【建国以来济南财政管理体制沿革】
1950年3月， 中央统一国家财政，实行“统收统支”体制。济南市的收入和支出
纳入中央金库，支出中的行政费、卫生事业费、中等教育事业费、社会抚恤费等主要
经费由中央预算供给。
1951年3月， 中央实行“划分收支、分级管理”的财政体制，济南市恢复为一级
财政。1954年1月1日，在原体制的基础上，省对济南市采取“节余留用，超支不补，
自求平衡”的办法，并对各项收入作了部分调整。
1958年，国家对财政体制作了重大改革，中央、省驻济南市的大型工业企业的收
入和支出同时下放到市财政管理，实行“以收定支，五年不变”的体制。济南市的固
定收入范围是：地方企业收入、事业收入及工商税收。
1959年，济南市实行“总额分成，一年一变”的财政体制，纳入济南市的预算收
入不再划分地方固定收入、国营企业分成收入和调剂分成收入。除盐税上划中央外，
工商税、农业税、地方企事业收入和其他收入均参与总额分成。济南市分成比例为22
％，支出除专案拨款由省财政厅负责外，市级各项预算支出由留成收入列支。1960年
后，执行中央“当年平衡，略有回笼”的方针，紧缩各项开支，市财政收入总额分成
比例逐年减少。 1960年市留成比例为1 8％，1961年减为12．97％，1963年又减至12
．64％。这一时期中央和省下放的企业又陆续上划管理。1965年至1967年三年总额分
成比例分别为16％、15％、13％。
1968年，省对济南市又恢复了建国初期的“统收统支”、“收支两条线”的财政
预算体制，收入全部上解省库，支出由省拨款。市财政收入超计划部分留成20％作为
市机动财力。
1970年6月1日起，省财政对济南市实行“定收定支、总额分成”体制。参与总额
分成的收入包括：工商税、农业税、城市房地产税、地方企业收入等。市留成比例20
％，上解省库比例80％。
1971年，驻济的中央企业、省级企业再次下放到市管理，济南市的财政体制改为
“定收定支，保证上交，超收分成，节余留用，一年一定”的收支包干办法。超收分
成比例为：上解省为70％，市留30％。1972年，超收分成市留成部分调减为25％。
1974年，济南市实行“收入按固定比例留成，支出按指标包干”的体制，支出包
干，超支不补，节余留用。收入市分成比例9％作为机动财力。
1978年，省对济南实行“增收分成，收支挂钩”的体制。1980年又实行“划分收
支，分级包干”的财政体制，即“分灶吃饭”的办法，工商税收入全部归中央。济南
市固定收入为：市属企事业收入、工商所得税、其他工商税、税收滞纳金、罚没收入、
农业税及市属企业上划中央后地方分成20％的部分等。总收入的55％上解省金库，市
留成45％。工商税收比上年增长部分留成20％。
1982年，恢复“总额分成”的体制。工商税划归地方收入，参与总额分成。1982
年济南市总额分成比例18．1％， 增长分成比例10％。1983年，总额分成比例调减为
17．7％。1985年又改为“总额分成加增长分档分成”的包干办法。增长幅度在8％以
内的部分， 市分成10％；增长幅度在8％到15％的，分成20％；幅度在15％以上的，
全部留市财政。 市总额分成比例17．3％。1986年，因卷烟产品税上交，分成比例调
为23％。
1987年，改按“定额上交加比例递增”的财政包干体制。每年递增8％包干上交。
实际收入比上年增长不足8％的部分，由市财力补足；增长8～15％部分，市留70％，
交省30％；增长15％以上部分全部留市。这次体制调整将1985年以来下放市级管理的
粮食、物资企业收入，商业批发环节营业税，新开征房产税，车船使用税，办案经费
和国营企业奖金税以及粮油、煤炭的价差补贴等，调整进入了收支基数。
【1988年财政收支情况】
1988年全市财政总收入完成101042万元，按可比口径比上年增长11．16％；财政
总支出53824万元， 比上年增长13．49％。按省对济南市的财政包干体制计算，当年
可有灶内财力41651．4万元，灶内实际支出41080．4万元，灶内结转下年支出2657．
4万元，收支相抵有赤字2086．4万元，加上省补助和上年应支未支企业改革支出用于
平衡预算，当年实际结余194．1万元。
1988年，在预算执行过程中，陆续出现了很多减收增支因素，使预算出现很大缺
口。在减少收入方面主要有：生猪收购价格提高，增加财政补贴1327万元；大白菜受
灾减产， 收购价上升，为平抑市场价格，增加财政补贴600万元。粮食企业因粮油收
购价格和调拨经营费用提高，增加了亏损，财政支出比上年增加。在支出方面，中央
出台了19项个人增支项目，增加支出3600余万元。
为确保当年财政收支平衡，主要做了以下工作：①进一步理顺财政管理体制，增
强县区级财政活力。对章丘、平阴县实行了“定额上交加比例递增”的包干体制，对
历城区由“总额分成”改按“总额分成加增长分成”的办法。中央将“十三种小税”
下划为地方固定收入后，市里也对县、区相应调整了财政收支基数和留成比例，增加
了县区财力。 ②对全市139户预算内国营工业企业和大部分国营商业企业实行了“收
入上交承包”办法，调动了企业增产增收的积极性，取得较好的经济效益。 ③ 为保
证市场供应，平抑物价，市里拿出4000多万元用于补贴肉、蛋、菜经营单位的亏损。
同时，为确保19项增支项目的顺利出台，对全市行政事业单位增加的工资性支出追加
了预算指标。为缓解粮食资金困难，开征了补粮基金。④深入开展财税、物价大检查，
加强对罚没收入的管理，有效地防止了财政收入的流失；做好决算审查工作，对发现
的虚列支出，支出不实等问题，坚决予以纠正。
【改革区县财政体制】
1985年起，济南市对当时所辖的四县实行“划分税种，核定收支，分级包干”的
财政体制。包干形式为总额分成加增长分档分成，即在总额分成的基础上，收入比上
年增长部分，增长幅度在8％以内部分，县增长分成10％；增长幅度在8％以上部分，
县增长分成20％。历城、章丘、长清、平阴四县及郊区的总额分成比例分别为35％、
35％、28％、35％、23％(省对长清试点县实行收入全留加定额补助体制)，在核定收
支的基础上，市对县另给预定额补助。
1985年，历下、市中、天桥、槐荫四区建立了区级财政，实行“划分税种，核定
收支，分级包干”的财政体制，留成比例统一定为17．3％(增长分成办法同各县) ，
另在核定支出数的基础上，所得财力不足支出部分，市给予定额补助。1986年，对历
城、平阴实行“总额分成”办法，取消增长分成和定额补助。总额分成比例分别核定
为80．3％和64．7％。
1987年，济南市区划调整后，对原四区的财政体制统一实行“总额分成加增长分
成”办法，总额分成比例分别为：历下29．5％，市中46．6％，天桥21％，槐荫28．
3％。增长分成比例统一定为：收入比上年增长8％以上部分，70％留区。历城区仍执
行“总额分成”办法，留成比例为54％。1987年对章丘县实行总额分成办法，取消增
长分成和定额补助，总额分成比例56％。1988年，对章丘、平阴实行“定额上交加比
例递增”的财政体制，即定收定支、收入基数减支出基数的余额为定额上交基数。每
年递增8％包干上交，实际收入不足8％部分，由县财力补足；收入增长8～15％部分，
30％上交市(第二年进入上交基数)，70％留县；增长15％以上部分全部留县。对历城
区改按“总额分成加增长分成”的财政体制管理，总额分成比例为54％，收入比上年
增长8％以上部分， 30％上交市，70％留区。1988年省将十三种小税划为地方固定收
入抵顶支出，增长部分留地方。济南市以1986年十三种小税决算数为基数，分别调整
了各区、县收支基数。调整后，章丘、长清、平阴三县包干上交基数和定额补助数不
变， 五区的总额分成分别调为：历城区50．4％，历下区23．9％，市中区41．2％，
槐萌区23．4％，天桥区15．4％。
【行政事业财务管理】
为了加强行政事业财务管理，1988年济南市重新修订和制定了《市级行政经费预
算管理试行办法》、《行政事业专项资金跟踪反馈暂行办法》和《济南市市级行政单
位财产管理办法》。对行政经费预算作出以下管理规定：专项预算的管理必须坚持专
款专用的原则，结余部分交回市财政部门，如确需超支，必须事先追补预算，经核实
批准后拨补；定项定额预算，采取一年一定、包干使用、结余留用、超支不补的办法。
行政事业专项资金跟踪反馈的范围为：5000元以上的会议费，2万元以上的购置费，3
万元以上的修缮费， 各项出国、来访外事经费，其他2万元以上的办案经费，大宗印
刷费，大型活动费等。同时规定，凡是能专款专用，及时完成项目，达到预期效果并
按时反馈的，专项资金结余可不交回财政部门，留给单位使用。1988年，全年跟踪反
馈2809万元。规定支持文教、科研、卫生等事业单位周转金的对象，为与各级财政预
算挂钩的文教、科研、卫生等行政事业单位；周转金的使用范围为单位开展生产经营、
服务项目等所必需的设备购置、技术改造措施、购买原材料或者作为生产经营中的周
转金，不得用于基建和事业单位本身的流动资金。1988年全市行政事业单位共安排周
转金221万元， 支持了72个单位的77个项目。《济南市市级行政单位财产管理办法》
重新明确：单位价值在20元以上和耐用时间在一年以上的都属于固定资产；部分单位
价值虽不满20元，但耐用时间在一年以上的大量同种类的大宗设备和家具，亦均属于
固定资产。
根据国务院办公厅《关于立即制止擅自统一着装的通知》，济南市于1988年末对
全市物价、司法、行政、城建、标准计量、环保、交通、安全生产等部门擅自统一着
装情况，进行了彻底清理。共查出9个系统和102个基层单位有擅自着装问题，按各着
装单位自报数， 制装金额达111万余元，不应着装的有2400多人。根据市政府规定，
应收回着装款40余万元，现已收回32．4万元。
【事业单位企业化管理】
根据1985年省政府印发的《关于进一步扩大事业单位实行企业化管理的通知》和
省财政厅《关于事业单位实行企业化管理有关问题的试行意见》，济南市从1985年开
始对所属农业、园林、文教、科技等单位推行事业单位企业化管理。管理形式有：①
对收入大于支出的单位明确其事业性质不变，取消事业费“定收入，定盈余，定上交
比例，定奖励”的办法；②对收入不足支出的单位，实行“定收入，定支出，以收抵
支，超收分成，逐步递减事业费”的办法； ③ 对无收入的金额预算单位，尽力帮助
其创收，力争到1990年都能达到收入额占当年事业费的10％以上。
从执行的情况看， 1988年全市实行企业化管理的事业单位有189个。其中，56个
单位已实现经费自给或有余，44个单位已逐年递减事业费补贴。实现纯收入3655万元，
其中用于发展事业的资金1764万元。
【预算外资金管理】
1981年济南市财政局开始进行预算外资金管理，对部分事业单位的公房房租收入、
占用费等13种资金实行集中代存， 每年存储资金约2000万元。1984年3月市财政局会
同市计委、银行、审计、统计部门对预算外资金进行了全面清理。1986年10月，市政
府颁发《济南市预算外资金管理暂行办法》，市财政局会同市人民银行等五个部门印
发《济南市预算外资金管理暂行办法实施细则》，全市的预算外资金管理逐步走上轨
道。
1988年末， 全市有预算外资金收入的单位2763个。其中，财政部门9个，行政事
业单位1557个，国营企业719个，县以上集体单位478个。当年预算外资金收入105575
万元， 支出90713万元。预算外资金管理的主要形式有：①对行政事业单位和企业主
管部门的预算外资金实行专户存储。 1988年为108户代储5944万元。②对自筹基建和
旧房改造资金，采取审查资金和落实资金做法，再报规划部门定点，报计委审批计划。
③利用代存的沉淀资金，委托银行发放技措贷款或直接办理借款，支持生产和事业的
发展。 自1984年至1988年，先后对138个单位借贷资金3729万元，预计可新增产值和
销售收入16652万元， 约增加利税3705万元。④建立收支预算决算编报制度，加强预
算外资金的管理使用。
【国营企业财务管理】
1983年，根据国务院关于扩大企业自主权的指示精神，济南市实行了对国营企业
利改税的第一步改革。对国营大中型盈利企业，按其计税利润的55％交纳所得税，税
后利润的分配，根据企业的不同情况分别采取“利润递增包干”、“固定比例上交”
等分配办法。规定了小型企业的划分标准和按八级超额累进税率交纳所得税的办法，
以及对亏损和微利企业区别不同情况，实行定额补贴和计划补贴、超亏不补、减亏分
成或超收分成的办法。 根据国务院有关规定，济南市于1984年10月1日起实行了国营
企业利改税的第二步改革，改革方案中规定了按国营企业不同情况向国家交纳产品税、
增值税、营业税等11个税种，以及减征和免征所得税的优惠待遇。
1988年，配合经济体制的改革，在企业财务管理方面，重点抓了完善承包经营责
任制工作。根据国务院发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和山
东省财政厅转发财政部的《全民所有制工业企业推行承包经营责任制有关财务问题的
规定》 ，到1988年底，济南市市属139户预算内国营工业企业已全部实行了不同形式
的承包经营责任制。在推行承包经营责任制过程中，财政部门首先搞好对企业的调查
摸底，与企业反复讨论，落实承包方案，在承包基数的确定上努力做到科学、合理，
努力引入竞争机制。1988年按可比口径计算，这些企业工业总产值完成363811万元，
较上年增长22．52％；产品销售收入完成414791万元，较上年增长34．63％，实现利
润38188万元， 较上年增长23．87％；应上缴税利34373万元，较上年增长19．5％；
归还各种技措贷款17704万元， 较上年增长56．66％；企业留利8038万元，较上年增
长3．69％；职工工资总额为31864万元，较上年增长102％。同时，对国营商业企业、
物资粮食企业分别实行了不同形式的经营承包制。市区主要采取“包死基数，增长分
成”的办法，县区采取“包死基数，超收全留”的办法。商业、物资企业全部实行了
承包，对粮食企业的五户粮食加工企业实行了承包。企业实行承包经营责任制后，取
得较好的经济效益。 1988年，商业企业实现销售总额198801万元，较上年增加30309
万元；实现利润3286万元，比上年增加1226万元；上缴利税2997万元，比年增加28．
19％；企业留利3327万元，比上年增长38．80％。另一方面由于粮食价格上涨，饲料
成本增加，造成生猪价格上涨；大白菜收购价格不合理造成政策性亏损4904万元，比
上年增加1838万元。
【乡(镇)财政建设】
1985年4月，济南市财政局根据省财政厅关于《乡(镇) 财政管理办法试行方案》
的通知，开始乡(镇)财政建设试点。乡(镇)财政实行“统一领导、分级管理”，坚持
“责、权、利相结合，财权与事权相结合”的原则。乡(镇)财政体制根据不同情况分
别采取“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”，“定收定支，收入上交，超
收（或增长) 分成，支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定”，“定收定支，收
支包干，定额上解(或定额补助)，一定几年”等三种办法。1985年，济南市各县、区
有重点的选择1～2个乡(镇)进行了试点。1986年，全市67个乡(镇)全部建立了财政机
构。1988年，有10个乡(镇) 建立了金库，成为一级财政。全市乡(镇) 财政收入达到
12242万元。
【征收补粮基金】
1985年粮食企业财务体制由省下放到市管理以后，由于提高了粮油调拨经营费标
准和收购价格，平价粮油经营亏损额猛增，而财政预算管理仍按1985年的4986万元粮
油支出进入基数，基数以外的支出由市财政自补。1988年由市补贴的粮油支出额高达
7000多万元。为了缓解粮食企业的经营压力，保证居民和行业用粮油的正常供应，促
进城市改革的顺利进行，市政府决定自1988年1月1日起，开征补粮基金。征收范围为
驻市区的中央、省和市属国营企业，各级集体企业(乡镇企业、福利生产单位除外)，
股份、合资、合营企业，私营企业，军办企业，以及实行企业化管理、自收自支的事
业单位。 征收标准：均按销售收入或收益额计算征收。商业批发、物资供销企业征1
‰，商业零售企业征3‰，其他企业征5‰。征收办法：财政驻厂员管理处负责对中央、
省、市属国营企业征收，其他单位由税务局征收。征收的补粮基金由市财政局统一管
理，专款专用，用于支付粮食企业经营平价粮油的合理亏损和差价补贴支出。1988年
共征集补粮基金1400多万元，全部拨付粮食部门，缓解了粮食供应的紧张状况。
【支援农业经济发展】
1988年，济南市各级财政按照支农支出要与财政总支出同步增长并尽可能高一些
的要求， 在财力紧张的情况下， 全市支援农村生产资金和农林水气事业费，共支出
2987万元，比上年增加696万元，增长30．4％。其中，省级增长15．67％，市级增长
33．4％，县级增长61.57％。
在增加预算内支农资金的同时， 财政支农周转基金达到3128万元 (其中， 市级
1885万元) ，比上年增加477万元，增长18％。当年周转基金发放总额 (包括省级的)
2372万元， 比1987年增加880万元，增长59％。支农资金的安排是，重点支持农田水
利基本建设，改善生产条件，支持黄淮海平原农业开发，白云湖开发，沿黄滩区开发
以及粮食基地县、畜牧基地县等开发建设项目，支持农业技术推广。在1987年支持20
万亩小麦、玉米高产攻关的基础上，1988年又支持15万亩低产地开发；支持建立城市
副食品基地，以解决“菜篮子”问题，重点支持了畜牧、禽蛋、淡水养殖、蔬菜大棚
生产以及为基地配套的服务项目。
【招收录用农税干部】
1988年，根据省财政厅、省人事局、省编委联合下发的《关于财税部门增加编制
和配备干部的通知》 ，确定济南市1988年调配、招收农税干部100名，充实乡、镇征
收管理第一线。 按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，从1988年7月份开始，经
过考试、考核，到年底，录用农税干部19名，选调上岗的67名。
【公费医疗费超支】
济南市公费医疗经费超支日趋严重。1977年以前收支尚能基本平衡。1978年以后，
人均医疗费逐年递增l 0元左右。 1988年全市公费医疗费支出957．63万元，人均221
．03元， 是国家定额标准30元的7．36倍。公费医疗费超支的主要原因有：①公费医
疗人员年龄老化，疾病增多。全市现有离休保健干部1800余人，占享受公费医疗总人
数的4．1％，1988年人均支出医疗费1017．30元，是一般干部职工人均l 33．62元的
7．61倍。 ②医疗条件改善，检测项目增加，一些紧缺药、进口药、贵重药逐渐敞开
供应，使医疗费开支显著增加。 ③ 药品提价和收费标准上调。④管理不善，制度不
严，有的随意扩大享受范围和报销范围，有的冒名为他人取药等。
【控制社会集团购买力】
济南市控制社会集团购买力始于1959年，当年节支3541万元。1962年，济南市对
各机关团体核定限额，凭证限额供应。1965年，改由各部门在财政局核定的经费内本
着节约的精神自行掌握，但购买高级消费品，须经市财政局批准。1971年，市财政金
融局规定，专控商品凭济南市社会集团购买力介绍信到指定商店或专柜购买。1973年，
划分专控商品审批权限， 省批25种，市批8种。1977年，济南市专控商品实行核定限
额指标， 凭证定点供应， 属省批的20种， 属市批的10种。1980年8月，市政府下达
《关于加强控制社会集团购买力工作的通知》，当年济南地区专控指标6000万元，实
际执行5478万元。1981年，济南市执行中央规定，对33种商品实行专项控制。省批购
的有13种， 市批购的有14种，县批购的有6种。1982年，济南市成立控制社会集团购
买力领导小组。市政府分管副市长任组长，下设办公室。
1988年，济南市压缩社会集团购买力采取了以下措施：①层层落实控购指标，要
求各单位在上年实际支出的基础上压缩20％。 ②建立健全社会集团购买力辅助帐。
③ 在全市指定28个商店定点供应专控商品， 非定点商店不得向社会集团供应。④完
善专控商品审批制度。 ⑤ 严格控购纪律，开展控购检查。
1988年， 济南市社会集团购买力支出12568万元，占省控办分配年度指标6779万元的
185．4％， 比上年同期8070万元增长55．7％。其中，增长较多的项目是：医药和医
疗器械、劳动防护用品和饮水、洗澡、取暖用煤。非生产专控商品1235万元，占全年
社会集团购买力支出的9．8％，比上年下降12．3％。购非生产用小汽车108辆，比上
年减少7l辆，支出金额8585万元，占全年非生产专控商品支出总额的69．5％。
【国库券推销、转让】
1981年济南市政府成立了“济南市国库券推销委员会”，下设办公室。
根据国库券发行条例的规定，济南市国库券的推销采取合理分配的办法。对单位，
按预算外资金或集体企业税后留利的一定比例分配认购任务；对城乡居民，一般按其
收入的一定比例分配认购任务。国库券推销工作开展八年来，全市国库券推销任务年
年提前超额完成。 1988年省分配推销额4902万元， 比上年增长41．5％， 实际完成
4950万元，比上年增长41．5％。全市购买千元以上国库券的有136人，购买万元以上
的有7人，最多的一人购买3．2万元。
济南市在抓国库券推销工作的同时， 还注意抓好兑付工作。在每年7月份开始兑
付之前就充分做好准备， 保证兑付工作顺利进行。1988年共设兑付网点124个，兑付
到期国库券2063万元。从而提高了国库券的信誉，为今后国库券推销工作创造了有利
条件。
1988年6月济南市财政局筹建国库券转让服务处，7月7日正式开业。至1988年底，
该处共经营国库券转让业务7658笔， 总成交额为212万元，其中买入200．2万元，卖
出11．8万元，卖出占买入的5．9％。
现存国库券(面值)182．93万元，其中1985年券79．58万元，占库存总额的43．5
％；1986年券l 03．35万元，占库存总额的56．5％。
【税收财务大检查】
济南市的税收财务大检查始于1985年，当年共查出违纪金额8932万元，应补交税
款7087万元，已补交6190万元。1986年，共查出违纪金额3377万元，应补交金额2965
万元，已补交金额2414万元。1987年共查出违纪金额6506万元，应补交金额4860万元，
已补交金额2748万元。
1988年根据中央关于“治理经济环境，整顿经济秩序”的精神，济南市进一步加
强了税收财务检查工作。全市从税务、财政、审计部门抽调熟悉财税业务的骨干1936
人， 成立了504个检查小组。全市共查出违纪金额6992万元，应补税款5857万元，占
违纪金额的83．7％。 根据国务院关于查出的违纪金额全部上交财政的规定，对查出
的违纪金额已收交入库5577万元，占应补税款的95．22％。
(吴绣红)