(烟政发〔2003〕41号)
各县市区人民政府(管委)，市政府各部门，有关单位：
为充分发挥市场在优化配置土地资源中的基础性作用，做好做活城市土地资产经营的文章，实现“以地聚财、以地兴城”，促进全市经济的持续、快速、健康发展，根据土地管理法律法规和有关政策规定，现就加强市区土地资产经营工作提出如下意见。
一、充分认识搞好城市土地资产经营的重要意义
城市土地是有限的宝贵资源，也是政府可以直接运作的最具活力和增值潜力的国有资产。经营城市土地是经营城市的核心和关键。做好这项工作，可以为城市建设聚集大量资金，加快城市发展，提高城市综合竞争力。近年来，我市城市土地经营取得了较大进展，但管理不够规范，土地收益不多，与先进城市相比存在明显差距。各级各部门要高度重视，以“三个代表”重要思想为指导，进一步强化土地资产意识，加强市区土地资产经营与管理，逐步建立起政府调控市场、市场配置土地、社会舆论监督的土地资产经营新机制，通过公开、公平、公正交易，实现土地收益的最大化，取得最佳的社会、经济和环境效益。
二、加强国有土地资产管理，全面实行土地有偿使用制度
(一)依法实行国有土地有偿使用制度。新增建设用地除国家法律规定可以实行行政划拨以外，全部采取出让、租赁等形式实行有偿使用；新增房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性用地，必须以招标拍卖或挂牌交易等方式取得使用权。企业使用的划拨土地以及机关、团体、事业等单位经批准改变原划拨土地用途用于临时性生产或经营的，应主要通过收取地租的形式实行土地有偿使用；任何单位和个人不得擅自改变土地的批准用途。因公共利益需要或城市规划调整，原批准使用的国有土地改变用途的，土地使用权由政府依法收回或收购。
(二)合理处置改制企业的国有土地资产。除上市企业外，未经省级以上人民政府批准，原则上不允许把国有土地作价出资(入股)。已将土地资产注入企业资本金的，要按照市委、市政府《关于进一步深化市属企业改革的意见》要求，逐步退出国有土地资本，由国土资源部门与企业重新签订土地出让或租赁合同，依法缴纳出让金或租金。国有、集体企业改制时，城市规划确定不改变原土地用途的，要采取出让、租赁方式依法处置，但应在土地出让合同中明确规定，在合同期内若经规划调整为经营性开发用地的，则由市政府按原出让价格收回土地。城市规划确定改制企业使用的土地将来需改变用途而企业暂不能搬迁的，暂不办理土地出让手续，国土资源部门依法与企业签订土地使用权租赁合同，收缴土地租金；企业搬迁时，原使用的土地由政府收回。国有企业改制时政府对划拨土地使用权处置所获收益，以及对破产企业原使用土地招标拍卖或挂牌出让所获收益，优先考虑用于企业职工的安置。企业改制时，必须按法律规定办理土地出让或租赁手续，出让金或租金如数上缴财政。
(三)加强国有土地资产处置和收益的监督管理。新增建设用地出让金必须全额收取；国家鼓励发展的高新技术企业和能源、交通、通讯等基础产业，以及利用外资进行技术改造的国有大中型企业，一次性缴纳土地出让金确有困难的，经市政府批准，可在3年内分期缴纳，但首次缴纳不得低于土地出让金总额的40％；任何人不得批准减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。
三、高度垄断土地一级市场，实行政府对市区土地的集中统一供应
(一)全面实施市区土地的“五统一”管理。市区土地要实行统一规划、统一征用、统一储备、统一开发、统一出让。所有建设用地由政府统一掌握，作为国土资源的行政主管部门，市国土资源局是市区土地一级市场供应土地的唯一机构，其他任何单位和个人均无权供应土地。
(二)建立有利于搞好城市土地资产经营的工作机制。城市规划区内的经营性建设用地，首先由城市规划部门向市土地资产经营中心提供建设用地规划使用条件或规划设计方案，再由市土地资产经营中心组织进行土地征用、收回、收购和开发整理，拟定土地储备及招标拍卖方案，报城市资产经营领导小组批准后组织实施。土地竞得者获得土地使用权后，再持有效的证明文件到规划、建设等部门办理建设用地规划许可证和开工许可等有关手续。
(三)坚决堵住多头供地的口子，高度垄断城市土地。禁止市区拥有土地使用权的单位自行搞经营性房地产开发。旧城改造的土地、破产倒闭企业涉及的土地、企业和事业单位闲置的土地实行政府统一收购、收回，纳入土地储备，任何单位不得擅自处置。土地储备控制区内旧村改造项目要按照《烟台市人民政府关于加强市区城市规划区内结合旧村改造进行房地产开发管理的意见》执行，实行统一规划、成片开发、集中安置，土地由政府统一征用、收购、收回，对被征地村农民要妥善安置。要严格控制用地规模，坚决防止以建设经济适用房的名义，免交土地出让金等有关费用进行商业性的房地产开发。
(四)加快实施土地储备制度，掌握政府供应土地的主动权。市政府划定的土地储备控制区内的所有建设用地一律实行先储备后供应。要结合城市建设总体规划的实施，重点抓好新区土地储备。
1.农村集体经济组织的土地，按法定程序和标准给予补偿，实行分批次统一征用，由国土资源部门与农村集体经济组织签订《土地征用补偿合同》。对近期开发利用的，一次性付给补偿费，暂时不能开发的可先付10～30％的定金，待开发时再一次性付清。
2.农村集体经济组织的土地被整体征用的，除按规定给予补偿外，可按征地总量的一定比例划出土地，留给农村集体经济组织用于兴办工副业项目，安置群众生产生活。
3.国有农用土地、农转非村的集体土地，由市国土资源部门依法收回、征用，土地补偿按征用农村集体经济组织土地的标准执行。
4.破产倒闭企业使用的国有土地，由国土资源部门组织对土地资产进行评估，报市城市资产经营领导小组批准后，收回国有土地使用权。
5.因实施城市规划需外迁的企业使用的国有土地，由国土资源部门组织对土地资产和搬迁费用进行评估，报城市资产经营领导小组批准后，与企业签订《搬迁补偿合同》，支付补偿费用。
6.拥用土地使用权的开发企业由于自身原因在规定时限内未进行土地开发的，由政府依法收回；由于政策调整等原因未开发的，土地由国土资源部门有偿收回。
(五)严格控制城市土地供应总量和开发总量。生产性建设用地按计划保障供应。经营性用地，特别是房地产开发用地实行严格的计划调控。规划、国土资源、建设部门要在城市总体规划、土地利用总体规划和开发建设计划的宏观指导下，根据房地产市场每年开工、竣工、销售及空置房等情况，制定年度房地产开发供地计划，本着适度从紧的原则，合理确定土地供应规模和结构，逐步实现土地市场的供求平衡。要编制盘活存量建设用地指导性计划，将存量土地作为土地供应的重要来源，纳入土地供应计划管理。各类建设用地供应要做到定时、定量、定性、定位。土地供应过度、商品房空置率较高的地方，要在一定时期内采取冻结供应等措施来调控土地市场。
四、实行土地招标拍卖和挂牌交易，保证土地交易的公开、公平、公正
认真贯彻省政府《土地使用权招标拍卖办法》，坚定不移地实行国有土地使用权招标拍卖和挂牌交易制度。商业、旅游、娱乐、金融、经营性房地产开发等项目用地，必须以招标拍卖或挂牌交易等公开方式出让。土地供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地的，必须由国土资源部门依法以招标、拍卖方式提供。确实不能采用招标、拍卖方式的，可采取挂牌方式出让，但必须在土地交易市场进行公示，公示时间不少于10天。公示期间如有愿意承担该宗土地同等开发条件并且出价高于公示价格的，应将该宗土地出让给新的受让人。要规范土地使用权招标拍卖和挂牌出让程序，严格控制协议出让。生产性用地和难以形成竞买条件的土地可以采取协议方式出让，但必须在地价评估的基础上集体审核决策，审批结果要向社会公示。
五、建立土地有形市场，依法整顿土地市场秩序
(一)建立市区国有土地使用权招标拍卖挂牌交易专门场所。所有土地交易必须进入有形市场，严禁场外交易。要建立健全交易规则，完善交易运作程序和监督机制，实行划拨土地、协议出让土地集体审核决策结果公示制，土地交易信息、土地出让宗地信息、土地供应计划公告制，土地招标拍卖、挂牌交易公开制。
(二)继续深入开展房地产开发建设用地的清理整顿工作。要把清理整顿房地产开发建设用地作为规范土地市场、促进土地经营的重要措施来抓。对历史遗留各类违法占地和非法转让、租赁、抵押土地的行为，特别是划拨土地非法转让、城乡结合部利用集体土地搞房地产开发、村(居)民委员会与其他单位联营联建等违法占地行为，要限期整改，完善土地使用手续。对拒不改正的，要严格依法处理，并通过新闻媒体予以曝光。闲置土地，除因不可抗力或城市规划调整等原因尚未开发外，一律依法收回。对以建设经济适用房为名进行房地产开发并按市场价销售的，要按规定补缴出让金。开发企业欠缴的土地出让金要彻底清理，限期依法追缴。严重违法的房产开发企业，要停止对其土地供应，吊销企业开发资质。对本意见下发后新的违法占地，坚决依法查处，并对直接责任人进行严肃处理。
(三)加强土地产权管理。国土资源部门要依法对土地交易条件进行审查，未经审查不得办理土地登记手续。用地者从事房地产等经营性开发，必须首先依法取得土地使用权，否则规划部门不能为其办理规划审批手续，建设部门不能为其办理建设项目开工许可等相关手续，计划部门不能为建设项目立项。对没有合法用地手续建成的房产，房管部门不能为其发放房屋预售许可证，不能为其办理房产证。加快城市居民住房登记发证工作步伐。房产交易和产权登记要与土地使用权交易和产权登记协调一致，房产交易必须既有土地使用证又有房产证，未依法取得房屋土地使用证的，房产交易部门不得为其办理房产交易手续。
(四)加强地价管理。要抓紧完成基准地价更新工作，建立地价动态更新系统和地价动态监测信息系统，根据经济发展水平和土地市场状况，科学合理地制定和调整城市基准地价，并经政府公布后实行。要制定土地出让最低限价标准，实行宗地评估制度，为加强土地市场宏观调控和依法管理提供依据。
六、加强领导，落实责任，确保城市土地资产经营工作的顺利进行
推行经营性国有土地使用权招标拍卖和挂牌出让是党中央、国务院加强党风廉政建设的一条重要举措。各级领导干部必须从讲政治的高度，自觉遵守,严格执行。严禁以打招呼、批条子等形式指定供地对象、位置、数量、用途、方式、地价等。各级国土资源部门和监察机关要加强协调，紧密配合，强化对土地资产经营的监督监察。对经营性土地使用权应招标拍卖、挂牌出让仍采取协议出让和划拨的，单位和个人擅自先行立项、先行选址定点、先行确定地价的，在土地使用权招标拍卖、挂牌出让中弄虚作假、徇私舞弊的，领导干部干预和插手土地使用权招标拍卖、挂牌出让等违纪违法行为，都要严厉追究主管部门及有关人员的责任。应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
市城市资产经营领导小组负责对土地储备政策、计划、资金投向及国有土地使用权招标、拍卖、出让方案等重大问题进行研究和决策。市国土资源局要加强对土地储备、土地市场化运营的指导，严格执行城市资产经营领导小组的各项决定。市土地资产经营中心作为市政府经营城市土地的办事机构，要依法开展国有土地资产运营的土地储备、招标拍卖和抵押贷款等经营活动。各有关单位要各司其职，各负其责，密切配合，通力协作，努力形成土地资产经营的工作合力。要加强舆论宣传工作，强化社会监督，在全市上下营造促进城市土地资产经营工作健康发展的良好氛围。
二○○三年三月二十日