一、投资包干责任制
1986-1997年，按照水利部、黄委规定，山东黄河基本建设项目实行投资包干(承
包) 责任制。各级河务部门推行目标管理，上下级签订投资包干合同，对工作人员实
行岗位责任制。1986年2月，山东河务局制定《经济体制改革的实施意见(试行) 》，
凡是基本建设项目，均实行以“四包” (包投资、包质量、包工期、包安全生产) 、
“三保”(保资金、保材料设备、保施工图纸)为内容的承包责任制。市(地)河务局、
各直属单位以山东河务局批准的工程设计概算和年度计划为依据实行工程项目和投资
总承包(投资包干)。其间，河务部门对防洪工程建设实行修、防、管“三位一体”，
山东河务局为主管单位，各市级河务局为建设单位，县级河务局为施工单位，同时，
在工程建设完成后又是管理单位，因此，工程建设总体属于自营方式。每年，按核定
的年度计划投资和工程量，主管单位与建设单位、建设单位与施工单位签订基本建设
项目投资包干合同(协议) 。建设单位投资包干节余，上交主管部门50%，作为包干项
目之间调剂和新技术开发、优质工程奖励使用；建设单位留成50%，一般按6∶2∶2分
别作为生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金。
二、三项制度改革
1998年9月， 水利部下发《关于进一步加强水利建设与管理工作的通知》，规定
水利建设项目必须实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，确保工程进度和
质量。
(一)项目法人责任制
按照黄委有关规定，山东河务局作为山东黄河基本建设工程项目的主管单位，各
市(地)河务局为工程建设的项目法人，同时履行建设单位职能。工程建设现场管理机
构由项目法人组建(项目建设办公室)或直接负责。2000年7月，国务院批准国家计委、
财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》，规定项
目法人对项目建设的全过程负责，其主要职责为：负责组建项目法人在现场的建设管
理机构，落实工程建设计划和资金，对工程质量、进度、资金等进行管理、检查和监
督，协调项目的外部关系。
为确保防洪工程建设全面完成，山东河务局对各项目法人实行目标管理，制定每
项工程建设管理目标，并与项目法人代表签订目标责任书。2004年10月，黄委《黄河
防洪工程项目法人考核办法(试行)》规定：考核实行分级负责制，山东河务局负责辖
区内防洪工程项目法人的考核；实行年度考核制，考核结果分优良、合格、不合格三
个等次。2005年8月，黄委对《黄河防洪工程项目法人考核办法(试行) 》进行修订，
考核工作由黄委统一组织，采用年终考核与日常管理工作相结合的综合评定方式。
(二)招标投标制
1999年4月，黄委在黄河下游防洪工程建设项目中选择6项工程进行首次集中公开
招标，其中山东黄河建设项目3项，总标价(合同价) 5811万元；山东河务局在山东黄
河防洪工程建设项目中选择3项工程进行首次公开招标，总标价(合同价)2828万元。
1999年4月，黄委印发《1999年黄河防洪工程建设项目施工招标投标工作意见》，
规定黄河防洪主体工程项目全面实行招标投标制。其中堤防加高、加固、涵闸和河道
整治新续建工程， 其单项工程投资在300万元以上的项目实行公开招标；放淤固堤、
险工加高改建单项工程设计投资在150万元以上的项目实行邀请招标。同年5月，黄委
修改并重新发布《黄河水利委员会水利工程建设项目施工招标管理办法》，规定黄河
水利工程建设项目，均应通过招标投标来确定施工单位。招标投标条件为：1.大堤加
培、堤防加固、河道整治工程单项投资在300万元以上的；2.涵闸建设项目投资在100
万元以上的；3.由部、委安排的专项工程建设；4.房建工程投资在100万元以上的；5.
其他单项投资在150万元以上的。2004年2月，黄委印发《黄河防洪工程建设项目施工
招标投标管理规定》 ，规定黄河防洪工程建设项目凡施工单项合同估算价在200万元
以上的，必须通过招标选择施工单位。
根据水利部和黄委有关规定， 山东河务局于1999年6月印发《1999年山东黄河防
洪工程建设项目施工招标投标工作意见》，明确山东黄河防洪工程建设招标投标工作
归口山东河务局实行行业管理，并设立水利工程建设项目施工招标投标办公室。其主
要职责：1.贯彻执行国家、水利部和黄委有关建设项目招标投标的方针、政策、法律、
法规和管理规定；指导、监督、检查各市(地)河务局水利建设项目施工招标投标工作
的实施，提高招标工作各个阶段特别是评标阶段的工作水平，为基层提供服务。2.按
要求上报年度招标投标工作计划，并严格执行上级下达的年度施工招标投标指令性任
务。3.组织审查招标单位或招标投标代理机构的资格，审定招标申请书和招标文件，
组织建立或审批评标领导机构。4.指导或组织开标、评标和定标工作，审批中标单位。
5.监督承包合同的签订、履行，协调处理招标投标工作中的问题。
至2000年，工程项目的招标工作基本上是分级进行，即黄委对投资额度较大的项
目组织集中公开招标；山东河务局再选择额度比较大的项目组织集中公开招标；对额
度较小项目则由项目法人按照规定自行组织公开招标或邀请招标。
施工单位中标以后，按照招标文件及有关规定与建设单位签订施工建设合同。合
同分为通用条款和专用条款两部分，明确双方的责任、权利和义务。2000年，黄河防
洪工程建设施工招标统一采用由水利部、国家电力公司、国家工商行政管理局联合发
布的《水利水电土建工程施工合同条件(示范文本)》(GF-2000-0208)。
2001年开始，黄委规定黄河下游防洪工程建设项目的招标工作统一委托招标代理
机构--黄河技术工程开发公司代理，由黄委实行归口管理。
截至2005年， 山东河务局防洪工程建设项目共有246项实行了招标，其中黄委水
利工程建设项目施工招标投标工作办公室组织公开招标8项， 山东河务局组织公开招
标47项、 邀请招标60项，各项目法人组织公开招标8项、邀请招标23项，招标代理机
构代理公开招标100项。
(三)建设监理制
1998年，山东黄河堤防鄄城八孔桥砼截渗墙工程(273+750-276+750) 首次实行工
程建设监理， 由黄委指定黄河工程咨询监理有限责任公司为工程建设监理单位。199
9年，开始通过公开招标方式确定工程建设监理单位。招标由黄委监理管理中心组织，
以市级河务局安排的年度基本建设工程项目为监理标段。通过公开招标，当年确定山
东省水利工程建设监理公司、黄河工程咨询监理有限责任公司、河南黄河勘察设计工
程科技开发总公司、 山东黄河工程监理有限公司4家监理公司为监理单位。此后，所
有的防洪工程建设都实行监理制度。按照黄委规定，2001年开始，工程建设监理的招
标统一委托招标代理机构--黄河技术工程开发公司代理。
监理单位确定以后，由项目法人与其签订工程建设监理合同。合同分为通用条款
和专用条款两部分，明确甲乙双方的责任、权利和义务。2001年开始，统一采用水利
部和国家工商行政管理总局发布的《水利工程建设监理合同示范文本》 (GF-2000-02
11)。
监理单位受项目法人委托，依据合同和有关法律法规，开展工程建设监理工作，
对工程建设进行投资控制、质量控制、工期控制和合同管理、信息管理以及协调现场
施工建设各方的关系，维护项目法人和施工单位(承包商)的合法权益。