1998年山东烟草行业实行综合配套改革后，通过制定和实施若干规章制度和行为
规则，理顺行业管理关系，保证国家方针政策和烟草专卖法规在全行业的贯彻落实。
运用法律的、经济的和行政的手段对全省烟草行业行使规划、调控、监督、服务职能，
变直接管理为主为间接管理为主。逐步建立起适应社会主义市场经济需要的，专卖体
制下政企分开、职责分明、关系理顺、政令畅通的行业管理体制。
一、专卖行政管理体制
按照政企相对分开的原则，省烟草专卖局(公司)的内部机构相对分设，强化专卖
行政管理职能。各市(地)、县(市、区)烟草专卖局按原建制序列全部保留并主管本辖
区的烟草专卖管理工作，上下级专卖局是统一领导、垂直管理的关系。各级专卖局与
驻地专业化集团公司及其分支机构实行政企职责分开，机构适度分设，建立起新型的
专卖行政管理体系。
二、行业行政管理体制
山东烟草行业综合配套改革后，原省烟草专卖局(公司)的行业管理体制随之改变，
由直接管理为主变为间接管理为主。省烟草专卖局(公司)机关撤销直接管理生产经营
的业务部门，调整和明确省烟草专卖局(公司)以规划、组织、调控、服务为主的间接
宏观管理职能，强化对国有资产保值增值的监管力度，向将军、颐中、东方、购销、
宏发五个集团公司分别派出财务负责人，使财务管理工作步入规范的运行机制。
三、生产经营管理体制
山东烟草行业成立专业化的卷烟工业、烟叶生产、物资设备集团公司后，生产经
营由专业化集团公司直接管理和组织，生产经营管理体制不仅由“块块”变为“条条”，
而且在资产行政划转和互相投资入股相结合基础上，各集团公司由国有独资变为环状
持股的有限责任公司，形成国有独资非独股的资产结构形式。同时，按照《公司法》
的规定，在集团公司中，设有股东大会、董事会、监事会、执行层。设立精简、效能
的内部机构、健全的党群组织，基本实现比较规范的“产权清晰、权责明确、政企分
开、管理科学”的法人治理结构。
山东烟草行业工商管理体制改革后，省烟草专卖局(公司)机关主要是履行执法监
督、内部管理、宏观调控、规划指导、服务基层的职责，提高机关管理水平和行业经
济运行质量，发挥对全省烟草行业实施统一领导、垂直管理和专卖专营指挥的中心作
用。省烟草公司经财政部授权，对全省烟草国有资本金进行管理，并以此身份对专业
化公司进行控股。各专业化公司以法人股东的身份在其他专业化公司参股，形成省烟
草公司控股和专业化公司互相持股的多元化资产结构。产权关系的调整，使山东烟草
在国有独资、非独股资产结构形式的大前提下形成若干个利益主体，不同的利益主体
在专业化公司股东大会、董事会、监事会中都有自己的代表，根据产权关系和董事会
议事规则，民主地进行经营决策。即使是省烟草公司，也不能凭借上级身份，以行政
命令方式干预企业具体的经营活动。改革后的管理主要是通过一系列管理制度，确保
山东烟草企业在比较规范的体制下运行，并实行政企职责分开，机构设置相对分开。
图6-2 2000年11月，山东省烟草系统企业内部改革与管理工作会议在济南召开。
董事会处于企业的权力中心地位，企业实行董事会领导下的总裁(总经理)负责制，
董事会行使决策权，管理层行使执行权。董事会对公司执行机构进行管理和监督，企
业经营好坏与董事和执行层的个人利益全方位联系，防止总裁(总经理)独揽大权或滥
用职权。实行董事长与党组书记一人兼任和党组成员与董事会成员完全重合的领导体
制。建立特派员制度，实现对企业的外部监督。在财务管理上，省烟草公司向烟草主
业的将军、颐中、东方、购销、宏发五个专业化集团公司委派财务负责人，加大财务
监督管理的力度。