积极探索城市资产经营新路

莱州市政府林建宁

近几年，莱州市以建设外向型工业为主导的园林旅游城市为目标，进一步加快城
市建设步伐，提高城市管理水平，先后获得“国家卫生城市”、“国家环境保护模范
城市”、“全国城市环境综合整治优秀城市”、省“齐鲁杯”特别奖等20多项省级以
上荣誉称号。但是在推进城市化进程中，城市建设筹资难、城市资产保值增值难、城
市建设与管理水平提升难的“三难”问题，严重制约着城市的进一步建设和发展。如
何突破难点，寻找一条加快城市发展的新路子?1998年莱州试办的两年事，启发我们
迈出了通过经营城市资产推进城市建设的第一步。第一件事是，对机关沿街商用房实
行统一招标租赁。前些年，为了繁荣城市经济，市直机关纷纷把底楼沿街房改造成商
用营业房，出租收入归部门所有。这个办法运用了两年，我们发现，机关沿街房出租
价格差距悬殊，同样在黄金地段相临的两间沿街房，出租费高的一年每平方米2100元
，低的只有800元。并且出租收入游离于政府财政监管之外，成了部门的“小金库”
。对此，市委、市政府排除各种阻力，果断将1.1万平方米的机关出租房全部收回，
授权市国资局实行统一公开招标租赁、统一收取租金、统一返还房产管理费、统一归
还房产单位基建投资贷款的“四统一”管理。仅此，当年增加房租收入170多万元，
比统一管理前增长了一倍还多。另一件事是，通过拍卖广告发布权安装城区不锈钢灯
杆和护栏。因为城建资金不足，过去莱州市城区灯杆和道路护栏一直是“水泥垛子铁
栏杆”，与“国家卫生城”形象极不协调。要安装不锈钢灯杆和护拦，600万元资金
无处解决。受外地经验的启发，我们在认真测算的基础上，确定将路灯和不锈钢护栏
建设与广告发布权合并招标拍卖，期限为10年，期满后广告发布权收归国资局。通过
竞标，6家广告商分段包揽了城区主街护栏、路灯等设施建设，政府不花钱同样也办
了事。
这两件事的成功运作，使我们尝到了城市资产经营的甜头，得到了新的启发：第
一，城市资产是最大、最宝贵的国有资产。过去我们提及国有资产，总习惯于把眼光
盯在国有工商企业上，长期忽视了城市这一特殊资产。随着企业改制不断深化，近几
年大部分中小企业先后退出国有序列，从而使城市资产占国有资产的比重越来越大，
并且其巨大的增值能力越来越显现出来，运作好城市资产不仅见效快、效益高，而且
可以源源不断地为经济和社会事业发展提供支持。第二，城市建设要取得突破性进展
，必须走市场运作的路子。市场运作的关键是讲究投入和产出。在计划经济条件下，
政府包揽城市建设，财政投入越来越多，包袱却越来越重。而采用市场运作方法搞城
建，只要政府发挥好调控作用，就可以收到少花钱办大事、不花钱办成事、既办事还
能增加财政收入的效果。第三，要搞好城市资产运营，必须解放思想，敢于创新。城
市资产经营领域很大，但传统思维以及政策、体制等方面的束缚也很多，只有不断解
放思想，大胆创新，把城市发展的着眼点由单纯投入型向经营投入型转变，通过城市
有形资产经营增值、无形资产价值变现和城市品位的不断提升，才能建立起城市自我
滚动发展的新机制。
基于以上认识，近几年我们把城市资产经营工作列入全市重点，纳入全市经济和
社会发展的总体盘子，具体在以下几个方面进行了积极探索：
(一)界定城市国有资产范围，成立专门机构授权经营。为解决城市资产与国有工
业、流通企业长期混同管理、畸轻畸重问题，我们依据国家有关政策法规，结合自己
具体实际，对城市可经营国有资产范围进行了界定，定位为除工业、流通企业以外分
布在城市范围内由政府掌管的所有可经营性国有资产。按照其性质和存在形态，暂时
划分了五大类：(1)国家机关、行政事业单位占有的经营性国有资产；(2)城市公用事
业、企业依法占有使用的国有资产；(3)政府掌握的公用事业经营权和特殊行业的特
许经营权、广告发布权、道路命名权、房地产开发权等无形资产；(4)国家依法拥有
的土地、园林等资源性资产；(5)依照法律规定产权归属国家的其他资产。为了将这
些可经营性城市资产聚拢起来，主要采取了三项措施：一是无偿收缴。把原企业主管
公司撤并后剩余的资产，政府依靠管理权而拥有的土地一级市场开发权、公用设施广
告发布权、冠名权、公交线路专营权等无形资产，企业改制剥离的非生产性资产等，
通过无偿收缴的办法划入城市资产范围。二是评估收购。对企业拥有的闲置用地或银
行顶帐收缴的具有潜在开发价值的土地资产等，通过评估作价，由政府出资收购为城
市资产。三是增量投资扩张。对一些发展前景广、经济收益好、社会服务性突出的政
府开发项目及公共设施建设，通过增量投资形成新的城市资产。通过这些措施，我们
在较短时间内就聚集城市可经营性资产总量7.4亿元。
为经营管理好这些城市资产，充分挖掘其产出效益，我们组建了莱州市城市资产
运作中心、城市土地储备中心、城市开发建设中心，由市政府授权，对聚集起来的城
市资产实施市场化经营管理，承担保值增值责任。在具体经营中，我们主要采取政府
统一协调、部门紧密配合、城市资产运作中心具体操作、经营收益再分配的模式进行
运作。对每一个重大经营活动，市政府都要召开协调会议，统一协调相关部门利益关
系，使各部门都紧紧围绕经营项目，密切配合，提高效率。城市资产运作中心全过程
操作项目论证、提交审议、前期包装、完善法律手续、委托社会中介机构招标拍卖，
并对收益资金进行再分配。经营净收益主要投入重大的城市建设项目，用以形成新的
城市资产。近年来，我们采取这一模式对城市资产进行经营，累计获得收益2.3亿元
，反哺城建的资金达到1.8亿元，成功启动了一批城市建设项目，形成新的可经营性
城市资产约2.4亿元。
(二)推行土地使用制度改革，挖掘城市土地资源内在价值。城市土地是最重要的
城市资产。在对城市土地的经营管理上，我们突出抓了三个方面：一是依法推行国有
土地有偿使用。明确规定，除法律规定的国家机关用地、军事用地和国家重点扶持的
能源、交通、水利等项目用地可以采取行政划拨外，其它建设用地全部实行有偿使用
。政府对土地一级市场高度垄断，按照城市开发建设需要，由城市资产运作中心有计
划地将垄断土地推向市场，在二级市场中获得最大级差收益。二是实行土地“三权”
捆绑拍卖。过去，对商业、金融、娱乐、旅游、房地产开发等用地，只出售土地使用
权，由开发商自行开发经营。开发商不但赚取了巨额利润，而且对房地产开发费、基
础设施配套费等法定的收费，千方百计免、欠、拖，导致国有资产变相流失。2000年
，我们尝试将土地使用权、房地产开发权、开发收费权“三权”捆绑，合一作价，由
城市资产运作中心招标或拍卖，先后将两宗共1.47公顷土地以2315万元拍卖成功，是
过去协议性出让的4倍。通过“三权”捆绑拍卖，不仅收齐了法定的各种收费，而且
在竞卖中迫使开发商让出部分利润，增加了城市土地经营收益。2001年以来，我们又
将城区黄金地段0.3公顷土地以918万元成功拍卖；三是强化土地控制，做好储备准备
。我们按照规划控制、土地储备、市场配置一条龙经营的思路，对城市土地进行了超
前储备。2001年，先后把莱州广场周围47公顷土地、烟潍高速公路南出口至老城区4
公里和城港路两侧各150米共约1200公顷土地确定为控制区，编制了总体开发建设规
划，为“以地生财、以城建城”做好准备。
(三)盘活城市无形资产，实现无形资产价值变现。城市无形资产是一个城市历史
发展的积淀，是政府长期投入的结果，又依托政府对城市的规划、建设和管理不断产
生。几年来，我们对城市无形资产经营进行了积极探索，先后在拍卖城市公用设施广
告发布权、城市公交线路使用权等20多个项目上获得了成功，实际增加政府财政性收
益6000多万元。2000年以来，我们在经营政府专项资金管理权方面又取得了突破。2
000年8月，我市筹建便民服务中心，拟集中政府24个具有审批和收费职能的部门统一
办公。但建设资金从哪里来?几家银行闻风竞相上门拉存款提醒了我们：进入“中心
”各个部门的收费不论集中存到哪一家银行，都将为其创造巨大效益。据此，我们对
24个部门收费情况和存款形成银行效益情况进行了详细测算，确定“中心”18年收费
的“存款权”以底价600万元进行拍卖，最终工商银行以680万元竞买成交。市政府用
拍得资金仅80天就建起了6000平方米的便民服务中心，一步到位完成了内部装修和办
公设施配套。
(四)适应市场需求，发挥政府规划功能，吸纳社会资金推动房地产开发。国家住
房制度改革后，城市经济适用房成为新的购买热点。为解决群众需求与政府资金制约
的矛盾，我们充分发挥政府的规划配套功能，建设了具有省内县级一流水平的教育路
住宅小区，收到了群众满意、政府增收的良好效果。1998年7月，我们统一规划设计
、统一组织开发，启动建设造价近3亿元的教育路住宅小区。整个小区为欧式风格，
一期工程建设住宅3500套，建筑面积33万平方米。为保证工程建设资金，一方面，运
用政策扶持和招投标方式，降低工程造价。另一方面，发挥小区的规模优势和规划设
计优势，实行小区资产综合性经营。在区内建设一个高档住宅组团，实行市场价格；
对区内商贸用房产权实行政府垄断，形成了8000平方米永久性城市可经营资产；招标
选择了闻名全国的深圳市莲花物业管理集团对小区进行高标准物业管理，增强了人们
对区内住宅的增值预期和购买欲望。再一方面，采用“以销定建，滚动发展”的筹资
方式，实行购房预付款制度。到2001年，预收购房款1.9亿元，合同销售额2.7亿元，
开发建设总面积30.4万平方米，预售率达到95%以上，工程资金基本解决。近期，我
们根据群众要求和市场需求，启动了小区二期工程，建筑总面积由原来的33万平方米
扩大到52万平方米。
(五)注重塑造城市品牌，不断提升城市整体资产价值。在进行城市资产经营过程
中，我们不仅重视可以直接收益的城建项目，更注意城市内部诸多环节的协调配套，
在完善城市功能、改善城市环境、发展城市文化中，塑造城市品牌，不断提升城市整
体资产价值。第一，加大文化设施投入，拉动城市升值。1999年，我们以城市资产经
营收益投资5000万元，兴建占地32公顷，集娱乐、科技、会展等功能于一体的莱州广
场。2000年5月一期工程交付使用后，产生了很大的环境效应，带动周边区域迅速升
值，仅土地升值率就达到300%以上。第二，加快旧城改造，实施“腾笼换业”，带动
城市升值。我们采取统一规划、综合开发、配套建设的办法，对市区内处于黄金地段
的4家企业进行外迁，不但获得“级差地租”，而且发展起一批“三产”项目。近期
，我们正抓紧搬迁位于城区的印刷厂和正大面粉厂，对其旧址土地实行“三权”拍卖
。两厂搬迁到开发区，不仅所有厂房由开发商按规划无偿建设，而且政府还获得一定
的“三权”出让收入。第三，加大基础设施建设力度，完善城市功能。几年来，我们
投资1.6亿元，相继建起了污水处理、立交桥、城市道路等一大批基础设施和公用项
目，城市功能得到完善，有效拉动了原有城市设施、城市资产全面增值。
经过近几年的探索和实践，我们实施城市资产经营的思路越来越清，路子越走越
宽，不仅实现了城市国有资产的保值增值，而且增加了政府的财政收入，更重要的是
解决了长期困扰我们的城建资金不足问题，初步形成了城市建设的良性循环，为全面
推进我市城市化进程提供了有力保障。