用，500
多名在职职工得到合理安置。 实施兼并的6户优势企业在不要国家投资的情况下，迅
速扩大了生产规模，增强了企业活力和竞争实力。
(赵洪轩 杜贻合)
【股份制企业】
1991年底， 全市有股份制性质的企业49户 (不含金融业股份企业) ， 拥有股金
22458万元(外汇入股的按现行汇率折算) 。其中工业10户，股金2076．07万元；商业
13户，股金1395．12万元。集资入股有5种形式：①直接面向社会和企业内部招股的5
户，股金489万元，分别占总户数和股金总额的10．2％和2．2％；②国营、集体企业
改为股份制企业的12户， 股金291．19万元，分别占总户数和股金总额的24．5％和1
．3％；③中外合资组建的23户，股金18494．68万元，分别占总户数和股金总额的46
．9％和82．4％； ④企业间参股联合组建的企业集团8户，股金3131万元，分别占总
户数和股金总额的16．3％和13．9％； ⑤国外独资企业1户，股金52万元，分别占总
户数和股金总额的2．1％和0．2％。以股权证书的形式划分：发行股票的10家，股金
712．16万元；采用股金证的4家，股金296．1万元；采用收据的11家，股金2902．93
万元； 采用协议入股的24家，股金18546．68万元。按股金性质划分：国家股6724．
82万元， 占股金总额的29．94％；集体股2851．14万元，占12．7％；外资股8708．
61万元，占38．78％；企业间相互参股3623．3万元，占16．13％；个人股550万元，
占2．45％，其中面向社会发行的个人股384．88万元，企业内部发行的165．12万元。
(赵洪轩 杜贻合)
【企业医疗制度改革】
1991年全市有72％的企业实行了多种形式的医疗制度改革，并取得初步成效：据
对实行改革较早的19户企业统计，1990年在职职工医疗费支出比上年减少147．6万元，
平均下降24．24％；转诊量下降、住院率降低，实行改革的企业门诊量一般下降40％
左右。改革的主要做法有：①医疗费定额包干，超额少量自负。按不同年龄、工龄发
给基础医疗补助费， 一般每人每月2～10元。职工患病在厂内门诊或指定医院就诊，
全年医疗费不超过基础医疗补助费的不再核算；超过基础医疗补助费部分，个人自负
5～30％不等；职工本人全年负担的医疗费用最高限额为本人1个月的标准工资，退休
人员为1个月的退休金， 其余部分由单位报销。②医疗费用无限额，按比例自负，大
病全包。职工在厂内门诊或到厂外医院就医，所用医药费一律按5～30％的比例自负；
职业病、大病、住院等费用全部报销。③厂内门诊不收费，厂外就医部分自负。④厂
内门诊挂号，严格控制转诊和处方量，医药费实报实销，厂外就医必须回厂取药。⑤
医疗费限额包干，超额全部自负。采取这种“死包干”办法的主要是一些效益较差、
企业无力支付过多医疗费用的小型企业和部分集体企业。
(李绪勇)
【社会保险制度改革】
1991年底社会保险制度改革的范围、项目、管理制度等方面均取得明显成效：
——对全民和县以上大集体企业职工的离退休费用实行了社会统筹。1991年底参
加统筹的单位1682个， 离退休职工14万人，统筹项目由开始时的8项扩大到包括基本
退休费、物价性补贴、生活性补贴、福利性补贴为主要内容的16个项目，累计支付离
退休费用4．48亿元。 其中县以上集体企业统筹单位由1988年的771个增加到814个，
离退休职工由4．8万人增加到6万人， 累计支付离退休费用2．3亿元。1991年10月，
全民和县以上集体企业职工退休费用在市、县(区)分级统筹的基础上改为全市为单位
的社会统筹，进一步提高了养老保险的社会化程度。——1986年起对新招合同制工人
实行个人交纳一部分养老费用的制度。 到1991年底，全市有9万城乡劳动合同制工人
参加了养老保险。其保险费用分别由单位按合同制工人标准工资总额的15％和个人按
不超过本人标准工资的3％缴纳，个人所交部分由企业逐月在本人工资中代扣。
——职工待业保险制度逐步建立。1986年10月实行职工待业保险后，保险范围已
由开始时的全民企业扩大到县以上大集体企业、国家机关和事业单位的合同制工人、
“三资” 企业的中方人员。待业保险对象也由解除、中止合同职工和企业辞退职工2
种，扩大到破产企业职工和濒临破产企业法定整顿期间被精减职工等4种。1991年底，
全市参加待业保险的已有1884个单位， 职工65．5万人。费用收取标准、管理方法按
国务院和省有关规定执行。 1986～1991年，全市累计接收、安置待业职工231人，其
中终止、 解除劳动合同的218人，违纪辞退的13人。县以下小集体企业职工待业，按
人一次性收取保险费，累计接收待业人员10余名。——在社会保险的其他方面进行了
改革试点。①对区街、乡镇小集体企业及个体劳动者实行统筹、积累制相结合的养老
保险，投保人员22495人，其中个体劳动者471人。②在农村试办、开办村民养老金保
险、独生子女父母养老金保险、义务兵养老金保险、村干部养老金保险、民办教师养
老金保险等8个险种， 保险面覆盖到全市70％以上的乡村。③在平阴县试行职工大病
医疗费用社会统筹。与此同时，全市城乡的各级各类社会保险服务网络也已开始建立。
——实行社会保险制度已经收到明显成效：一是对职工养老费用实行社会统筹，缓解
了企业间负担畸轻畸重的状况，增强了老企业的活力；二是职工老有所养，促进了社
会安定；三是提高了离退休职工生活水平，缓解了人口老龄化的压力。
(李 勇)
【城区改革】
济南市城区改革始于1984年。本着提高城市管理效能，改变城市面貌，繁荣经济，
方便人民生活，调动市、区两级的积极性的指导思想，城区改革重点是围绕搞活企业，
搞活流通，进一步理顺城区关系，适当扩大区的权限，加强区的责任，增强城区经济
活力，提高城区综合服务功能，在市的统一领导下，使区一级在城市建设和管理方面
发挥更大作用。基本目标是，通过改革，建立一个统一(统一规划和政策)，两个理顺
(理顺市、区关系和区、街关系)，三个分开(党政分开、政企分开、政事分开)，四个
一级(一级党委、一级政权、一级计划、一级财政) ，八项职能(有效地行使决策、规
划、协调、监督、服务、属地管理、间接管理及社会工作职能)的新型城区管理体制。
在城区管理方面，逐步做到分级负责，上下衔接，责权一致，条块结合，市、区、街、
居上下贯通和协调运转。改革采取以点带面，分类指导，逐步深入的方法。市委、市
政府先后颁发了《关于深入改革市、区管理体制若干问题的试行规定》、《关于进一
步改革市区管理体制搞活区街经济几个问题的意见》、《关于加强街居工作若干问题
的意见》和《关于城区经济体制改革的意见》等文件，在增强区街经济活力、发展区
街商业服务业、搞好城建管理、完善区级财政体制、实行分级办学、加强基层政权建
设、加强社会治安综合治理等方面制定了93条规定；对区街企业下放了生产经营、职
工录用、干部任免、资金使用等8项权力，放宽了71条政策。主要是：——下放财权，
建立区级财政。各区建立了财政局和区级税务机构，实行“定收定支，增收分成、节
约归己、超支不补”，即全额比例分成加增长分档分成的财政体制，并成立了区级金
库，试办了城市信用合作社。
——下放工商小企业。将一些适宜区级管理的小生产企业和百货、饮食、服务等
小商业服务业下放给区级管理。同时，结合区街工商企业的特点，分别实行承包、租
赁和推行内部经济责任制等改革措施，打破“大锅饭”、“铁饭碗”，调动了企业经
营者和广大职工的积极性。
——下放城市管理权。按照“精简、统一、效能”的原则，扩大区级管理权限，
形成市、区、街、居四级管理网络。一是市“三项费用”中用于各区城市维护管理部
分，实行区提计划，市下任务，市财政直接拨款到区，由区统筹安排，专款专用，超
支不补，节约归区。二是将城区绿化、道路保洁、粪池清挖、环境保护等管理机构的
人、财、物和责权利一起配套下放到区街管理。三是房管体制。除单位自管房外，出
租公房的维修、养护、管理等原则下放到区。四是规划管理。市抓小区规划和详细规
划，逐步将管理权下放到区。对城市建设开发，实行市、区分级管理，分工协作，在
服从市统一规划、统一管理、统一政策的前提下，市管城市建设的骨干和重点工程，
区管一般旧城改造、小区建设和市政设施维护管理等。五是市容管理，实行“多位一
体，齐抓共管”。市、区分别成立整顿市容卫生秩序指挥部，街道和居委会成立市容、
卫生、交通、治安管理小组，健全了城管组织体系。——扩大区级机构设置权。在市
规定的编制总额和领导干部职数范围内，区对所属单位的机构设置和调整有权自主确
定，报市备案。
——在教育管理体制方面，实行分级办学分级管理。逐步实行市区将高、初中分
别设校，市、区分级管理。将幼儿教育、小学、初中、以初中为主体的完中和职业中
学的管理权下放给区。
——开始对街道管理体制进行改革。一是按照简政放权、搞活街道的原则，理顺
区街关系。区在财政、税务、工商、物价、审计、城建、民政、劳动、人事、司法等
方面先后给试点的办事处下放了40多条职权。二是理顺街道内部关系。按照党政分开、
政企分开、政事分开的原则，健全了党群、行政；经济和管理服务四个工作系统。一
些区级机构在街道延伸成立财政、税务、工商行政管理、物价、审计、司法所和人民
法庭等“六所一庭”。按照全方位社会化服务的原则，先后建立起思想政治工作、经
济管理、社会服务、社会保障、科技信息传递、文化娱乐活动、社会治安综合治理、
民事调解、妇幼保健、城市建设和管理维护等10个管理服务网络。三是按照“两公开、
一监督”的原则，建立居民代表会议制度，定期召开居民代表会议，报告工作，实行
政务公开，以发扬社会主义民主，加强社会监督。通过改革，城区经济实力和自我改
造、 自我发展的能力明显增强，历下、市中、天桥、槐荫4个主要城区的工业企业已
发展到1700余个， 职工4万余人。区街经济已成为全市国民经济的重要文柱之一。城
区综合服务功能大大提高。城市面貌明显改观。在全市已建成的20个小区中，以区为
主建设开发的有13个。原有旧城的低洼区、棚户区得到了根本改造，城市居民人均居
住面积已从改革前的4平方米增加到7．5平方米。 各区的小街小巷普遍得到了整修。
街道办事处对市容卫生实行门前“三包”有偿服务，使市容卫生面貌明显改观，为济
南市被评为全国十佳卫生城市做出了贡献。
(赵洪轩 杜贻合)