莱芜市面积2246平方公里，其中山区、丘陵占83.4%，林业用地面积113万亩，林木
覆盖率29%。 近年来，我市坚持把造林绿化作为加强生态建设、推进人与自然和谐发展
的重要内容，进一步深化林权改革，完善造林机制，走出了一条广泛吸纳社会资金、发
展林业规模经营的新路子，加快了全市山区绿化步伐。
一、深化林权改革的动因
我市林权改制起步较早。改革开放后，我市把家庭联产承包责任制引入到林业生产，
实行了以划定自留山、推行承包责任制、确定林权为主的林业经营机制，到上世纪90年
代中期，又逐步推行荒山拍卖、承包，进一步放开林地经营权，全市涌现出了大批造林
专业户，山区呈现出“家家造林、户户果香”的可喜局面。在市场经济深入发展的今天，
如何适应形势发展的需要、推动林业可持续发展，是我市进一步深化林权改革的出发点。
主要动因有三个方面：
一是形势发展的需要。随着形势的发展，以拍卖、承包为主要形式的林权改革表现
出明显的不足。一方面，承包规模太小，每户几亩、十几亩、最多几十亩，承包户不能
以林业为生，出现了把林业当副业，个别地方甚至发生了砍树、毁林的现象；另一方面，
原造林承包户多是种地能手，没有经济实力治山治水，有的户甚至成了贫困户，林业发
展的后劲严重不足。
二是加快山区绿化的需要。我市山区面积广阔，经过多年奋斗，林业生产取得了不
小的成绩，但目前全市还仍有10多万亩荒山没有得到充分绿化，而且多是高山、瘦山，
土层薄，立地条件差，绿化难度大，群众不愿承包。农村实行税费改革以后，山区村庄
集体经济都非常困难，无力再组织群众绿化荒山。这也要求我们必须结合新的形势，研
究新的有效的办法。
三是建设生态市的需要。莱芜是个以钢铁、煤炭为主的工业城市，工业发展对环境
的影响比较大，人民群众对生态环境的要求也越来越高。为了实现人与自然、经济发展
与生态建设的协调发展，市委、市政府提出要建设生态型城市，创造适宜居住创业的优
良环境。这不仅要求造林绿化必须先行，同时要求造林政策必须符合市场经济运作机制，
依靠全社会力量加快绿化进程。
二、深化林权改革的主要做法
这次深化林权改革从2003年开始推开，主要在总结前些年林权改革经验教训的基础
上，注重遵循市场经济规律，尊重群众愿望和利益要求，进一步研究完善造林机制，激
发全社会造林绿化的积极性，推进全市林业持续发展。主要包括三个方面的内容：
（一）明确造林主体，变“公家花钱，为公家栽树”为“自己花钱，为自己栽树”。
多年来，植树造林主要靠行政推动，政府拿钱买树苗，发动农民、干部、学生集体栽植。
这种“公家花钱，为公家栽树”的结果，是不计成本，不讲效果，年年栽树山不绿。造
成这种局面的根本问题就是造林主体缺位。为彻底改变这种现状，我们从明确造林主体
入手，明确规定山地不承包到户、拍卖到户不得造林，使每一块地、每一片林、每一棵
树都落实到人，明确到户，杜绝了造林主体缺位的问题。政府主要是制定实施造林规划，
宣传落实造林政策，帮助造林户解决实际问题。现在，承包户负责造林，政府加强管理，
政府花钱少了，树反而多了，荒山绿化加快了。我市寨里镇有座羊丘山，过去，镇党委、
政府每年都发动义务植树，但因承包不到位，管理跟不上，年年栽树荒山依旧。前年村
里将该山的经营权承包给了周传忠，后者已投资500多万元，拦水库，打深井，建冷库，
栽植各种经济树12万棵，生态树30万棵。政府省了钱，山也绿了，村集体也有了承包收
入。
（二）改进扶持办法，实施“以奖代补”，变“花钱买树苗”为“花钱买活树”。
“买树苗”与“买活树”，政府虽然都花钱，但效果大不一样。花钱买树苗，树苗栽上
了，任务就完成了，活不活没人管；花钱买活树，只有树苗成活了，政府才给予补贴，
有效地解决了栽好树、栽活树的问题，花钱见到了效益，造林保证了质量。2003年，我
市出台了实行以奖代补、加快山区绿化的具体办法，并在近两年的实践中进一步调整完
善。办法规定：对按统一规划标准，栽植生态林100亩以上的大户，当年保苗率达到70%
以上， 经验收合格，按100—200亩、200—300亩、300亩以上三个档次，分别奖励承包
户苗木购置款的50%、 70%和100%；对按统一规划标准，栽植经济林100亩以上的大户，
当年保苗率达到95%以上， 经验收合格，全额奖励其苗木款；对按统一规划标准，补植
疏残林100亩以上的大户，当年保苗率达到70%以上，经验收合格，全额奖励其苗木款。
所有扶持资金直接兑现到户，取信于民。对在规定期限内完不成造林任务或达不到规划
标准的， 不予奖励。近几年，市财政每年投入500万元用于造林绿化，吸引的社会投资
每年都在2000万元左右，村集体节省山林管护费40多万元，山区绿化明显加快，政府有
限的投资收到了四两拨千斤的实效。
（三）完善承包方式，积极推行“大户承包”，努力提高造林质量。实践证明，农
户人均一片的小规模承包方式，受承包户经济实力、管理技术、林水难以配套等因素的
制约，造林效果不佳，而且难以巩固。为解决这个问题，我们在实践中摸索出了“大户
承包”的办法，取得了较好的效果。具体工作中，一是对经营权仍归集体尚未承包的荒
山、荒滩，按照规模经营的原则，直接拍卖、租赁给有投资能力的大户进行开发整理；
二是对多年来零星承包的规模小、效益差的经济林和山场进行二次流转，实行规模经营。
在承包人选择上，坚持选择有经济实力的大户，实行“一卖一座山、一包一个流域”，
杜绝小规模承包，保证了造林质量。同时，着眼于巩固绿化效果，在承包过程中明确要
求：一是承包（拍卖）期限要长。平原路渠绿化至少达到一个轮伐期，荒山承包期至少
30年， 允许使用权和继承权依法转让。二是经营规模要大。经济林提倡100亩以上，生
态林提倡300亩以上。 三是标的确定要低。让群众得经济效益，国家、集体主要获取生
态、社会效益，激发群众竞买、投入的积极性。四是绿化期限要短。平原路渠绿化当年
完成， 荒山绿化不超过3年。五是坚持“以肥带瘦”。即以经济林带生态林，以承包地
带山岭，使大部分荒山、瘦山、裸岩都进入了造林规划。我市茶业口镇南嵬石村，山场
面积很大，过去由村集体和几个零星承包户管理，由于管理跟不上，几个承包户能力有
限，林木常遭砍伐。从2001年起，村里将山场承包给民营企业家韩金来，通过多种方式
流转， 现在已连片承包山场15000多亩。几年来，韩金来累计投资1200多万元，栽植各
类树木300多万株，并组建了20多人的专业造林队和6人的专业护林队，保证了造林质量。
现在整个山场郁郁葱葱，风景如画，果香远飘，生态旅游也随之发展起来。据统计，近
两年来，全市共发展百亩以上的造林大户631户、面积17.5万亩，其中300亩以上的98户，
千亩以上的14户，万亩以上的2户。造林大户已经成为我市山区绿化的主要力量。
放手发展民营林业，不是“一包了之”、“一卖了之”。各级政府已从过去的催栽
催管转变到关键问题的把关上。
一是严把规划关。对树种规划、苗木选择、栽植管护等方面都提出具体明确的标准，
要求承包户必须严格执行。同时，注重尊重承包户的合理经济利益，坚持选用经济效益
相对较好的树种，在水利、土质条件好的山区发展水果，水利条件较差的发展干果，凡
是宜栽经济林的山区一律栽植经济林。对不宜发展经济林的，坚持速生与长绿结合，合
理搭配树种，做到四季常绿。既有经济效益，又有生态效益和景观效益。
二是严把选人关。为把莱芜的荒山尽快绿起来，防止承包户“包而不绿”，或不按
规划标准去绿化，注意把好承包人这一关。坚持选择本地先富起来的人，城市有经济实
力的人，外地有投资意向的人。近两年来，每年都有一半左右的人因为达不到承包条件
而落选，同时依法对1500余户没履行绿化合同的承包户终止了经营权。
三是严把合同关。主要把握四个环节：一是评估作价。在林业部门指导下，由各村
村民议事会组织进行。作价兼顾国家、集体、个人三方面利益，照顾历史、区位及开发
潜力等各种因素，注意超前考虑购买户与边界户的利益关系，力求科学、合理。二是张
贴公示。方案确定后，广泛征求意见。三是公开竞标。由村两委牵头，吸收群众代表参
与，林业、司法部门超前介入，不搞暗箱操作，确保公开、公平、公正。四是依法签证
发证。确保合同内容不与有关法律法规相抵触。
四是严把质量关。由市林业、财政、监察等部门组织人员，采取三轮逐棵验收的办
法： 第一轮验挖坑质量和苗木品种， 第二轮验收成活率，第三轮验收保苗率。荒山用
GPS定位， 确定亩数，按比例进行抽查，逐棵记数。验收过程不通过基层干部，力求准
确无误。
三、改革的主要成效
我市深化林权改革的主要做法，由于符合市场经济规律和群众愿望，极大地调动起
了社会投入的积极性，我市造林绿化由“山重水复”到“柳暗花明”，进入了良性发展
时期。
一是加快了植树造林进度。 林权改革有效聚集了社会资金，特别上推行大户承包,
有效地解决了林业发展资金不足的问题。据测算，两年来，政府投入奖励资金1000万元，
吸纳社会投资3600万元，其中大户投资2500万元，占社会投资的67%；完成造林面积9.2
万亩，平均成活率达到95%以上；林木覆盖率两年提高了0.8个百分点。
二是提高了植树造林效益。承包规模大了，农户以林业为生，经营、管护上心了，
质量、效益随之提高。目前，全市已建成过万亩的蜜桃、花椒、板栗等干鲜果规模经营
基地19处， 总面积超过26万亩。 莱城区被命名为“中国花椒之乡”，钢城区被命名为
“中国蜜桃之乡” 和“山东省黄金桃之乡”。全市建成国家级森林公园1处、省级森林
公园2处， 年接待游客50万人次，旅游收入超过1000万元。有两个乡镇评为全国绿化百
佳乡镇，房干、团圆坡等9个村评为全国造林绿化千佳村。
三是激发了林业内部的发展活力。民营林业的发展机制激发了国有林场的改革发展。
目前， 全市4个国有林场共吸引社会投资1200万元，新上了20多个经营项目，在确保现
有林木资源得到有效保护和发展的前提下，林场经营收入迅速提高，发展活力进一步增
强。
（市政府办公室）
责任编校 亓军华