财政管理体制

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清末财政体制 清承明制,一切财政收支事宜均由朝廷(主管部门为户部)直接管理,重大决策均
奏请皇帝批准。直到清朝末年,基本无大改变。清末,在沂州府衙署内按制不设专职财政机构。财政
事务由州同、州判(均为知府佐官,分掌粮务、水利、海防、河务诸事)协助知府料理。应交中央政府
和应交省的正税,均由县官负责收齐后直接解交,州府只是督办而已。地方各级政府的所需开支,如
官吏俸禄、行政、文教费用等,县按朝廷指定名目、数额征收附捐,由县收齐后自己坐支留用,同时
供给州、府开支。为此,清代各县衙均设有户房,主理本县户口,兼管本县赋税的征解、保管与开销。
1901年,省在济南设筹款总局,沂州府设立分局,专门负责各种税捐的征收管理。翌年,各县衙门设
立财政公所榷算科,负责捐税征管业务的经营。
民国时期财政体制 民国建立后,国民政府承袭晚清时的财政管理体制,不仅继续实行中央集权
的财税体制,而且连田赋的数额也未加变动,仍照数征收。民国初,各县知事亲理财政,仍由户房具
体办理征管和支销。1914年始废户房,设县财政科,在县知事的掌管下专司财政收支之责。当时,不
少县设有税务局,经办田赋、捐税事宜,也有的县在财政局内设税务课(股),具体经办税务。是年,
改征银两为银元。每两银折征银元2元,另外附捐省款2角,是为正税,统一解省。直到1918年,县设
财政管理处和税课局,税收仍采用招商承包代理的老办法。由于此期军阀混战,政出多门,赋税之多
较之晚清有过之而无不及。民国初,即增加了警察款、国民代表选举、开荒、呈验地契、丈量土地等
新税种。附捐还有教育款、校舍费、清乡费、军事善后捐、军事招待费、警队军费、实业费、河工捐、
军事特捐、出差手续费、赈灾特捐、铁路特捐,等等。不仅如此,正税也年年加码,以蒙阴县为例:
根据南京国民政府的规定, 1931年,每两赋银折银元8.5元,较1914年增长了2.86倍;1932年折9.6元,
年增长12.94%;1933年折12.66元, 年增长31.88%;1937年达到14.8元,又比1933年增长16.9%,致使人
民负担日益加重。这期间,国家财政与地方财政虽有几次划分,但都未获成功。如1928年,国民政府
曾明令划分中央和地方的财政收入范围,规定田赋划归地方,作为地方税由地方支配;关税、盐税、
各种货物税为中央税,地方征收后要如数解交中央。但此时的南京国民政府在全国并无权威,明确分
税后,地方上可以自立名目,附加各种捐税,致使人民的负担愈加沉重。当时区内附加的临时捐有地
亩捐、民团捐、教育捐、建设捐、戏捐、门牌捐、富户捐、赈灾捐、赈军捐等20多种。抗日战争胜利
后,国民党政府为了支撑内战,加大了搜刮百姓的力度。其捐税名目繁多,诸如手提款、鞋袜费、枪
款、慰劳捐等等,竟也堂而皇之地向百姓征收。
革命根据地财政体制 抗战初期,人民军队靠自筹经费用于军需开支。随着根据地民主政权的建
立和巩固,财税管理体制经历了由分散到统一,在统一原则下相对分权和由分权走上集中统一的路子。
根据地初创时期,财政收入非常困难,为解决军政所需,只能由各根据地党、政、军据实自定税收和
筹款办法,筹备粮饷。1939年,鲁中根据地实行"合理负担,统收统支"的管理体制,取消了摊派,实
行统一累进税。1940年,本着"政简民便,裕国便民"和"有钱出钱,有粮出粮"的原则,又实行"统筹统
支、公平负担"的办法,除正税外,其他税种一律免除。省战时工作推行委员会成立后,即设立财政
经济组,负责经费的筹集。鲁中、鲁南、滨海三区及所属各专署、县亦先后设立财政处(科),并逐步
建立了统一的财政管理体制和制度。财政收入除公粮、税收、捐款、罚款等项外,还从没收伪军政大
员财产和政府兴办的公营企事业收益中解决。当时的支出,除必要的党务费、政务费外,主要是军费
开支,以支持八路军打击日伪军。省战工会规定,各单位收入要全部上交,开支由上级拨款,违反财
经纪律截留收入、坐支留用者将受到严厉处分。后来,为适应根据地各区之间不相连,基本处于分割
状态的实际,又实行"统一政策,分散经营,各有货币,各管开支"的战时财政体制。至1948年秋,根
据山东省政府统一财政收支程序的规定,解放区各级政府、各级税务征收机关、各业务经营部门,一
切向人民群众征收的各种款项、粮草、代金、专项收入、贸易盈余;各项公营企事业收入;司法、行
政、公安罚没收入及其他一切收入,皆须解交省政府财政部门的金库。所需一切支付,皆须由省府财
政厅签发。这种高度集中的财政管理体制,主要是为集中一切可以集中的财力,支援正在准备进行的
淮海战役,以夺取解放战争的胜利。
社会主义时期财政体制 建国后至1950年,为平衡财政收支、稳定市场物价、安定人民生活,国
家实行高度集中的统收统支的财政管理体制。1951~1952年,划分收支分级管理。国有财政分为中央、
大区、省三级管理。临沂、沂水两专区所属各县市开始编制年度决算,财政收支分为省款和地方款两
大类(地方款亦称乡镇财政)。1953~1957年,实行"收入分类分成"的财政体制。中央和地方按收入分类,
确定每类收入的分成比例,进行分配。将"统收统支"改为分级留成。其特征是:扩大地方财政管理权
限,划分中央与地方的收支范围,按主次轻重及集权与分散的情况,确定中央与地方的大体分配比例。
地方收入多于分配者,多出部分上交国家财政;地方收入少于支出者,不足部分由中央财政予以补助。
1954年,政务院又决定实行按预算划分收支、分级进行管理、分类分成的办法,继续对财政管理体制
进行调整。1958年,国务院决定对财政管理制度进行重大改革。是年,全省开始建立专署级年度财政
收支预算制度。在此之前,专区虽设有财政管理机构,但其收支列入省级预算, 自己不单独编制财
政收支预、决算计划。此期划定的地方预算内收入有3种:固定收入(即各项税收的分类分成),企业分
成收入,调剂收入(亦称其他收入)。地方预算支出分为两种:地方正常支出,中央专案拨款。同时确
定省、专区、县级收支分成比例,分配给地方一定比例的机动财力。下放税收管理权限:允许省级对
主要税种在规定范围内的减免和加税采取措施;允许地方对盐税征收额进行必要调整;允许对个体手
工业者和商贩实行加成征税;允许地方把某些量较大的土特产品和副产品列入货物税征税;允许另订
办法,开征地区性的税收。放权当年,全区实现财政总收入7008万元,较放权前的1957年增长44.4%,
系建国以来年增长比例最大的一年。
从1959年起, 财政体制实行"收支下放,计划包干,地区调剂,总额分成,一年一变"的办法,至
1970年一直未变。1971年,财政实行"定收定支,收支包干,保证上交(或差额补助),节余留用,一年
一定"的体制。3月,国务院将属于个别纳税单位和产品税额的减免权,下放给地方掌握,企业的适用
税率由地方核定。 工商税征收具体办法, 结合本地区情况制定,扩大了地方税收管理权限。1974~
1975年,实行"收入按固定比例留成,如超收另订比例分成"。财政支出仍按规定预算支出包干。除专
项资金外,其余各项支出都由地方统筹安排,调剂使用。年终节余归地方,如超支亦由地方自行弥补。
1976年,又实行"收支挂钩,总额分成,一年一定"的管理体制。1977年,中央又适当收回一部分税收
管理权限,属于地方的权限主要有个别纳税单位的定期减免税;工业企业利用"三废"和废旧物品作主
要原料的产品减免税;为农业服务的县办"五小"企业开办初期的减免税;社队企业的减免税;集市交
易税减免;税率、计税额的变迁或停征等。1978年,试行"增收分成,收支挂钩"的办法,由国家核定
地方增收分成比例,一定三年不变。每年地方财政收入比上年实际增长部分,按核定的分成比例,提
取地方分成收入。省核定临沂地区增收分成的比例为43%。
中共十一届三中全会后,财政体制进入全面改革的新时期。1980年,在1978年"增收分成,收支挂
钩"的基础上,实行"划分收支,分级包干"的财政体制。1980年后,为适应改革开放的新形势,增设了
中外合资经营企业所得税、 个人所得税和外国企业所得税等一批涉外新税种; 开征了增值税(1981
年7月)、烧油特别税(1982年7月)、国家能源交通重点建设基金(1982年12月)、建筑税(1983年9月)
等,扩大了财政收入来源。此期,还对工商税和工商所得税进行了必要调整,主要是促使工商各类所
有制企业和各个环节公平税收负担。经过一段准备,财税体制改革的重大措施--利改税的方案便分步
出台。建国以来,国家投入大量资金兴办了大批全民所有制企业,长期以来国营企业也和行政事业单
位一样,享受着统收统支的"大锅饭"待遇。企业需要的投资由财政拨付,企业实现的利润全额上交财
政,企业出现亏损由财政如数拨补。这样既不利于调动国营企业的积极性,又给财政带来了不少的负
担。如何解决这个问题,是增加财政收入、激活企业活力的关键一环。中央适应有计划的市场经济的
新形势,在价格、计划体制基本不动的情况下,率先进行了企业利改税的改革。第一步利改税于1983
年6月1日起实施,其内容是以开征国营企业所得税为中心,即把国营企业上交给国家利润的大部分改
为所得税征收,少部分留给企业扩大再生产。对有盈利的大、中型国营企业按55%的比例税率征收所
得税;对有盈利的小型国营企业则改按集体企业的办法,一步到位实行八级累进税率征收所得税。税
后利润由企业自己支配,企业自负盈亏,国家不再拨款。在此基础上,从1984年10月1日起实施第二
步利改税,即将国有企业的"利税并存"改为"以税代利"。国有企业应当上交国家的财政收入(包括工
商税等),按11个税种向国家交税(包括4种地方税)后,所剩利润由企业自己安排使用,使企业逐步做
到独立经营、自负盈亏。与此同时,把原工商税按性质分为产品税、增值税、营业税和盐税,并调整
了税率,新增资源税、城市建设维护税、土地使用税,恢复车船使用税、房产税、印花税等。利改税
的成功,进一步促进了财政管理体制的改革。1985年,区内实行"划分税种,核定收支,分级包干"的
财政管理体制。到1987年,全地区基本完善了"收入全留,不足部分定额补助"的财政体制,临沂地区
是全省少数几个享受省财政定额补助的地(市)。1988年,地区对各县区别不同情况,采取了不同的包
干办法:对财政入不敷出的县采取"收入全留,不足支出部分定额补助";对收大于支的县(市)采取"收
入全留加定额上交";对收支相等的县实行"划分税种,核定收支,总额分成加分档分成"的办法,从而
进一步调动了各级理财、创收的积极性,区内财政收入呈高速增长之势。1979~1988年,全区财政总
收入达272679万元,较1969~1978年的113429万元增长了140.4%。进入90年代,国家继续推进财税管理
体制改革。在不断完善税制,调整税种与税率的基础上,1994年,全国实行了分税制。即增值税、消
费税、中央企业所得税、地方和外资银行及非银行金融企业所得税、证券交易税及外商投资企业和外
国企业所得税等6个税种为中央税(即国家税),设国家税务局负责征收,核定地方留成比例留地方,其
余全部解交中央金库。上述6种以外的各种税划为地方税,设地方税务局负责征收,由地方各级分成
支配。此举较好地解决了中央和地方的利益分配关系,既保证了中央可以集中财力办大事,也促使地
方千方百计培植财源,增加收入。
此期区内进行的另一项财政管理体制改革,就是建立乡级财政。为了进一步调动乡镇党委、政府
发展经济、增加收入的积极性,解决乡镇一级财政不独立,吃县级财政的"大锅饭"问题,从80年代末
在全区各县逐步建立了乡一级财政。县(市)对所属乡镇确定不同的财政管理体制。经过调查核实,对
不同乡镇采取了不同的财政包干方式:对收大于支的乡镇,采用"定额上交,超额分成"的方式;对收
支相等的乡镇实行"自收自支,超收留用,不足不补"的方式;对收入差的乡镇则实行"定额补助,超支
不补"的方式。到90年代初,即按照一级政权一级财政的原则,建成了地、县(市)、乡(镇)三级财政体
系,将财政管理任务落实到基层。从1993年开始,采取先试点、后推广的办法,逐步建立乡级金库。
到1994年底,全区已有近半数的乡镇建立了自己的金库,成为名副其实的一级财政。