第六辑 土地管理

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土地征用管理工作,在民国时期由县政府建设科负责办理非农业用地手续。
中华人民共和国建立初期由县级城乡建设部门负责,1956年后归属民政部门管辖,
1982年移交农业部门管理, 1987年实施《土地管理法》,1988年8月成立潍坊市
坊子区土地管理局,列区人民政府序列。
坊子地处潍坊市近郊,除直接为农业服务的水利建设用地外,工业建设、国
防工程、交通运输、市政建设、文教卫生、城乡建房等占用土地逐年增多。1943
年, 日军在坊子北陈家庄建备用机场,占地800余亩,由伪国民党潍县政府建设
科办理用地手续,后该机场迁址潍城区二十里堡西北。1953年中华人民共和国政
务院颁发《国家征用土地办法》,区境征用土地较少。1958年在大办工业、大炼
钢铁、兴办水利的浪潮中,相继办起了坊子露天煤矿、炼钢基地和白浪河水库等
工程,出现了较大规模占用耕地的现象。据不完全统计,自1956年至1965年的11
年间, 坊境耕地面积减少1.8万亩,平均每年减少耕地1636亩。农业人均耕地面
积由1956年的2.5亩, 下降到2.16亩,平均每一农业人口减少耕地0.34亩。此后
非农业占地有增无减,据1971年至1980年统计,平均每年减少耕地1700余亩,农
业人口人均占有耕地下降到1.8亩, 较1965年人均减少0.36亩。中共十一届三中
全会后,随着农村经济体制的改革,乡镇企业异军突起,厂矿企业相继建立,占
地日趋增多。仅建材业和采矿业到1989年底就占用土地11290亩。
1984年坊子区组建后,随着改革开放的不断深入,基本建设规模逐年上升。
在嗣后的3年中,全区非农业占用耕地达1.8万亩,年均占用耕地6000亩。1987年
全区人均占有耕地下降到1.65亩。人口的不断增长,土地的逐年锐减,限制了农
业生产的进一步发展,也制约了整个国民经济的腾飞。

[土地所有权与使用权的变更]在漫长的封建社会里,土地属私人占有。大
部分耕地集中在少数地主、富农手里,广大劳动农民占有少量的土地。据1933年
潍县农村经济调查表载,潍县第七区 (今清池镇) 占有耕地户数为9449户,其中
500亩以上的1户, 100亩以上的28户,50亩以上的340户,20亩以上的2112户,5
亩以上的3985户, 不足5亩的2986户,占总户数74%的贫苦农民只有58%的土地,
而26%的富裕户占有土地4 2%。 另据1950年土改前统计,区境9处乡镇31096户,
132913人, 土地353595亩,人均2.7亩;其中地主、富农1344户,8166人,占有
土地89141亩,人均占有土地10.9亩,为全区人均占有土地的4倍。地主、富农不
参加劳动,靠雇长工、短工或出租土地剥削农民,过着奢侈的生活。广大贫苦农
民给地主扛长活,租种地主的土地,过着半年糠菜半年粮的生活。眉村乡后邓村,
解放前全村132户,525人,耕地2030亩,其中地主6户,富农7户,占有土地1180
亩。该村地主梁建业长年雇有长工3人,短工10人,本村农民赵德荣父子2人,长
年为其干长工,吃不饱,穿不暖,受尽欺凌。据不完全统计,解放前区境因生活
所迫而逃荒要饭的5373户, 17022人;卖儿卖女的545户,7 01人;冻饿死的649
人,自杀、上吊的260人。1933年坊子镇石拉子村有21人因生活所迫去了东北,2
户卖掉了儿女,11人卖了苦力,40户出外逃荒要饭。
1950年中华人民共和国中央人民政府颁发《土地法大纲》,全国开展了轰轰
烈烈的土地改革运动。区境各级在大力宣传《土地法大纲》的同时召开诉苦大会,
斗地主、打恶霸,查田、丈量土地,进行土地改革,没收地主、富农的多余土地、
财产, 分给贫下中农。 据统计,土改时共没收土地47680亩,其中地主542户,
26331亩;富农711户,17514亩;其他371户,3763亩。没收房屋9120间,其中地
主498户, 5830间;富农522户,2785间;其他26户,505间。没收牲畜1526头,
其中地主448户,816头;富农455户,683头;其他3户,27头。没收农具6778件,
其中地主493户, 4548件; 富农6 60户, 1979件;其他6户,251件。没收粮食
5895675公斤, 其中地主500户,446095公斤;富农639户,140222公斤;其他17
户,3250公斤。这些土地、财产全部分给了贫农、雇农和下中农,并为其颁发了
土地证、 房产证。全区12761户,共分得土地4421 0亩,户均分得土地3.02亩;
土地改革后,广大贫苦农民分得了土地,极大地调动了生产积极性,生产力得到
迅速发展。
1951年中共中央《关于农业生产互助合作决议》(草案)下达后,各级党组织
和人民政府号召农民组织起来,走互助合作的道路。坊子镇石拉子村农民王锡奎
率先组织10户农民成立了区境第一个农业生产互助组;中宁村刘洪训带领本村12
户农民成立了第二个互助组, 翌年与刘龙金领导的互助组合并为22户110人的大
组, 依靠集体力量,战胜自然灾害,当年粮食亩产达到142公斤。区境原潍县属
的7处乡镇, 1952年农业生产季节性互助组发展到2430个,常年性互助组发展到
1239个,入组农户达20000余户。
1953年党中央号召农民组织起来,走农业合作化的道路,成立农业生产合作
社,实行土地、牲畜、农具入社分红,按劳分配。是年,潍坊市郊区工委在石拉
子村试点,成立潍坊市第一个初级农业生产合作社“建国社”。王锡奎、刘富英
分别任主任、副主任,入社16户,80人。实行土地入股,统一管理,劳动果实按
“三七”(土地三、劳动七)分成,农活小包干,多劳多得。1955年冬,贯彻毛主
席“关于农业合作化问题的指示”,农业合作化运动进入高潮。全区农业生产互
助组逐渐合并, 成立农业生产合作社,区境先后成立了267处初级农业生产合作
社, 入社总户数28157户,占区境总户数的96%。1956年6月,初级农业合作社转
为高级农业合作社, 即小社并大社,区境267处初级农业社并为44个高级农业生
产合作社。坊子镇石拉子、徐家大路、王家柳沟、耿家柳沟和埠头乡的张家柳沟、
前埠头、后埠头等8个村合并为一个高级农业生产合作社。高级社设管理委员会,
全部生产资料归社所有, 取消土地分红制度,实行按劳分配。1957年全区97.8%
以上的农户加入了高级农业生产合作社。高级社发挥了集体的优越性,是年全区
粮食亩产平均达200公斤以上。
1958年毛主席视察济南北园时指出“还是人民公社好”,于是全国上上下下
掀起了公社化运动, 区境44处农业生产合作社合并为8处人民公社。由于人民公
社严重的“一平二调”和过早的取消私有制,出现了分配一拉平、干活大呼隆的
局面,挫伤了群众的积极性,再加上连年的自然灾害,农业生产水平滑到了最低
点。1962年贯彻中央整顿和巩固农村人民公社的指示,以生产队为单位进行基本
核算,农业生产又逐渐有所好转。
中共十一届三中全会后,全面推行联产计酬责任制。1981年区境9处公社277
个村, 实行联产计酬的203个村, 包产到户的35个村, 仍有39个村在大呼隆。
1982年全面推行大包干责任制,全区实行大包干责任制的241个村,占总数的88%。
随着农村经济体制改革的深化,家庭联产承包责任制的推行,土地经营管理形式
发生了较大变化。以生产队为单位的大片土地,分割成以户为单位的小片承包,
农民再一次尝到了在自己承包的土地上辛勤劳动的喜悦。他们说:“交足国家的,
留下集体的,剩下全是自己的。”因而舍得对土地投工、投肥、投资金,精耕细
作,科学管理,大大提高了土地的生产效益。

[非农业用地的审批与管理]历代统治阶级对非农业用地属掠夺性质,没有
一定的计划和审批手续。民国时期,县级政府设建设科,负责办理非农业用地手
续。中华人民共和国成立后,虽重视土地管理工作,但缺乏一个专门的管理机构,
开始由民政部门负责,后由农业部门管辖。1987年实施《土地管理法》后,各级
相继建立专门土地管理机构,土地管理走上了以法管理的轨道。
非农业用地包括:国家建设用地,即工业、国防、交通、邮电、文教卫生、
水利工程、市政工程、农村牧渔工程等建设用地;乡村集体建设用地,即乡镇企
业、乡镇工益事业、农村道路、农田水利等建设用地;临时用地。按照计划审批、
申请定点、核定用地量、办理征用地手续等程序进行。
1987年4月1日,国务院发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》,对占
用耕地进行建设的单位开征耕地占用税。耕地占用税由区土地管理部门提供确切
的用地依据, 财政部门征收。国家建设用地和乡村集体建设用地,每占用1平方
米收税4.3元。至1989年底共有21个单位占用耕地160亩,征收税额468560元。
1988年11月1日, 国务院颁发《中华人民共和国城镇土地使用税》,规定城
区内凡纳税人每使用1平方米土地, 每年交纳土地使用税0.75元;乡镇国有土地
和城镇土地每使用一平方米,交纳土地使用税0.2~0.4元。因处于治理整顿阶段,
此项税区境未收缴。

[土地资源调查、 开发与复垦]1987年3月20日,坊子区组成专门班子,对
土地利用现状开始了第一次详查。初始登记和统计工作历经一年零五个月,投资
50000元,1988年7月结束。经省、市有关部门验收合格,其调查成果获部级科研
三等奖。
土地详查分外业、 内业两个作业阶段,第一阶段为外业阶段,自1987年3月
20日至1988年2月8日, 9个乡镇分两批进行。第一批为穆村、眉村、涌泉、车留
庄等4个乡镇;第二批为荆山洼、埠头、清池、沟西、坊子等5个乡镇。外业工作
主要是把土地利用现状转绘到航空照片上,并作野外说载。在土地管理工作中第
一次运用了航空遥感技术成果,是现代尖端技术在土地管理工作中的应用,揭开
了科学管理的序幕。 第二阶段为内业阶段,自1988年4月1日至7月底,主要完成
了航片转绘、面积量算和土地初始登记、统计成果编制、整理等工作。
这次土地详查取得了以下7项成果。 第一,查清了土地数量及利用现状,编
制了区、乡镇、村三级土地利用现状分类统计表;第二,编制了耕地坡度分级面
积统计表和总面积坡度分级统计表;第三,编制了乡(镇)1∶1万土地利用现状图
和1∶5万坊子区土地利用现状图及1∶1万行政村地籍图;第四,编制了《坊子区
分幅土地权属界线图》;第五,编制了区、乡(镇)土地边界接合图表;第六,编
写了《区土地利用现状调查报告》和《乡镇土地利用现状调查说明书》;第七,
进行了初始土地登记、统计工作,建立了地籍档案。调查成果为进一步加强土地
管理,保证农业的发展,合理利用土地打下了坚实的基础。
详查发现,1987年全区436个单位非农业占地24957.3亩,占全区土地总面积
的4.6%。 占地最多的为坊子镇,占该镇土地总面积的20.1%;最少的为埠头乡,
占该乡土地总面积的1.1%。 没有办理征用地手续或手续不完备的167个单位,占
38.3%;占用土地2788.5亩,占单位非农业用地面积的11.2%。农村居民点建设弊
端较多,70年代后虽有规划,但坚持不够,变动频繁,标准规格不高,布局不合
理。村镇公共建筑占地多而使用少,土地浪费现象较为严重。全区每年有2400亩
土地被征占,挖废、塌陷或被污染,失去耕地价值。1987年全区农村居民点占地
54602.3亩, 户均占地1.16亩。最多的为车留庄乡,户均占地1.37亩;最少的为
坊子镇,户均占地0.68亩。1989年,全区总耕地面积由建国初期的38.4万亩减少
至31.52万亩,平均每年锐减1720亩。仅建材业和采矿业就破坏土地11290亩,废
弃铁路、 公路占地600余亩。随着人口的不断增长,土地的锐减已经成为制约经
济发展的主要因素之一。
1988年11月,国务院颁布《中华人民共和国土地复垦规定》,号召全民动员
起来,复垦生产中的废弃土地,变废为宝。同年底开始利用宣传车广泛宣传复垦
规定。 1 989年10月,坊子区人民政府颁发《坊子区关于搞好土地复垦开发的意
见》。20日,召开9个乡镇土地管理工作会议,具体安排区境土地复垦发展意见。
根据区情特点,为了防止矿业和窑业泛滥,避免造成大面积的土地废弃,自1989
年开始对各乡镇建立“土地合同目标管理制度”,使土地复垦工作走上了制度化、
正规化的道路。

1987年农村居民点、户均占地面积统计表
┌────┬────┬───┬──┬─┐
│项目单位│农村居民│农村 │户均│注│
│ │点占地面│总户数│占有│ │
│ │积(亩) │(户) │(亩)│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│合计 │54062.3 │46968 │1.16│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│坊子镇 │3540.2 │5238 │0.68│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│埠头乡 │5386.0 │4461 │1.21│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│沟西乡 │7068.1 │5791 │1.22│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│清池镇 │8353.9 │6846 │1.22│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│车留庄乡│6073.8 │4433 │1.37│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│涌泉乡 │6463.6 │4941 │1.31│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│穆村镇 │6618.5 │6070 │1.09│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│眉村乡 │7121.0 │5834 │1.22│ │
├────┼────┼───┼──┼─┤
│荆山洼镇│3977.2 │3354 │1.19│ │
└────┴────┴───┴──┴─┘

[城镇土地申报登记] 1988年10月21日,山东省人民政府以鲁政发151号文
件部署在全省范围内开展城镇土地申报登记工作,11月16日,区政府召开城镇土
地申报登记动员大会。18日,举办城镇土地申报登记技术培训班。申报登记的范
围包括城区建制镇、独立工矿企业及企事业单位使用的国有土地和上述范围内的
乡镇村集体、个体企事业单位使用的集体所有制土地及非建制镇和村庄内的国有
土地,登记工作在区城镇土地申报登记领导小组主持下进行,历经40天,年底基
本结束。全区申报登记单位(户) 3352个,申报土地4116宗,计16642亩;其中国
营单位342个, 722宗,6145亩;居民901户,275亩;村民1665户,513亩;集体
单位444个,545宗,2340亩。应缴城镇使用税1448个单位,3532宗,6647亩。随
后,对城镇土地申报登记进行了复核、发证工作。

[土地监督检查]在认真贯彻中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止
乱占耕地的通知》的同时,坊子区于1986年11月、1987年11月进行了两次土地清
查工作。 采取听、 看、量、查的方法推行“四定一包三相符”责任制,对全区
1982年以来非农业建设用地进行了全面清查。 共清查出非农业用地单位721个,
面积5001.32亩,其中耕地3227.16亩;违法占地单位207个,违法占地717.68亩。
对涌泉乡税务所等5个单位和荆山洼镇粮管所等9个单位,坊子区人民政府分别以
[1986]24号、[1987]39号文件进行了通报处理,对其他乡镇企业、个体工商
业户依据不同情况,分别给予处罚和为其补办手续。
1989年11月16日至12月25日, 区政府组织有关人员成立专门班子, 按照
(1989)国土发95号文件在全区主要交通要道两侧城乡结合部的12个村庄,对国家
机关工作人员越权批地,违法占地建私房和国家、集体、个人的违法占地进行清
查。清查的范围是国防公路、潍徐公路、六马路两侧,城乡结合部的前宁家沟、
中宁家沟、后宁家沟、东辛、西辛、前张路院、后张路院、东王、西王、西岭、
刘家柳沟、徐家大路等12个村,时限为1987年至1989年,共查出占地单位163个,
占地面积757.65亩,其中耕地342.04亩;违法占地44个单位,占地面积167.78亩。
其中城乡结合部违法占地单位1 1个,占地105.56亩(耕地67.96亩);公路两侧违
法占地单位33个,占地面积477.05亩(耕地191.38亩)。清查后,对违法占地单位
和有关人员进行了严肃处理。

坊子区违法占地处理情况
┌────┬──┬───┬────────────────┐
│项目年份│查处│已处理│其中 │
│ │起数│起数 ├───┬────┬───┬───┤
│ │ │ │写检查│罚款 │拆除建│退回土│
│ │ │ │份数 │(元) │筑(处)│地(亩)│
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1986 │31 │31 │31 │32249.24│ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1987 │5 │5 │5 │37373.00│ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1988 │10 │10 │10 │ │ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│1989 │8 │8 │8 │14829.00│ │ │
├────┼──┼───┼───┼────┼───┼───┤
│合计 │54 │54 │54 │84451.24│ │ │
└────┴──┴───┴───┴────┴───┴───┘