莱芜市面积2246平方公里,其中山区、丘陵占83.4%,林业用地面积113万亩,林木 覆盖率29%。 近年来,我市坚持把造林绿化作为加强生态建设、推进人与自然和谐发展 的重要内容,进一步深化林权改革,完善造林机制,走出了一条广泛吸纳社会资金、发 展林业规模经营的新路子,加快了全市山区绿化步伐。 一、深化林权改革的动因 我市林权改制起步较早。改革开放后,我市把家庭联产承包责任制引入到林业生产, 实行了以划定自留山、推行承包责任制、确定林权为主的林业经营机制,到上世纪90年 代中期,又逐步推行荒山拍卖、承包,进一步放开林地经营权,全市涌现出了大批造林 专业户,山区呈现出“家家造林、户户果香”的可喜局面。在市场经济深入发展的今天, 如何适应形势发展的需要、推动林业可持续发展,是我市进一步深化林权改革的出发点。 主要动因有三个方面: 一是形势发展的需要。随着形势的发展,以拍卖、承包为主要形式的林权改革表现 出明显的不足。一方面,承包规模太小,每户几亩、十几亩、最多几十亩,承包户不能 以林业为生,出现了把林业当副业,个别地方甚至发生了砍树、毁林的现象;另一方面, 原造林承包户多是种地能手,没有经济实力治山治水,有的户甚至成了贫困户,林业发 展的后劲严重不足。 二是加快山区绿化的需要。我市山区面积广阔,经过多年奋斗,林业生产取得了不 小的成绩,但目前全市还仍有10多万亩荒山没有得到充分绿化,而且多是高山、瘦山, 土层薄,立地条件差,绿化难度大,群众不愿承包。农村实行税费改革以后,山区村庄 集体经济都非常困难,无力再组织群众绿化荒山。这也要求我们必须结合新的形势,研 究新的有效的办法。 三是建设生态市的需要。莱芜是个以钢铁、煤炭为主的工业城市,工业发展对环境 的影响比较大,人民群众对生态环境的要求也越来越高。为了实现人与自然、经济发展 与生态建设的协调发展,市委、市政府提出要建设生态型城市,创造适宜居住创业的优 良环境。这不仅要求造林绿化必须先行,同时要求造林政策必须符合市场经济运作机制, 依靠全社会力量加快绿化进程。 二、深化林权改革的主要做法 这次深化林权改革从2003年开始推开,主要在总结前些年林权改革经验教训的基础 上,注重遵循市场经济规律,尊重群众愿望和利益要求,进一步研究完善造林机制,激 发全社会造林绿化的积极性,推进全市林业持续发展。主要包括三个方面的内容: (一)明确造林主体,变“公家花钱,为公家栽树”为“自己花钱,为自己栽树”。 多年来,植树造林主要靠行政推动,政府拿钱买树苗,发动农民、干部、学生集体栽植。 这种“公家花钱,为公家栽树”的结果,是不计成本,不讲效果,年年栽树山不绿。造 成这种局面的根本问题就是造林主体缺位。为彻底改变这种现状,我们从明确造林主体 入手,明确规定山地不承包到户、拍卖到户不得造林,使每一块地、每一片林、每一棵 树都落实到人,明确到户,杜绝了造林主体缺位的问题。政府主要是制定实施造林规划, 宣传落实造林政策,帮助造林户解决实际问题。现在,承包户负责造林,政府加强管理, 政府花钱少了,树反而多了,荒山绿化加快了。我市寨里镇有座羊丘山,过去,镇党委、 政府每年都发动义务植树,但因承包不到位,管理跟不上,年年栽树荒山依旧。前年村 里将该山的经营权承包给了周传忠,后者已投资500多万元,拦水库,打深井,建冷库, 栽植各种经济树12万棵,生态树30万棵。政府省了钱,山也绿了,村集体也有了承包收 入。 (二)改进扶持办法,实施“以奖代补”,变“花钱买树苗”为“花钱买活树”。 “买树苗”与“买活树”,政府虽然都花钱,但效果大不一样。花钱买树苗,树苗栽上 了,任务就完成了,活不活没人管;花钱买活树,只有树苗成活了,政府才给予补贴, 有效地解决了栽好树、栽活树的问题,花钱见到了效益,造林保证了质量。2003年,我 市出台了实行以奖代补、加快山区绿化的具体办法,并在近两年的实践中进一步调整完 善。办法规定:对按统一规划标准,栽植生态林100亩以上的大户,当年保苗率达到70% 以上, 经验收合格,按100—200亩、200—300亩、300亩以上三个档次,分别奖励承包 户苗木购置款的50%、 70%和100%;对按统一规划标准,栽植经济林100亩以上的大户, 当年保苗率达到95%以上, 经验收合格,全额奖励其苗木款;对按统一规划标准,补植 疏残林100亩以上的大户,当年保苗率达到70%以上,经验收合格,全额奖励其苗木款。 所有扶持资金直接兑现到户,取信于民。对在规定期限内完不成造林任务或达不到规划 标准的, 不予奖励。近几年,市财政每年投入500万元用于造林绿化,吸引的社会投资 每年都在2000万元左右,村集体节省山林管护费40多万元,山区绿化明显加快,政府有 限的投资收到了四两拨千斤的实效。 (三)完善承包方式,积极推行“大户承包”,努力提高造林质量。实践证明,农 户人均一片的小规模承包方式,受承包户经济实力、管理技术、林水难以配套等因素的 制约,造林效果不佳,而且难以巩固。为解决这个问题,我们在实践中摸索出了“大户 承包”的办法,取得了较好的效果。具体工作中,一是对经营权仍归集体尚未承包的荒 山、荒滩,按照规模经营的原则,直接拍卖、租赁给有投资能力的大户进行开发整理; 二是对多年来零星承包的规模小、效益差的经济林和山场进行二次流转,实行规模经营。 在承包人选择上,坚持选择有经济实力的大户,实行“一卖一座山、一包一个流域”, 杜绝小规模承包,保证了造林质量。同时,着眼于巩固绿化效果,在承包过程中明确要 求:一是承包(拍卖)期限要长。平原路渠绿化至少达到一个轮伐期,荒山承包期至少 30年, 允许使用权和继承权依法转让。二是经营规模要大。经济林提倡100亩以上,生 态林提倡300亩以上。 三是标的确定要低。让群众得经济效益,国家、集体主要获取生 态、社会效益,激发群众竞买、投入的积极性。四是绿化期限要短。平原路渠绿化当年 完成, 荒山绿化不超过3年。五是坚持“以肥带瘦”。即以经济林带生态林,以承包地 带山岭,使大部分荒山、瘦山、裸岩都进入了造林规划。我市茶业口镇南嵬石村,山场 面积很大,过去由村集体和几个零星承包户管理,由于管理跟不上,几个承包户能力有 限,林木常遭砍伐。从2001年起,村里将山场承包给民营企业家韩金来,通过多种方式 流转, 现在已连片承包山场15000多亩。几年来,韩金来累计投资1200多万元,栽植各 类树木300多万株,并组建了20多人的专业造林队和6人的专业护林队,保证了造林质量。 现在整个山场郁郁葱葱,风景如画,果香远飘,生态旅游也随之发展起来。据统计,近 两年来,全市共发展百亩以上的造林大户631户、面积17.5万亩,其中300亩以上的98户, 千亩以上的14户,万亩以上的2户。造林大户已经成为我市山区绿化的主要力量。 放手发展民营林业,不是“一包了之”、“一卖了之”。各级政府已从过去的催栽 催管转变到关键问题的把关上。 一是严把规划关。对树种规划、苗木选择、栽植管护等方面都提出具体明确的标准, 要求承包户必须严格执行。同时,注重尊重承包户的合理经济利益,坚持选用经济效益 相对较好的树种,在水利、土质条件好的山区发展水果,水利条件较差的发展干果,凡 是宜栽经济林的山区一律栽植经济林。对不宜发展经济林的,坚持速生与长绿结合,合 理搭配树种,做到四季常绿。既有经济效益,又有生态效益和景观效益。 二是严把选人关。为把莱芜的荒山尽快绿起来,防止承包户“包而不绿”,或不按 规划标准去绿化,注意把好承包人这一关。坚持选择本地先富起来的人,城市有经济实 力的人,外地有投资意向的人。近两年来,每年都有一半左右的人因为达不到承包条件 而落选,同时依法对1500余户没履行绿化合同的承包户终止了经营权。 三是严把合同关。主要把握四个环节:一是评估作价。在林业部门指导下,由各村 村民议事会组织进行。作价兼顾国家、集体、个人三方面利益,照顾历史、区位及开发 潜力等各种因素,注意超前考虑购买户与边界户的利益关系,力求科学、合理。二是张 贴公示。方案确定后,广泛征求意见。三是公开竞标。由村两委牵头,吸收群众代表参 与,林业、司法部门超前介入,不搞暗箱操作,确保公开、公平、公正。四是依法签证 发证。确保合同内容不与有关法律法规相抵触。 四是严把质量关。由市林业、财政、监察等部门组织人员,采取三轮逐棵验收的办 法: 第一轮验挖坑质量和苗木品种, 第二轮验收成活率,第三轮验收保苗率。荒山用 GPS定位, 确定亩数,按比例进行抽查,逐棵记数。验收过程不通过基层干部,力求准 确无误。 三、改革的主要成效 我市深化林权改革的主要做法,由于符合市场经济规律和群众愿望,极大地调动起 了社会投入的积极性,我市造林绿化由“山重水复”到“柳暗花明”,进入了良性发展 时期。 一是加快了植树造林进度。 林权改革有效聚集了社会资金,特别上推行大户承包, 有效地解决了林业发展资金不足的问题。据测算,两年来,政府投入奖励资金1000万元, 吸纳社会投资3600万元,其中大户投资2500万元,占社会投资的67%;完成造林面积9.2 万亩,平均成活率达到95%以上;林木覆盖率两年提高了0.8个百分点。 二是提高了植树造林效益。承包规模大了,农户以林业为生,经营、管护上心了, 质量、效益随之提高。目前,全市已建成过万亩的蜜桃、花椒、板栗等干鲜果规模经营 基地19处, 总面积超过26万亩。 莱城区被命名为“中国花椒之乡”,钢城区被命名为 “中国蜜桃之乡” 和“山东省黄金桃之乡”。全市建成国家级森林公园1处、省级森林 公园2处, 年接待游客50万人次,旅游收入超过1000万元。有两个乡镇评为全国绿化百 佳乡镇,房干、团圆坡等9个村评为全国造林绿化千佳村。 三是激发了林业内部的发展活力。民营林业的发展机制激发了国有林场的改革发展。 目前, 全市4个国有林场共吸引社会投资1200万元,新上了20多个经营项目,在确保现 有林木资源得到有效保护和发展的前提下,林场经营收入迅速提高,发展活力进一步增 强。 (市政府办公室) 责任编校 亓军华