王秀君 刘锡明 田志勇
改革开放以来，我省的住宅业有了迅速的发展，对经济和社会的发展做出了重要
贡献。但是要把我省的住宅业尽快培植成为新的经济增长点，有许多现实的矛盾和问
题需要研究解决，其中一个重要的问题，就是如何按照市场经济的要求，进行体制改
革和政策配套。
一、目前住宅业发展中存在的突出问题。
(一)房、地管理分离，影响城市住宅建设规划的落实。城市住宅建设，要按城市
规划进行。但是，由于房产管理与土地管理分离，致使城市住宅建设规划的落实遇到
障碍。
(二)住宅设计与居民需求不适应。从住宅规划设计方面看，存在三个问题：一是
规划设计市场放开不够，尤其是对住宅小区的规划设计，部门垄断现象严重；二是对
设计人员的资质管理不够，无证设计的现象严重存在；三是对一般居民需要的住宅设
计重视不够，造成设计单一、功能不全、结构不合理、使用不方便的情况，影响居民
需求。
(三)在住宅开发建设环节上，管理体制不健全，没有形成以大型企业集团为骨干
的建筑、建材联手进行生产经营建设的体制。在这方面，存在四个问题：一是建筑企
业数量多，规模小，劳动生产率低。我省建筑企业4400家，劳动生产率只及发达国家
的二分之一到三分之一。二是新墙体材料少，能源原材料消耗高。目前发达国家新型
墙体材料采用率达60～90％，而我省墙体材料中实心粘土砖仍占70％。三是住宅部件
品种少。我省住宅建筑有30多个门类的部件品构成。由于对住宅部件品的开发、生产
、流通缺乏宏观指导，以及低水平的重复生产，致使住宅部件品种少，不配套，质量
差。四是房地产开发建设管理体制不健全。
(四)在住宅建设投资环节上，还没有形成一个稳定可靠的住宅建设投资体制，投
资短缺与住宅需求量不适应。据调查，近几年来各地机关事业单位的建房资金，来自
财政拨款的不过10％，其余的有来自预算外的、职工集资的，还有通过各种渠道向上
级单位争取的，有的是拖欠建设单位的，而开发建设企业的资金则来自银行贷款。
(五)在住宅商品流通环节上，房地产交易市场发育不全，与住宅商品化不适应。
我省从1985年开始售公有住房。1997年10月，我省又在全国率先出台了住房货币化房
改政策，使我省住房商品化的步伐大大加快。但从调查看，我省的房地产市场虽在不
断发展，却很不健全。一是交易场所、交易手段落后，设施不配套；二是由于受经济
条件和住房消费观念陈旧的影响，不少人购房是“一购定终身”，二、三级市场基本
没启动；三是由于政策原因，购买公房多是领到房屋产权证，而拿不到土地使用证，
致使房产难以进入市场，购房后想再换购房也无能为力；四是产籍产权管理与户籍管
理不协调。一些地方虽有大批空置商品房，但外地人却因落户难而落空；五是在房地
产交易中，评估、交接、产权产证、产籍与户籍等方面的管理，还缺少配套的政策和
法规。
(六)在住宅消费环节上，全省还没有建立起高效、统一、权威的房地产价格管理
体制。目前我省还没有根据国家制定的《房地产管理法》和《商品住宅价格管理暂行
办法》，制定出本省的房地产价格管理办法。住宅开发乱收费、不合理收费较为严重
，造成房价畸形，影响了居民购买力。
(七)在住宅物业管理环节上，物业管理体制不健全，与住宅小区化不适应。近几
年来，我省物业管理有了较大发展。但是，从调查看，住宅小区的物业管理与住宅小
区化还不适应，物业管理体制还不健全。
对在体制转型期住宅发展中所暴露出的问题，只有适应市场经济的要求，进行体
制改革和政策配套，才能为住宅业的发展创造良好的外部条件。
二、建立由政府总揽，统一管理的房地产管理新体制。
对房地产业必须加强宏观调控。应建立起由政府总揽、统一管理的新体制。这个
体制应当是集房地产的科研、规划、设计、建设、投资、销售(流通)、管理(物业管
理)于一体的“一条龙”管理体制。为此，省里应当成立省房地产业管理委员会，作
为政府总揽、统一管理房地产业的决策指导协调机构。委员会由分管省长负责，建设
、计划、物价、财政、土地、银行、工商、建材、建工等有关部门的领导参加，实行
委员会领导下的分工负责制，委员会主要负责：①房地产建设的计划、用地规划的编
制及监督实施；②房地产建设管理，房地产交易市场建立、运作和管理，物业管理等
方面政策规章的制定及监督实施；③住房制度改革及房改资金的归集、管理、使用；
④开发建设企业集团的组建和资产委托经营；⑤房地产价格政策的制定及监督实施。
委员会在有关部门设办公室。
三、调整完善配套政策。
1.住宅建设管理方面。住宅建设规划应纳入国民经济和社会发展总体规划。住宅
建设年度计划，应由建设部门根据城市规划和住宅发展规划提出项目纳入计划，由建
设部门下达。住宅建设，要严格执行省人大通过的房地产开发条例，坚持走综合开发
、配套建设的路子，推行以项目带开发，先有项目后给地，对住宅项目的提出、确立
、规划、设计、用地、配套和建设经营，实行全过程管理，凡具备条件的住宅建设，
都应尽可能实行综合开发小区建设。
2.住宅建设用地方面。一要节约用地。城市建房，要在保证居住环境质量的前提
下，通过规划设计中的多种技术手段来获得合理的高容积率，要以建多层住宅为主，
大城市应适当发展高层住宅，以便节约用地；村镇建房，要坚决克服无规划占地现象
，提倡乡村建楼，集镇尽量建多层住宅。二要计划用地。政府要依据城市规划和土地
利用总体规划以及住宅市场情况，制定城镇、村镇住宅用地计划。对不同住宅用地，
要用不同方式供应。商品住宅用地，应通过土地使用权的出让方式供地；经济适用房
尤其解危解困房用地，要严格按照1997年中央11号文件的有关规定执行，在规划许可
、政府批准的前提下尽量给予支持。要严禁经济适用房用地转手炒卖。三要盘活存量
土地，城镇存有不少用地配置不合理的现象，以及原为行政划拨的多占地。对此，应
通过加快旧房、旧区改造，促进原划拨土地进入市场，以便盘活存量，优化配置，增
加住宅建设用地。村镇也要重视对老宅、老村、老镇的改造，以便既改善居民住房条
件，改变乡村面貌，又充分利用土地资源。
3.住宅建设投资方面。为建立一个稳定可靠的住宅建设投资体制，应该加快住房
货币化分配的步伐，出售存量公有住房，收回售款再投入建房。要改善我省现行的住
房公积金管理体制。要改变目前我省住房资金由财政内设的资金中心管理体制，成立
房地产业管理委员会直接领导下的独立事业单位，作为住房资金的管理单位，由财政
进行监督。或者成立住宅合作储蓄银行，专司住房公积金、公房售款、职工住房补贴
理入工资部分作为个人长期性的储金、房租的收缴管理，经营用于购房的储蓄存款、
用于建房或购房的贷款。在理顺体制的基础上，省里应出台《山东省住房公积金管理
条例》，使这项资金纳入依法管理的轨道。
4.培育房地产开发建设企业集团方面。对目前众多的房地产开发建设企业，宜大
力提倡联合、兼并、股份合作，培植大型企业集团。开发建设企业集团应该与建材企
业、科研单位实行广泛的联合或生产要素相互投资，逐步形成科研、设计、建材、建
筑“一条龙”的企业集团。
5.住宅技术方面。住宅区的规划，应体现“以人为核心”的思想和“可持续发展
”战略。要通过规划创新，创造出具有地方特色、居住良好、基础设施完善、满足居
民需要的文明社区。住宅设计，既要以满足居民生活需要为依据，充分保证居民小康
型文明生活的实现，又要依据市场需求，为居民提供多样化、可选择、适应性强的住
宅。住宅部件品的开发和生产，要采用标准化、集约化、系列化的方式。要通过优选
、改造和引进，重点开发新型墙体材料、轻质隔断、防水保温隔热材料、建筑五金、
厨卫成套设备等系列产品，并扶持骨干企业实行规模经营。
6.住宅质量方面。应切实建立起政府监理和企业保证的住宅工程质量体系，积极
推行质量监理和否决制度，严格执行全面质量管理、质量否决和竣工验收制度，保证
交付使用的住宅工程合格率达100％，优良品率近期达40％以上。应大力推行建材、
构件、部件和设备的质量论证制度和优质产品推荐制度，实施住宅性能保证制，由房
地产开发企业和建筑企业，对所开发和建造的住宅实施质量保证，向用户发放住房说
明书和质量保证书。
7.住宅价格方面。住宅价格，应根据不同情况确定。经济适用房(包括安居工程
房、解危解困房)，可分为成本价和微利价；商品房价格，应主要由市场调节，政府
引导监督市场，高档商品房应以销定建；对生活住房有困难的家庭，政府应提供廉租
屋。为此，要清理商品房价格构成，调整税费种类和标准，适度控制地价和开发商利
润。
8.住宅交易市场体系建设方面。随着市场经济的发展，住房商品化的加快，住房
交易行为的日益广泛，建立起顺畅规范的住宅交易市场体系极为必要。为此，首先要
建立有序的交易体系。一级市场要加强住宅开发项目的计划性和透明度；二级市场(
新建住宅出售市场)要加强对房价定位、住房交付等管理；三级市场(存量住宅转让市
场)要实行公开交易，对交易中的税费、房产和地产两证的使用都应作出明确规定，
以便规范秩序，照章纳税等。第二，要建立完善的服务体系。完善住房金融市场，健
全中介服务市场，通过咨询、评估、经纪等方面的有效服务，活跃市场，维护市场秩
序和当事人的合法权益；第三，要建立健全监控及相应的信息反馈和分析系统，确保
住宅市场的良性循环和健康发展。
9.住宅区管理方面。住宅区管理，要逐步实行物业管理。一要从住宅权人和使用
人产生管理委员会，并行使主人职权；二要规范物业公司及其各项收费标准；三要明
确业主、物业管理公司、住户等方面的权力、义务和责任，建立健全各项规章制度；
四要政府和有关部门以及开发企业，在政策上和管理经费等方面给予支持，建立起竞
争有序的物业管理市场。
10.产业政策方面。为把住宅业培植成为新的经济增长点，把房地产业培植成支
柱产业，需要制定产业政策，就产业发展的目标、重点、产业结构、产业组织、产业
布局、产业技术、措施保障予以规划，以加强宏观调控和政策导向，确保房地产业健
康发展。