近现代山东政局的特点及与中央政权关系变化的规律
明清时期，山东一直是中央政权控制较紧的省份，政局一直较为平稳。特别是晚
清时期，山东历任地方最高长官(巡抚)都是由清中央政权的得力重臣出任，并且派出
陆军第五镇驻防山东(它是清军主力北洋六镇中唯一驻防京畿以外的主力军队)。辛亥
革命以后，山东政局总的特点是动荡不定，与中央政权的关系也经历了一个前紧后松
的变化。现按几个主要历史时期分述如下：
(一)辛亥革命时期
1911年10月10日，地处中国政治中心的长江流域爆发武昌起义，长江流域及华南
诸省纷纷响应，宣布独立，脱离清中央政权，支持武昌起义。当时山东由于新式资本
主义经济不够发达，社会上主张变革的力量相对弱小，封建正统思想根深蒂固，再加
之处在清中央政权的严密控制之下。 所以，迟至11月3日，山东才宣布独立，支持武
昌起义。在推翻清封建专制政权的资产阶级民主革命中，相对于江南诸省，山东属于
滞后省份，宣布独立时间较晚，而且革命程度也不够彻底。不久，山东即取消独立，
重新倒向北京政权。
烟台地处山东半岛北端，既是山东海上门户，又扼京津交通之咽喉，战略地位十
分重要。其经济也获得相当大的发展，当时烟台口岸贸易十分兴盛，是山东半岛与辽
东半岛的贸易中心。相对于山东内地，烟台新式资本主义经济较为集中和发达，新式
学堂较多，留学生特别是留日学生较多，新思想、新观念得到一定程度的传播；另外，
孙中山中华革命党山东负责人徐镜心、丁惟汾长期在烟台宣传、组织革命，革命势力
有一定基础。 1912年1月底，革命党人胡瑛在烟台领导起义，成立军政府，与重新倒
向北京政权的济南省政府对峙，山东出现一省两府。在辛亥革命中，烟台和山东半岛
成为全省资产阶级民主革命的首义地区。山东当时的“一省两府”现象，实际上反映
出山东一省西部内陆和东部沿海在经济、政治和思想观念方面有不小的差距。烟台和
山东半岛也凸现出在山东全省政局变化中的重要地位和作用。
(二)北洋军阀统治时期
从1911年底到1928年4月， 山东一直处于北洋军阀严密统治之下。前后17年间共
换过18位最高地方长官，平均每人任期不到一年。其间先后发生过日军出兵山东，攫
取德国在山东的权益，“山东护国军”讨袁战役，“五四”反帝爱国运动。兵燹匪患，
灾连祸接，政局动荡不定，全省经济、文化和社会进步方面没有多少进展。
(三)国民党统治时期
国民党统治山东初期(1928年5月～1937年7月)，山东政局呈现两大特点：一是与
中央政权的关系相对弱化；二是一省境内存在三足鼎立的权力架构。
1928年建立的国民党南京中央政权本质上是军阀专制政权，代表大地主和江浙官
僚资产阶级的利益，其政权的合法性主要来源于军队和英美的支持，缺乏华北、西北
和西南等省军阀的支持，更没有民意基础。同样，控制各省政权的军阀也必须以军队
为统治基础。
1928年5月，西北军阀冯玉祥系孙良诚在泰安组建首任国民党山东省政府(当时驻
山东国民党军队共有六个师，冯系军队就占到四个师)，实际管辖鲁西和鲁西南地区。
孙良诚控制下的山东省政府直接听命于冯玉祥，对南京中央政府阴奉阳违。南京政府
为全面控制山东，打压冯系势力，最终用与蒋系接近的陈调元接任省府主席。陈调元
不久即去职，省政权又处在军阀韩复榘控制之下。山东这三任省主席都不是蒋系出身，
再加上南京中央政权与省政府之间的关系没有有效的制度安排作保证和广泛的民意基
础，所以中央政权与省政权之间控制与反控制的斗争十分激烈，摩擦不断。对于中央
政权的各种法令条规，省政权在不危及自身统治的前提条件下执行；反之，则予以抵
制。而且，地方政权花很大的时间和精力来防范中央政权的渗透，巩固自己的既得利
益和地方利益。这就增加了地方政权的不稳定性。到韩复榘统治后期，山东实际上处
于半独立状态。山东与南京中央政权的关系相对弱化。
1930年11月，南京政权从英国手中收回威海卫，成立威海卫行政区，专设威海卫
管理公署，直接隶属于中央政权。再加上当时青岛市政府也直接隶属于南京中央政权。
这样，在一省之内，存在着省政府、青岛市政府和威海卫管理公署三个相互独立、互
不隶属的平行行政实体，都直接隶属于南京中央政权。出现一省有三个省级政权的现
象。山东经济文化较为发达的东部沿海地区实际上已从山东省主体分离出去。这种状
况对于后来全省政治经济格局的形成都有一定的影响。
总之，在辛亥革命到国民党统治时期这三四十年间，山东政局总的特点是动荡不
定，最高行政长官更换频繁，拥有一定数量的军队是主控山东的前提条件；一省之内
几个平行政权并存，东部沿海地区和西部内陆在经济文化方面差距较大，山东半岛曾
一度游离于省政府的管辖，实际上已从山东省主体分离出去。山东与中央政权的关系
经历了一个前紧后松的过程，即从晚清到北洋军阀统治时期，由于地缘政治的影响，
中央政权对山东的控制较紧；国民党南京中央政权时期，其统治中心在南方江浙一带，
地处北方的山东与之关系相对弱化。
历史启示
从辛亥革命到国民党统治时期这三四十年间，虽然近现代山东政局的特点及与中
央政权关系的变化只是山东历史上的一个片断，但它反映了山东政治、经济、思想观
念和社会发展演变过程中的一些规律和特点。从今天的角度分析，可得出以下几点启
示：
第一，作为中央政权直接管理下的省级政权，其性质、功过很大程度上都是由中
央政权性质作为所决定的。此阶段山东省政府和当时的北京及南京政权一样，都是代
表官僚、地主、大资产阶级的利益，与新中国建立的各级政权有本质的区别。
第二，近代以来，山东是受中央政权控制较紧的省份。虽然国民党南京中央政权
时期对山东控制一度弱化，但南京政权一直未放弃控制山东的努力，在当时的北方诸
省中，山东是中央与地方争夺较为激烈的省份。由此，也可看出山东在当时中国北方
的重要位置。
第三，山东政治、经济和文化发展的地域不平衡现象开始于近代，山东半岛的青
烟威地区民族资本主义经济发展较快，社会生产力水平较高，新式教育较为发达，新
的思想观念广为传播。这些地区不仅是山东经济重心，而且也是山东社会、政治的重
心，对内地有辐射带动作用。近现代山东历史经验表明：没有青烟威沿海地区，山东
难以立省；治理山东，首先应治理好山东半岛。
改革开放以后，青岛被划为全国计划单列市，享有较大的自主权；去年省委、省
政府做出加快半岛城市群发展、打造山东半岛制造业基地的重大决策；韩寓群省长在
半岛城市群发展规划论证会上明确提出：青岛强则半岛强，半岛强则山东强；最近，
烟台市委书记成为省委常委。这些都是省委、省政府为进一步加快山东半岛更快发展、
发扬民主、加重地方事权而采取的重大政治、经济和组织举措。这既是山东全省现实
发展的需要，又是对山东历史经验的深刻反映，充分体现了省委和省政府民主执政、
科学执政的水平和能力。
另外，青烟威作为沿海发达地区，不仅其经济发达，而且在政治治理、思想观念
等方面也有可取之处，因为经济发达是不可能脱离政治、思想观念的进步而孤立存在
的。所以，建议有关方面更加注意重视、研究青烟威地区在社会主义政治文明和精神
文明建设中的经验和做法，充分发挥其在这些方面的作用，促进全省政治文明、精神
文明的发展和和谐社会的建设。
第四， 作为中国北方重要的沿海省份，山东政局有时会受到国际因素的影响。
1923年5月6日在山东境内爆发临城劫车案， 26名欧洲侨民被掳为人质。虽然事件最
后和平解决，但迫于外国压力，山东最高长官田中玉被北洋中央政府撤职。历史经验
表明：在处理地方涉外事件中，地方官员往往会为国家利益做出牺牲。第一次世界大
战爆发，日本借口对德宣战，出兵占领青岛和胶济铁路，山东人民奋起反对日本的殖
民侵略，后引发著名的席卷全国的“五四”爱国运动。
在对外开放中，山东应坚决执行中央的有关政策，同时又要根据山东的实际情况，
积极探索，创新对外开放的路子。上世纪八十年代，山东冒着一定的风险发展与韩国
的贸易关系，形成今天韩国资本大量投资山东的好局面。在同中央保持高度一致的前
提下解放思想，勇于创新，山东就能在省际竞争中获得优势，加快发展。
(作者单位：山东省地方史志办公室)