市场准入是保险监管部门监管保险市场的起点。保险监管部门对不同组织形式的
保险经营机构依法批设、登记、年审及取缔非法经营保险机构，规范市场主体行为；
贯彻执行国家有关法律法规和政策，逐步建立机构发展计划事先报告、行政许可工作
培训、风险提示、高级管理人员任职前法规测试、考察谈话等一系列行政许可制度，
合理布设分支机构，并在市场准入监管中，支持各类保险企业的业务发展。
一、批设、登记、年审机构
1980-1990年，人行山东省分行审批设立人保各级分支机构152个。1992-1995年，
重点批设太平洋、平安保险公司的分支机构。1993年1月23日，人行山东省分行批设
中国平安保险公司山东省代理处为专职代理机构，代理平安保险公司在山东的保险业
务。1994年3月7日，人行青岛市分行批设太平洋保险青岛分公司市南、台东办事处，
并颁发《经营保险业务许可证》。1995年3月13日，人行山东省分行规定平安保险济
南办事处开展业务的区域仅限于济南市辖区，不得跨区域设立保险代理机构。平安保
险公司机构体制尚未明确，日常业务监管由人行山东省分行负责，在济南市设立的代
理机构，由人行济南市分行审批并负责日常业务监管。同年，人行山东省分行批设人
保县(市、区)支公司5个、乡(镇)以下营业所21个，对所辖区域保险机构进行全面检
查。人行青岛市分行对人保青岛市分公司41个机构、平安保险青岛分公司4个机构、
太平洋保险青岛分公司11个机构进行年检，56个保险分支机构全部为合格金融机构。
1996年3月15日-6月15日，人行山东省分行对全省保险企业进行年检，重新登记，
从市场准入的角度，重点检查机构的合法性，受检率100%。新批设太平洋保险德州、
枣庄、日照支公司和平安保险潍坊、淄博支公司。人行青岛市分行撤销中保财险青岛
市分公司在1996年作为单独机构设立的国际一部、国际二部、信用险部，撤销太平洋
保险青岛分公司水险业务部、非水险业务部、城险部等部门，收回其《经营保险业务
许可证》。人行山东省分行对中保财险山东省分公司、中保人寿山东省分公司、太平
洋保险济南分公司进行年检，授权人行青岛市分行对平安保险青岛分公司进行年检，
4家保险公司年检合格。经过检查，暂缓登记和不合格保险机构16个，不合格率3.5%，
主要问题是擅自设立保险代办机构。
同年，人行山东省分行撤销人保山东省分公司分支机构150个(其中，县级134个，
地市级16个)；批设中保财险分支机构284个，中保人寿分支机构119个，至1996年底，
全省共有保险分支机构(营业部、办事处)436个，其中中保(集团)公司分支机构占93%。
人行山东省分行加强对保险机构市场准入的监管，制定《设立保险机构申报审批办法》，
简化机构设置程序；按规划、条件、程序审批保险机构，建立保险机构档案，对被监
管机构实行报表资料专收制度，分析保险机构经营及风险状况，提出整改意见。
1998年，人行山东省分行对山东境内保险公司的名称统一规范为分公司、支公司、
办事处；保险公司营业性机构设置按分公司、支公司、办事处逐层下设；保险公司省
级分公司在市区内设立支公司，市(地)分公司在市区内设立支公司和办事处，不受保
费收入指标控制。中保财险、中保人寿市(地)中心支公司更名为分公司后，其县(市、
区)机构称支公司或办事处。保险公司省级分公司、市(地)分公司在内部设立1个营业
部，不另发《经营保险业务许可证》；营业部不设任何分支机构或代理机构；保险公
司县级支公司或办事处不设立营业部；保险公司省级分公司在市区设立支公司，市
(地)分公司在市区设立支公司或办事处，由人行山东省分行审批。
1998年5月19日，人行山东省分行下发通知，要求中保财险山东省分公司、中保
人寿山东省分公司停止新设机构和机构升格，已批准筹建的机构在规定时间内申请开
业。6月12日，人行山东省分行就保险机构市场准入问题下发通知，在太平洋、平安
保险公司分业方案实施过程中，停止审批分支机构；对中保财险山东省分公司、中保
人寿山东省分公司暂停批设新机构和对原机构更名。1998年起,保险机构实行《经营
保险业务许可证》与《经营外汇业务许可证》两证合一，外汇管理局负责批准经营外
币保险业务。
1999年至2000年9月，人行济南分行继续履行对保险机构的监管职责，但不再批
设新的保险机构，只进行日常迁址审批和年检。
2001年，济南保监办完成7家保险分公司、27家保险中心支公司和信保公司青岛
营业部的筹建验收工作；指导筹建、验收保险中介机构9家，审核批准保险营销服务
部2007个，审批兼业代理机构8495个。至2002年底，济南保监办共审核批准营销服务
部2025个。
随着保险业务的快速发展，市场主体迅速增加。2003年上半年，济南保监办批设
省级分公司3家、中心支公司8个、营销服务部129个、保险代理公司4家、保险经纪公
司1家。至年底，全省共完成6家省级分公司、18个中心支公司和8个支公司的开业验
收工作。济南保监办按照放宽准入、完善规则、疏通退出的原则，培育市场主体，促
进公平竞争；重点加快德州、聊城、菏泽等经济欠发达地区保险分支机构的设立步伐，
带动和促进当地保险业务发展。2004年，山东保监局制定《行政许可事项规程》，建
立科学的市场准入标准。当年，全省新增保险机构4家、中心支公司20个、支公司35
个、营销服务部110个。至2004年底，山东境内保险公司共18家，其中，人身险公司7
家、财产险公司11家，共设立分支机构2572个；保险代理公司82家，保险经纪公司7
家，保险公估公司12家，5家外省市保险公司在山东设有分公司，兼业代理机构7 452
个。2005年，山东保险市场新增保险公司6家，全省保险公司增至24家，其中，财产
险公司14家、人身险公司10家；县(市、区)保险市场得到加强，新增中心支公司3 5
个、支公司29个、营销服务部240个；新增注册地在山东的保险代理公司41家、经纪
公司12家、公估公司7家。青岛保监局核准2家保险分公司开业，批复7家保险分支机
构开业和5家保险分支机构筹建。
二、清理整顿非法机构
1980-1990年，社会上出现某些政府职能部门开办商业保险的情况。1989年2月1
6日，人行山东省分行、省工商局、人保山东省分公司联合召开全省电话会议，决定
对不按规定设立保险机构和违法办理保险业务的情况进行全面排查。组织联合调查组
对全省保险市场情况进行调查。调查发现，全省除菏泽、枣庄两地外，其余13个市
(地)、118个县(市、区)，都有未经人民银行批准，擅自建立保险机构或违法开办保
险业务的情况。5月5日，人行山东省分行和人保山东省分公司联合下发《关于抓紧做
好我省保险机构清查工作的紧急通知》，由各市(地)人民银行牵头，全面清查当地不
按规定办理保险业务的问题。对未经人行山东省分行批准和由工商行政管理部门登记
发照、擅自开办或变相开办保险业务的，一律取缔，涉及乡(镇)政府及卫生防疫、教
育、民政、计划生育、劳动等部门、单位办理的儿童计划免疫保险、妇幼保健保险、
民办教师养老保险、农村种养两业保险、乡镇企业职工养老保险、独生子女父母养老
金保险等14个险种、保费2275万元。同年，人行山东省分行就清理整顿工作中存在的
问题提出处理办法：对职工养老金保险，国营企业由劳动部门办理，集体企业由保险
公司办理；儿童计划免疫保险只收取劳务费，取消保偿收费，免疫失败需要提供的经
济补偿，由保险公司开办相应的险种解决；对农村合作救灾保险(除由财政拨款开展
试点的蓬莱、淄川、胶南外)，教育部门组织的中小学生福利基金会，供销社系统、
乡(镇)政府自办的干部养老金保险、职工待业保险，卫生部门开办的妇幼保险保偿，
计划生育保险系统办理的独生子女父母养老金保险等，作为非法金融机构或非法办理
保险业务予以取缔，限期清理债权债务，有关业务由当地人民银行协调移交保险公司，
或在征得保险公司同意后，经人民银行批准，由原办单位代理保险公司办理。对民政、
劳动、卫生、教育、供销等部门及部分乡(镇)政府开办保险业务作为非法金融机构或
非法办理保险业务予以取缔。
1991年4月8日，各级人民银行、工商行政管理局联合对辖区非法保险机构及擅自
开办的保险业务进行清查，取缔未经批准擅自成立的保险机构，撤销未经人行山东省
分行批准擅自增设的保险公司分支机构，停办擅自开办的保险业务。各保险公司分支
机构及使用的保险条款重新报批登记。
1992年11月6日，人行山东省分行批设临沂市罗庄农村保险合作社为集体合作保
险组织，实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理，接受当地人民银行的领导、
管理、协调、监督、稽核。1993年，人行山东省分行进行第一次保险机构年检，非法
或越权设立保险机构问题得到清理。1998年11月30日，人行山东省分行下发通知，明
确凡未经保险监管部门批准，擅自设立从事或主要从事商业保险业务活动的机构、超
越机构业务范围从事和变相从事商业保险业务活动的行为，属金融“三乱”(乱集资、
乱批设金融机构、乱办金融业务)范围，依法取缔。12月24日，人行山东省分行撤销
临沂市罗庄农村保险合作社，终止其章程和业务活动，原承保的未到期有效保险业务
由平安保险临沂支公司承接，其他债权债务和未了保险责任由罗庄镇人民政府负责处
理。
1995年，人行山东省分行继续以清理非法保险机构为重点，强化对保险机构的管
理。1月25日，人行山东省分行下发《关于加强保险业务管理的通知》，要求各保险
公司将基本条款、附加条款、特约条款及费率报人行山东省分行备案，人保山东省分
公司及其分支公司将1995年前的114个协议条款报人行山东省分行备案。
1996年8月，人行山东省分行通知各市(地)分行、县(市、区)支行，要求全面整
顿保险市场秩序，重点清理非法保险机构，严把市场准入关。人行各分支行对保险机
构进行全面清查，责令撤销8处非法保险机构。经过清理整顿，人行山东省分行按规
定对53个省、市(地)级保险机构建立档案。12月6日，省政府办公厅下发《关于制止
非法设立金融机构和非法经营金融业务的通知》。人行山东省分行要求各市(地)分行
对本地区非法保险机构经营或变相经营保险业务的问题进行全面排查，保险公司未经
人民银行批准擅自设立营业机构、代办所或租赁房屋作为营销员管理场所等，属非法
机构，有关市(地)人行责令其撤销并写书面检查，对主要负责人进行批评教育，将问
题记入违规档案。人行青岛市分行对保险公司在法定地址外营业并颁发《经营保险业
务许可证》的，予以撤销，收回许可证。
2000年9月，济南保监办对保险机构进行年检、规范名称，严把市场准入关；审
查高级管理人员任职资格，制定相关规章制度；重点检查保险公司违规设立保险经营
机构的问题。
2001年7月16日-8月20日，济南保监办对济宁、聊城、滨州、济南4个市19家保险
机构进行检查，发现个别公司存在未经批准擅自迁址，高级管理人员任职资格瞒报、
缓报的问题。济南保监办和省工商行政管理局联合下发通知，要求各保险机构对农村
代办站点、寿险营销服务部、营销员管理处、财产险客户服务部等各类保险营销服务
网点采取合并、撤销、规范三种方式进行整顿。济南保监办制定《山东省保险公司营
销服务部设立变更审批工作暂行办法》，对营销服务部的申请、筹建、验收等工作程
序作出明确规定。12月20日，济南保监办依据《保险法》有关规定，责令青岛市机动
车风险保障互助协会停止经营商业保险业务。
2002年8月9日，济南保监办制定《营销服务部清理整顿达标方案》和《保险公司
营销服务部管理办法实施细则》，明确保险公司营销服务部是经保险监管机关批准、
工商行政管理部门登记注册的保险公司正式机构；同时对全省170个农村保险服务站
点(代办网点)、财产险客户服务部、人身险营销部进行调查，对保险公司营销服务部
进行清理、整顿和规范。
图3-4 2002年4月18日，全省保险业整顿工作会议在济南召开。
2005年，山东保监局、青岛保监局进一步对保险市场进行整顿规范，依法查处违
规行为。保险市场主体依法经营意识显著提高，被保险人利益得到有效保护。
三、高级管理人员监管
1980-1983年，人保全省各级公司高级管理人员由同级人民银行配备、管理。
1984年1月1日起，人保山东省分公司新建立机构的领导干部配备由人行山东省分
行负责。
1985年起，人保山东省分公司总经理、副总经理及党组书记、党组副书记等高级
管理人员由中国人民保险公司党组任命，抄送省委组织部备案。
1986-1995年，保险企业高级管理人员在任职资格上无明确规定，人行山东省分
行负责批准保险企业领导人变更，对违反保险法律法规的单位负责人和直接责任人给
予行政处罚或行政处分。
1996年，持有中国人民银行颁发的《金融机构高级管理人员任职资格证书》或
《金融机构高级管理人员任职资格临时证书》的，具备担任保险机构高级管理人员资
格。同年，人行山东省分行改进审批高级管理人员任职资格办法，按条件、按程序审
批，实行分级管理制度，并建立高级管理人员任职资格档案和主要负责人离任审计制
度。
1997年4月，人行山东省分行及各市(地)分行对人保山东省分公司及其分公司主
要负责人任职资格进行审核，对太平洋和平安保险公司分支机构的主要负责人进行重
新审查。至1997年底，全省保险机构有高级管理人员1002名(含副职)，其中对未经资
格审查的3名高级管理人员，按照规定补办手续；对不符合任职资格的6名高级管理人
员，调整工作岗位。人行山东省分行要求各级人民银行建立保险机构及高级管理人员
档案。1998年2月，人行山东省分行及各市(地)分行对各保险企业的正、副经理(主任)
任职资格进行全面复查，建立健全了保险机构高级管理人员任职资格审查档案。6月，
人行山东省分行规定，对保险公司主要负责人及起主要作用的领导成员、业务部门负
责人擅自或变相降低费率、提高手续费标准的，视情节轻重给予行政降级、警告或记
过、记大过、行政撤职等处分。同年，人行山东省分行不再负责保险机构高级管理人
员任职资格审查工作。
1999年，人行济南分行对保险公司的主要监管职能移交中国保监会。保险分支机
构的设立、高级管理人员任职资格的审查、条款及费率的报备等有关事宜，由各保险
总公司及中国保监会审批；外资保险分公司的设立、迁址审批、高级管理人员任职资
格审查、保险条款及费率的审核和外资保险公司代表处设立的审批，由中国保监会负
责。
2001-2002年，济南保监办对保险机构高级管理人员任职资格进行重新审查、登
记、备案，对不符合任职要求的高级管理人员进行调整。2001年4月，济南保监办对
辖区内2000年底前任命的各保险机构高级管理人员任职资格情况进行调查：至2000年
底，辖区内有各类高级管理人员1165名，其中，省级分公司19名，省以下分公司152
名，支公司及以下机构991名，中介机构3名。经清查，未经批准擅自任命的有232名，
其中支公司及以下机构230名。为此，济南保监办制定《山东省保险机构高级管理人
员任职资格审查实施细则》，明确审查范围、审查需填报的资料、审查程序等，从制
度上保证任职资格审查的规范性和严肃性；建立高级管理人员任职资格审查、检查制
度，对违规操作者进行查处。12月，济南保监办针对保险机构高级管理人员在管理中
存在的问题提出处理意见：对1999年1月《保险机构高级管理人员任职资格管理暂行
规定》发布前任职的，未经任职资格审查的进行重新审核，符合条件的将审查材料报
济南保监办，不符合条件的进行调整；1999年1月《保险机构高级管理人员任职资格
管理暂行规定》发布后至2000年4月前任职的，未经保险监管部门任职资格审查的，
各保险机构以书面形式说明原因，明确责任，重新报审；对2000年4月后任职的，县
级公司及以上高级管理人员和总经理助理任职资格，由各级保险公司的管辖公司按照
中国保监会规定进行审查；市(地)分公司、中心支公司副总经理以上高级管理人员的
任职资格由保险监管机关分级审查；对部分高级管理人员未经任职资格审查而自行任
命的，重新报审；对以临时负责人名义(且超过3个月以上)或其他方式任命的未经监
管部门任职资格审查的高级管理人员，各保险公司按程序补办申报审批手续；对于平
级调动的，补办有关手续。2002年，济南保监办开始对保险公司高级管理人员任职资
格进行审查，对保险中介机构高级管理人员进行初审，受理任职资格备案。至年底，
济南保监办共核准保险公司高级管理人员任职资格86名，初审中介机构高级管理人员
12名，否决高级管理人员任职资格2名，受理备案县级及以下保险机构高级管理人员
172名，责令撤换保险公司负责人6名，给予2名市分公司主要负责人警告处分，与保
险机构主要负责人进行监管谈话32次，累计罚款116万元。2003-2004年，济南保监办
连续两年对各保险机构高级管理人员进行资格审查。核准市分公司(中心支公司)副总
经理以上高级管理人员110名，受理县级及以下保险机构高级管理人员备案278名，否
决高级管理人员1名，对1家保险中介机构的4名高级管理人员取消任职资格，维护了
市场秩序和合规经营者的合法权益。
2005年，山东保监局对高级管理人员采取事后处置与事前防范、事中预警相结合
的措施，通过监管检查、暗访调查、信访投诉、媒体报道等多种形式掌握保险机构违
规经营情况，对高级管理人员任职全过程进行监控。当年，山东保监局对高级管理人
员进行监管谈话58次，责令撤换1名。青岛保监局印发《保险机构高级管理人员任职
资格谈话指引》，对保险机构高级管理人员进行严格审查，核准市级分公司总经理任
职资格5名；受理市级分公司以下机构高级管理人员备案26名。
图3-5 2005年9月21日，山东保监局举办山东省保险专业中介机构高级管
理人员法律法规培训会议。