据1994年调查统计，山东省60岁以上老年人899万，占人口总数的10.37%，成为
全国6个进入人口老龄化的省份之一。随着城镇人口老龄化、家庭结构小型化的形成
，老年人对社会福利服务的需求日益增长。政府作为社会福利的责任主体和直接提供
者，仅靠社会福利院开展老年人代养业务，已无法从根本上解决社会养老问题。199
4年8月，第十次全国民政会议提出社会福利社会化的发展思路。为进一步推动全省老
年人福利事业的发展，同年8月，全省第二十次民政会议提出，每个市(地)有条件的
地方要积极建立老年公寓。
1995年12月20日，省民政厅印发《山东省民政事业发展“九五”计划和2010年远
景目标纲要》，提出“九五”时期各地实现以街道为主体，以居委会为依托，广泛发
动社会力量，开展以为烈军属、老年人、残疾人服务和婚丧改革服务以及便民利民服
务为主要内容的社区服务。
2001年4月1日，《山东省社会福利机构管理办法》实施，规定各级政府要鼓励和
扶持社会力量兴办社会福利机构；社会福利机构的收入，经当地税务部门审查批准，
免征营业税、城市建设税和教育费附加。全省各地以此为契机，在加强政府办老年人
社会福利机构的同时，以优惠政策为导向，积极鼓励和扶持社会力量兴办老年人福利
机构，全省逐步形成政府、集体、个人兴办老年人福利服务机构，投资主体多元化的
格局。
一、老年公寓
老年公寓是收养老年人的主要场所，配有专职护理、服务人员，生活、康复、娱
乐、健身等设施比较齐全。兴办主体分政府、集体、个人三个不同类别。对收养对象
实行有偿或低偿服务。
(一)政府办老年公寓
政府办老年公寓主要是由各级政府投资兴建的老年人福利服务机构。有三种类型
：以社会福利院为依托兴建的老年公寓；以当地医疗、疗养单位国
图2-4 济南市第一老年公寓。
有闲置资源为依托，在当地民政部门统一规划和指导下兴办的老年公寓；由当地
政府直接投资兴建的老年公寓。
1997年，德州市以市社会福利院为依托，投资100万元兴建老年公寓，建筑面积
2146平方米，床位250余张，1998年建成投入使用。1998年，菏泽地区在当地社会福
利院投资100万元兴建老年公寓，建筑面积1500平方米，床位70张，2001年投入使用
。1998年，济南医院将闲置的2000多平方米病房改造为150张床位的济南市第一老年
公寓，当年重阳节挂牌营业。1998年4月，烟台市芝罘区政府投资1200万元，
图2-5 青岛市老年公寓。
兴建占地24亩、床位200张的芝罘区老年公寓，1999年9月建成并投入使用。2000
年1 0月， 青岛市政府将老年公寓建设列为市政府为民办实事的工程之一， 总投资
3000万元， 建成占地面积31399平方米，建筑面积15593平方米，床位400张的青岛市
老年公寓，2001年重阳节启用。2005年, 烟台市政府开始筹建烟台市老年福利中心，
计划总投资2.6亿元，建筑面积58000平方米，床位1000张，当年11月一期工程开工建
设，投资2500万元。
截至2005年底，全省已建成政府办老年公寓34所，床位总数4883张，总投资2.1
2亿元。
(二)集体办老年公寓
集体办老年公寓是由企事业单位和其他社会组织，经当地民政部门登记批准，在
民政部门的统一规划指导下兴建的老年人福利服务机构。集体办老年公寓有三种类型
：企业、事业单位及其他社会组织闲置房屋置换改造；合资兴建；单位直接投资兴建
。集体办老年公寓的所有权、经营权归兴办单位。对收养的老年人实行有偿或低偿服
务。老年公寓服务工作人员，主要通过社会招聘和社会义工服务解决。
1997年4月，龙口市南山集团投资1600万元，兴建建筑面积12000平方米、床位2
48张的老年公寓，1999年4月建成投入运营。该公寓集供养、康复、娱乐为一体，在
满足老年人养老入住的同时，还开展日托服务。1997年，威海市环翠区戚家夼居委会
投资1000万元，建成4500平方米、120张床位的文笔峰老年公寓，2001年开始运营。
1999年，青岛第三印染厂投资
图2-6 青岛市市北区广和老年公寓。
30万元，将该厂1000多平方米招待所改造为拥有100张床位的老年公寓。2000年，
国家林业局烟台培训中心将2200平方米宾馆改造为拥有198张床位的永康老年公寓。
20 01年， 烟台牟平区政府以土地入股， 由富海集团投资2000万元， 建成建筑面积
12000平方米、床位300张的牟平区老年公寓。
截至2005年底，全省共建成集体办老年公寓270所，其中，事业单位办95所，企
业办16所，街道办63所，居委会办86所，合资办10所，拥有床位20000余张。
(三)个人办老年公寓
个人办老年公寓(含托老所)是由个人投资，经当地民政部门登记批准，在民政部
门的统一规划指导下兴办的老年人福利服务机构，主要为当地老年人提供有偿或低偿
服务。
济宁市个体经营者杨家顺,1996年投资185万元,将原来经营的济宁市保健医院改
造成5000平方米、250张床位的济宁市老年公寓。济南市饮食服务公司下岗女职工张
玉兰,1998年自筹资金20万元，租赁济南市第二建筑公司招待所,招聘部分下岗职工办
起100张床位的老年公寓，以优质服务赢得社会赞誉。邹平县副团职部队转业干部孟
凡岭，1994年下海经商，1999年将自己经营的宾馆改造成拥有90张床位的鹤伴山老年
公寓，当年开始营业。烟台市芝罘区女农民企业家段玉霞，2000年投资400万元，建
起2300平方米、118张床位的夕阳红老年人服务中心。截至2005年底，全省个人办老
年公寓128所,床位1万余张。
2005年底，全省共有政府、集体、个人办老年公寓432所，床位3.48万余张。
二、社区老年福利服务星光计划
2001年5月31日，民政部印发《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》，要
求自2001年开始，用三年时间，在城市以社区居民委员会为重点，在农村以乡镇敬老
院为重点，建设一批方便实用、小型多样、功能配套的面向老年人福利服务的星光计
划项目。按照民政部的部署和要求，7月，省民政厅制定全省实施社区老年福利服务
星光计划(简称“星光计划”)发展规划，计划三年内，在全省大中城市所有街道办事
处新建或改扩建一处具有示范辐射功能的综合性老年福利服务中心，使其具备住养、
入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、图书阅览、文体娱乐等服务功能，并随
着老年人福利服务需求的增加，不断拓展服务内容；在老年人服务需求较大、基础较
好的社区委员会，建立灵活多样、方便实用的老年人福利服务站或活动场所。
9月，省民政厅在济南召开全省“星光计划”启动工作会议，确定首批“星光计
划”项目安排在济南、青岛、烟台三市，其他市选择一个社区进行试点，有计划、分
步骤地组织实施。全省首批“星光计划”项目175个，计划投入资金1.33亿元，其中
部、省两级福利彩票资金2690万元，其他各级福利彩票资金2178.7万元，各级政府配
套资金3493.3万元，项目单位自筹资金4901.1万元，项目建筑总面积89578平方米。
图2-7 2003年8月， 济南市市中区二七街道办事处梁南社区星光老年之家
建成并投入使用。
2002年5月， 首批“星光计划”项目完成311个，超计划项目数136个，全部投入
使用。至2004年底，全省共建成“星光计划”项目2066个，其中室外活动场所486处，
累计投入资金13.87亿元。 这些“星光计划”项目小型分散，方便实用，形成网络，
运行中坚持公益性，实行低偿与无偿服务相结合，深受社会和老年人赞誉。在养老整
体布局上，社区“星光计划”项目与老年公寓相互配套，互为补充，在全省城镇逐步
形成较为完整的老年人福利服务体系。
2001-2004年山东省社区老年福利服务星光计划项目实施情况一览表
表2-1
┌───┬─────────────────────┬───────────────────────┐
│ │实施项目(个) │投入资金(万元) │
│ ├──┬──────────────────┼────┬──────────────────┤
│ │项目│其中 │投资总额│其中 │
│ │完成├────┬──┬─────┬────┤ ├───┬───┬───┬───┬──┤
│ │总数│街道设施│社区│乡镇敬老院│老年公寓│ │当地 │自筹 │社会 │地方 │部级│
│ │ │ │居委│ │ │ │政府 │资金 │力量 │福利 │福利│
│ │ │ │会设│ │ │ │财政 │ │投入 │金资 │金资│
│ │ │ │施 │ │ │ │投入 │ │ │助 │助 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│济南市│248 │30 │115 │95 │8 │11409 │7329 │0 │0 │2210 │1870│
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│青岛市│587 │60 │425 │70 │32 │17555 │6360 │440 │595 │9670 │490 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│淄博市│105 │33 │62 │9 │1 │6829 │1146 │4406 │27 │900 │350 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│枣庄市│114 │7 │38 │45 │24 │6134 │2559 │749 │0 │2381 │445 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│东营市│84 │0 │25 │48 │11 │6470 │2018 │2287 │375 │1685 │105 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│烟台市│212 │32 │155 │13 │12 │23151 │714 │18360 │670 │3407 │0 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│潍坊市│167 │27 │69 │34 │37 │20599 │3200 │1160 │9029 │210 │0 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│济宁市│64 │20 │8 │18 │18 │14887 │4322 │4268 │1822 │4385 │90 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│泰安市│110 │7 │61 │32 │10 │11707 │2010 │3301 │3540 │2146 │680 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│威海市│67 │6 │46 │6 │9 │25645 │2652 │20683 │1135 │1050 │125 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│日照市│11 │0 │4 │2 │5 │2865 │450 │400 │250 │1465 │300 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│莱芜市│20 │3 │4 │8 │5 │2356 │278 │1045 │153 │865 │15 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│临沂市│38 │8 │11 │12 │7 │3609 │1500 │1554 │0 │555 │0 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│德州市│44 │7 │3 │12 │22 │10288 │4165 │2012 │1196 │2775 │140 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│聊城市│62 │4 │2 │25 │31 │9504 │3766 │1539 │546 │2813 │840 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│滨州市│51 │0 │ │28 │23 │8560 │2104 │2395 │1423 │2563 │75 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│菏泽市│82 │7 │42 │16 │17 │3470 │476 │820 │481 │1588 │105 │
├───┼──┼────┼──┼─────┼────┼────┼───┼───┼───┼───┼──┤
│合计 │2066│251 │1070│473 │272 │178008 │45049 │65419 │21242 │40668 │5630│
└───┴──┴────┴──┴─────┴────┴────┴───┴───┴───┴───┴──┘