一、城乡救济
(一)农村特困户定期定量救济
1988年后，全省农村特困户的生活困难问题，主要通过临时社会救济解决，实行
定期定量救济的办法，救济经费由地方财政解决。
1994年始，民政部就推行农村最低生活保障制度进行试点。1996年后，山东省农
村低保制度逐步建立，农村特困户救济制度逐渐被农村低保制度取代。2002年，参照
全国农村温饱线(家庭年人均收入625元)，山东省统计局农调队对农村居民收入情况
进行定点调查，调查结果显示，全省农村家庭年人均收入在600元以下的有97.46万人
，基本反映了山东省农村特困人群的状况。同年，农村税费改革以后，农村低保制度
的运行出现一些困难，部分经济欠发达地区再次实行农村特困户定期定量救济制度。
2003年初，民政部制定对生活极度困难、自救能力很差的农村特困户的救济办法
，即对不救助则无法生活的农村特困户发放农村特困户救助证，实行定期定量救济，
救济经费由地方财政解决，主要靠县、乡根据社会需求安排救助资金。根据山东省东
西部经济发展差异，救助标准东部一般每人每月30多元，西部一般每人每月10多元，
最低的地方每人每月6元。这一规范化做法有效解决了农村社会救济的随意性、临时
性，对切实保障农村特困群体的基本生活发挥了重要作用。随着农村低保制度的逐步
健全完善，这一传统的农村救济制度逐渐被取消。
2002年山东省农村家庭收入定点调查统计表
表1-7
┌──────┬───────┬─────────┬──────────┐
│家庭类型 │年人均收入(元)│占调查人口比例(%) │推算全省总人数(万人)│
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│高收入居民 │6136.59 │16.00 │1136.975 │
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│中高收入居民│3463.41 │17.74 │1260.418 │
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│中等收入居民│2604.68 │18.75 │1331.885 │
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│中低收入居民│1962.36 │19.30 │1370.867 │
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│低收入居民 │1202.88 │19.66 │1396.855 │
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│1000元贫困线│1000 │4.62 │328.0985 │
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│800元贫困线 │800 │2.56 │181.916 │
├──────┼───────┼─────────┼──────────┤
│600元贫困线 │600 │1.37 │97.455 │
└──────┴───────┴─────────┴──────────┘
(二)临时社会救济
临时社会救济是传统社会救助制度的重要组成部分。临时救济对象为不符合农村
五保供养条件和城乡低保及农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困
户。这些人处于最低生活保障的边缘地带，有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人
，但一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，极易陷入贫困境地。各地在建立社会救
助制度的过程中，针对这部分困难群体，一般采取临时救济的方式解决其生活困难。
主要包括：一次性的大额救济、不定期的扶贫帮困、不定期地给予生活物品救助等。
救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助。
图1-13 1996年2月，副省长张瑞凤(左一) 与省民政厅负责同志在蒙阴县走
访慰问贫困户。
至2000年底，全省17市有114个县(市、区) 建立健全了临时社会救济制度。2001
年，全省城乡临时社会救济经费预算3142万元，实际支出2792万元，城乡享受临时救
济的人数约35.9万人。
(三)精简退职职工救济
1982年3月12日，民政部、财政部下发《关于进一步做好精简退职老职工生活困
难救济工作的通知》，5月28日，下发《关于追加补办精简退职老职工40%救济经费的
通知》。根据通知要求，山东省民政、财政部门对1961年1月1日至1965年6月9日期间
精简退职的老职工进行了全面的、逐人逐户的调查登记。全省共有1957年底以前参加
工作的精简退职老职工282282人(含外省精简回山东安置的78972人)，对其中符合19
65年6月9日国务院《关于精简退职老职工生活困难救济问题的通知》规定的20596人
补办了手续，由当地民政部门按月发给本人原标准工资40%的救济费。加上以前已享
受40%救济费的5641人，全省享受40%救济费的共26237人。
1994年2月24日，省劳动厅、省财政厅、省民政厅下发《关于调整企业精简退职
老职工生活困难补助费标准的通知》，对享受40%救济费人员的生活困难补助费标准
作出调整：新中国成立前参加工作的，每人每月50元；新中国成立后参加工作的，每
人每月40元，自1993年10月1日起执行。
1997年11月26日，省民政厅、省财政厅下发《关于明确60年代精简退职人员生活
困难补助费有关问题的通知》，规定：享受本人原标准工资40%救济费低于鲁劳发〔
1994〕92号文件规定标准的，可按鲁劳发〔1994〕92号文件的标准执行；高于标准的
，仍按原标准执行。所需经费按原渠道列支。自1994年6月起执行。
1999年10月13日，省民政厅、省财政厅下发《关于提高60年代精简退职享受原标
准工资40%救济费人员的生活补助费的通知》，规定：自1999年7月1日起提高其生活
救济补助费标准，具体标准为：新中国成立前参加工作的每人每月由原来的50元提高
为100元，新中国成立后参加工作的由原来的40元提高为90元。现执行标准高于上述
规定的仍按原标准执行；居住在城镇达不到最低生活保障标准的人员，享受最低生活
保障标准待遇。所需经费从原渠道列支。
截至2005年6月，全省享受40%救济费的人数为12151人，当地实际执行的救济标
准为每人每月90元NFDA1360元。
2005年11月17日，省民政厅、省财政厅下发《关于确定退职老职工生活救济补助
费标准的通知》，要求自2005年10月起，各市可根据当地物价指数、消费水平及财力
情况，参照城市居民最低生活保障标准，自行合理确定精简退职老职工生活救济补助
费标准，并随当地城市居民最低生活保障标准的调整而调整，切实保障好他们的生活
。调整生活救济补助费标准所需经费从原渠道列支。
二、农村居民最低生活保障
农村居民最低生活保障制度，是政府对人均收入低于一定标准的困难农民家庭给
予差额救助的基本保障制度。农村低保标准由各地根据当地农村居民衣、食、住等基
本生活需求，适当考虑水电、燃煤(柴)以及未成年人义务教育等因素，合理确定保障
标准，并随当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。农村低保对
象是共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村居民最低生活标准的农村居
民。
1996年，山东省开始推行农村最低生活保障制度建设，省政府提出城乡联动、整
体推进和低标准、广覆盖的原则，要求各地积极探索建立农村最低生活保障制度。青
岛、潍坊等市开展农村低收入家庭情况普查，摸清底数，并结合当地实际确定保障标
准，建立了农村低保资金筹措机制，由县(市、区)、乡镇(街道)、村分担，将符合保
障条件的农村居民家庭纳入保障网。各地学习借鉴上述做法，出台文件，实施农村低
保制度。至1998年底，全省大部分县(市、区)普遍建立起农村低保制度，保障资金一
般由县、乡、村三级分担，比例为1∶1∶1或2∶2∶1，当年保障困难农村居民30万人
。
农村税费改革后，由于保障资金来源发生变化，村级承担的保障资金基本中断。
各地对农村低保制度作出适当调整，部分经济条件较好的地区继续实行农村低保制度
，并不断巩固、完善、提高；部分经济条件较差、财政困难的地区转为实行农村特困
户定期定量救济，全省农村出现实行低保制度与实行定期定量救济制度并存的情况。
2001-2003年，济南、青岛、淄博、东营、烟台、潍坊、威海等财力情况较好的
市继续实行农村低保制度，其他地区实行农村特困户救济制度。东营市率先建立财政
保障机制，市财政承担保障资金的50％，县、乡共同分担50％，部分困难乡镇的保障
资金全部由市财政承担。
2003年，为解决农村困难群众的生活问题，各级政府进一步加强对农村五保和农
村低保为主要内容的农村救济工作的领导。6月27日，省政府召开全省农村救济制度
建设试点工作会议，要求各地全面加强农村低保工作，加大投入，规范管理，提高对
农村困难群众的救济水平。
至2004年底，全省有90个县(市、区)实施农村低保制度，保障困难人口27.9万人
， 每人每年保障标准为600——1000元，全年发放低保资金8557万元，发放粮食1330
万公斤。全省有49个县(市、区)实施特困户救济，全年救济困难群众24万人次，每人
每年救济标准为150元——500元，全年发放救济资金3545万元，发放粮食1963万公斤。
2005年3月5日，省政府在威海市召开全省推进社会救助体系建设工作会议，强调
实行特困户定期定量救济的市要逐步过渡到实施农村低保制度。6月3日，省委、省政
府《关于实施十项民心工程的意见》提出，要努力扩大农村低保范围，加强对特困户
的救助。6月10日，省政府办公厅印发《关于进一步加强社会救助体系建设的意见》
，对农村低保工作作出具体部署。9月，民政部在青岛市召开全国社会救助体系建设
工作会议，推广青岛市农村低保等社会救助工作经验。
至2005年底，全省除德州、聊城、菏泽市外的14个市全面建立了农村低保制度，
全省农村低保保障人数41.6万人，全年发放保障金13696.55万元，发放粮食1878万公
斤；德州、聊城、菏泽三市特困户救济人数16.1万人，全年发放救济资金1739万元，
发放粮食1229万公斤。