财政预决算
“七五”期间（1986～1990年），预算编制总的指导思想是：加强宏观
控制和管理，把财政部门办成国民经济的综合管理部门。开展“双增双节”
活动，逐步消除赤字，争取收支平衡。1990年，实行紧缩财政政策，保“贡
献”（中央财政收入）、保工资，农业适当增加，教育、科技原则维持上年
水平，公、检、法按全国水平增加，其他支出扣除人头费部分，一律在1989
年实际支出的基础上压缩5%。“八五”、“九五”期间，继续贯彻适度从紧、
量入为出的财政政策，保重点，压一般，培植财源，深化财政体制改革。财
政收入连年增长， 实现了收支平衡、 略有节余的目标。2002年，严格按照
“保工资、保稳定、保法定、保重点项目”的顺序合理安排资金，强化预算
约束，推行积极财政政策，构建公共财政体制框架，加大基础设施投入，注
重发挥财政综合管理职能。1990年始，连续13年实现财政收支平衡。
支出管理
行政事业财务管理 1986～1989年，全县行政事业单位的财务管理实
行“确定项目、划分档次、定额包干、超支不补、节余留用”的办法。对不
适合包干的项目，由财政部门统一管理，从严审批。1990年起，对行政事业
单位财务实行“总额包干，预算审查，实施监督”的大包干办法，在经费预
算上基本采用基数加增长的办法。
1992年，制定出台《关于加强行政事业单位经费管理的有关规定》，实
行定点开会， 严格控制车辆增加， 对大额专项资金实行跟踪问效等措施。
1994年，全县开展“勤俭节约，增收节支”为主要内容的管理效益年活动。
同年，随着《预算法》的颁布实施，改革预算编制模式，实行零基预算法，
对新增人员进行严格控制。1995年，对增人增资实行编制通知单。1996年，
增人增资必须经县长签批后方可增加。这一制度一直坚持到2002年。
1996年，县政府下发《关于在全县大力开展增收节支的通知》。其中，
对水电费、燃修费、招待费等实行定额管理，重新制定电话费报销标准和办
法。在全市率先取消到本市市直及本县乡镇出发补助。1997年，对事业单位
会计制度由传统的“收付”记帐方法改为“借贷”记帐方法。同时，调整收
支科目，将事业单位的各项收入全部纳入单位预算，实行统一核算，统一管
理的模式。1998年，进一步压缩公用经费，对电话费、招待费进一步约束规
定。1999年3月，对全县行政事业单位的车辆进行集中入保；对县委、县政府
两大院所有单位的办公电话及科级以上领导干部家用电话共164部全部并入
虚拟网，迈开政府采购的第一步。2000年，进一步扩大政府采购范围，制定
《垦利县政府采购暂行办法》，并逐步推行由财政统一发放工资的办法。
1985～1990年，公费医疗实行实报实销。1991年，根据省、市有关指示，
本着“因病施治、合理用药、杜绝浪费”的原则，开始进行公费医疗制度改
革。1992年，实行对门诊费实报实销，住院费报销80%的办法。1993年，制
定《垦利县公费医疗保险试行办法》：由财政按每人每年150元医疗保险费
统一入保，医疗费用除离休干部和在乡二等乙级以上残废军人实报实销外，
其余人员实行与个人利益挂钩，自负比例20%，保险公司负担80%。此办法
仅执行了三个季度，第四季度因保险额已支付完而停止执行。1995年，实行
“定向包干、定额补助、定点医疗、节余留用、超支自负”的管理办法，并
在1996年和1998年相继进行补充完善，但定额补助标准基本没有变化，都是
根据年龄档次进行补助。对离休干部及在乡二等乙级以上残废军人仍旧实行
实报实销。2000年11月，在对10个单位试点运行的基础上，全面推行县直行
政事业单位人员工资由财政预拨代发。
支农周转金管理 财政支农资金和农发资金是农业投入的主要来源。
1986～1990年，主要扶持以个体养殖、种植、乡镇企业及滩涂开发水产养殖
为主。1991～1998年，主要发展“双高一优”、“上农下渔”及“1520”工
程（即一个乡镇在3年内建设农业特产税源基地5000亩，年实现农业特产税收
入20万元），培植农业特产税源为主。1999～2002年，开展“双增工程”建
设。1986~2002年，累计投放各类财政支农周转金17577.6万元，其中：农发
资金8238万元，支农资金9339.6万元。
在农业开发项目资金管理上，严格按工程进度拨付资金。每拨付一笔项
目资金，都经分管县长审签，财政局长签发后，再下文拨付。在支农资金管
理上，保证专款专用。同时加强资金回收，实行谁投放，谁回收，责任到人，
把回收工作纳入股室年度目标考核，保证资金的正常运转。
1996年，根据省财政厅《关于清理整顿财政周转金帐户的紧急通知》精
神，对财政信用资金管理作出规定，将财政信用资金按收、付、存科目平衡，
整体、一次性移交综合预算股，交接双方和监督人一起办理交接手续。财政
信用资金按照“控制规模、限定投向、健全制度、加强监督”的方针进行管
理。至1998年底，根据上级有关政策终止投放，县财政局对到期及陈欠支农
周转金进行清理、回收，按到期时间按时归还上级财政部门。
农业税征收管理
1.农业税。农业税实行比例税制，按常年产量乘以标准粮单价计算。农
业税年度仍为历年制，与会计年度一致，分为夏征和秋征两个阶段。夏征从
夏收开始至8月31日，秋征从9月1日至12月31日。
1986~1989年，按主粮品种实行两种征收方式：（一）主产小麦，实行全
年一次性夏征。根据农户承包土地亩数，以常年产量和当年国家规定的标准
粮价，计算应缴税额，由所在地粮所代征实物。征收完毕，财政部门与粮所
进行货币结算。（二）主产小麦、水稻，实行一次性折征代金。经济状况较
好的集体和村，由集体和村委会统一集体缴纳。结算标准：把计征农业税的
常年产量和征收税额，一律按当地主粮的中等质量收购，牌价折合为标准粮，
实行“以征实物为主，货币结算”。期间，标准粮几经调整。1990年始，垦
利镇、西宋乡、高盖镇、下镇乡部分农业税征收，陆续由以往征粮为主改为
折征代金，这是农业税征收工作的一项重大改革。2002年，农村税费改革试
点工作全面展开， 农业税计税价格调整为1.06元/公斤， 常年产量按照当地
1994～1998年主要农作物5年平均产量和规定的比例折算确定，农业税税率确
定为6%，同时征收税额40%的农业税附加。国有农场以及有农业收入的机关、
团体、部队、企业、学校等，比照同等土地常年产量的3%征收农业税，不征
收农业税附加。在农村，取消“三提五统”（三提指村提留，包括公积金、
公益金、管理费；五统即乡统筹费，是指用于安排乡村两级办学、计划生育、
优抚、 民兵训练、 修建乡村道路等公助事业） 及各项行政性收费。1986～
2002年，农业税共计实现收入2700万元，占农业税各项总收入的29.69%。
农业税收减免情况：减免包括灾歉减免和社会减免。1986~2001年，垦利
县根据上级分配的农业税减免指标，按照农业税减免政策，本着“保重点，
严格把握，严防平均分配”的原则进行农业税减免。2002年，农村税费改革
开始，农业税减免政策作了调整，纳税人依法开垦荒地、荒滩或者用其他方
法扩大耕地面积所得到的收入，从有收入的当年起，免征农业税1～3年；在
宅旁隙地零星种植农作物的，纳税人从土地上所得到的收入，免征农业税。
对承包土地较多的种粮大户，农业税赋超过原负担的“三提五统”和原农业
税的部分，给予适当减免照顾。农村中的烈属、残废军人、老复员军人，给
予减免农业税照顾。对农村中的特困户、丧失劳动能力的残疾人，经批准可
以适当减免农业税。对70岁以上老年人免征新增农业税。纳税人种植的农作
物因遭受水、旱、风、雹或者其他自然灾害而歉收的，按照“轻灾少减、重
灾多减、特重全免”的原则，经批准后减征或者免征农业税，将减免指标逐
级分配到纳税单位，落实到村、到户、到人。1986～2002年，全县农业税减
免共计税款848万元。
2.耕地占用税。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，1987年4
月1日起，对占用耕地建房或者其他非农业建设的单位和个人开征耕地占用
税。垦利县按行政管辖范围制定标准，核定高盖镇、胜坨镇、董集乡、胜利
乡、宁海乡、郝家镇为4元/平方米；永安乡、下镇乡、新安乡、西宋乡、建
林乡、垦利镇、红光办事处为3.6元/平方米。农村居民占用耕地新建住宅，
按上述税额，减半征收。
对公路占用耕地，1988年按1.6元/平方米计征。1989年，国家财政部和
省财政厅分别对公路占用耕地征税范围和标准进行统一，即：1990年1月1日
起，修建公路占用耕地，按1.5元/平方米征收耕地占用税。对部队军事设施
用地、铁路、飞机场跑道和停机坪用地、弹药库用地、学校、幼儿园、敬老
院、医院用地免征耕地占用税。农村革命烈士家属、革命残废军人，孤寡老
人等纳税确有困难的农户，由纳税人申请，经所在地乡镇政府审查，报经县
政府批准，可予减税或免税照顾。1987～2002年，全县耕地占用税共计实现
收入3224万元，占农业税收入的35.45%。
3.农业特产税。该税种是由农林特产税演变而来。1994年国家实行税制
改革，取消产品税，将产品税中应税的农、林、牧、水部分税目，同农林特
产税合并，改称农业特产税，成为一种独立的税种。
垦利县于1988年开征，主要是对园艺、林木和水产品等（如苹果、梨、
葡萄、果用瓜、蚕茧、经济林苗木、花卉、海淡水养殖、海淡水捕捞、滩涂
养殖、水生植物及原木等）征收。品种税率分别为：海淡水养殖为10%，苹
果为15%，其他10%（包括葡萄、梨等）。1993年，海水养殖调整为8%，苹
果调整为12%，果用瓜为8%，芦苇为5%。1994年，海淡水捕捞和滩涂养殖，
税率为5%。1995年，增加蚕茧、经济林苗木及花卉税，税率分别为8%、5%
和5%。1996年，滩涂养殖税率调整为8%，食用菌税率为8%。2002年，根据
国家政策规定，对本县农业特产税作了相应调整。1988~2002年，垦利县农业
特产税共计实现收入2807.86万元，占农业税收入的30.88%。
4.契税。垦利县自1991年开征，执行山东省财政厅《关于印发〈契税征
收主要政策和业务手续规定〉的通知》的规定，凡房屋的买卖、典当、赠予
或交换，均凭房屋所有证，由当事人双方订立契约，由承受人申报纳税，税
率为：买卖契依买价征收6%；典契依典价征收3%，赠予契依现价征收6%。
交换的房屋，双方价值相等者，免征契税，发给契证，只收工本费。价值不
相等者， 其超过部分按买契税率纳税。 继承、分拆和依法补契，均免税换
（补）证，只收工本费。1998年7月1日，山东省财政厅出台《山东省契税征
收规定》，凡在本省行政区域内转移土地、房屋权属，承受的单位和个人应
当依照《条例》、《细则》和本规定缴纳契税，税率为3%。1991～2002年，
全县共计实现契税收入362.48万元，占农业税收入的3.98%。
预算外资金管理
1985～1995年，预算外资金管理采取“专户储存、计划管理、财政审批、
银行监督”的管理模式。其间，垦利县预算外资金收费项目少，数量小，仅
有油区办、交通局、计生委、法院等单位有预算外资金。1995年1月，垦利县
根据市财政局规定，对单位原使用收费票据进行清理，收回原收费票据，执
收单位使用上级财政部门印发的统一票据和专用票据，实行源头控制，为实
施“收支两条线”工作打下基础。
1996年5月，垦利县根据国务院《关于加强预算外资金管理的规定》出台
《垦利县预算外资金管理试行办法》、《关于下达第一批纳入预算外资金管
理的单位以及收费形式和管理方式的通知》，从县财政局、监察局、审计局、
物价局抽调有关人员，对54个执收单位进行突击检查，清理收缴预算外资金
总额815万元，查收小金库8个，没收余额43万元。同年5月30日，成立垦利县
预算外资金管理局。自此“政府管权、财政管钱，部门管事”的新体制形成。
2001年，垦利县政府转发《东营市人民政府关于进一步加强收支两条线
管理的通知》、《东营市人民政府办公室转发市监察局等部门关于清理整顿
行政事业单位银行帐户实施方案的通知》，通过单位自查和重点检查，查出
各类帐户397个，涉及资金4623万元，确定保留330个，取消67个。同年，对
收费收入实行“票款分离”，即“部门开票、银行收款、财政统管”，通过
银行和财政部门的微机联网，用现代化工具进行收费上交管理。自采取“票
款分离”收费以来，共发生业务4987笔，收入5200万元。
1996～2002年，垦利县预算外收入28238万元，纳入预算外收入28238万
元，预算外支出24761万元，其中，政府调控支出10920万元。
企业财务管理
国有企业及国有控股企业管理 1987年下半年，垦利县全面推行多种
形式的企业承包经营责任制。承包形式主要有“上交利润递增包干”，“上
交利润基数包干，超收分成”，“亏损企业减亏（或补贴）包干”等。承包
期限为3年。把国家与企业的分配关系用合同的形式固定下来。县国营企业
在1987年进行试点的基础上，1988年起，全面推行“工效挂钩”办法，即国
家与国营企业实行工资总额同经济效益挂钩，按比例浮动。采用办法有“总
挂总提”、“总挂分提”等。
1987年起，垦利县在工交领域施行新的《国营工业企业成本核算办法》。
1991年起，在商贸流通企业实施《国营商业企业成本管理办法》）。同时，
根据各个行业、企业的不同特点和各个企业的实际情况，帮助企业对原材料
的消耗、设备利用、费用开支、资金占用等实行定额管理；建立健全计量、
验收和财产物资的清查盘点制度以及原始记录，促使企业做到帐帐相符、帐
实相符。
为解决国营企业固定资产单位价值标准偏低的问题，对工交企业的固定
资产单位价值标准由原来的200元、500元和800元分别提高到1000元、1500元
和2000元；商贸企业由原来的800元提高到1500元。提高标准后原固定资产低
于新标准的，相应调整为低值易耗品。同时，对固定资产实行分类折旧办法。
1987年，国营工业企业率先实行，两年后在国营商业企业进行推广。随着政
府宏观调控方向的转移和新型企业制度的不断推进，企业财务管理转向对企
业执行会计制度的管理，1993年、1998年、2001年，都对当期颁布的会计制
度执行情况进行了督导和调研。
粮食企业财务管理 1986年，垦利县取消粮食征购基数，实行合同定
购，比例计价。1987～1990年，连续四次提高粮油收购价格。对由此形成的
比例收购价与统购价之间的价差（即粮油加价款）由中央财政负担，统购价
与统销价之间的价差（即粮油价差补贴）由地方财政负担。为了缩小粮食市
场价格与比例价格的差距，弥补农民因农业生产资料价格上涨而减少的收入，
1987～1990年，对农民交售的合同定购粮食实行“三挂钩”政策。即：农民
交售的合同定购粮食与平价化肥挂钩；与平价柴油挂钩；对合同定购的粮食
按20%的部分发给预购定金，在农民交售粮食时扣回。
为制止粮食企业新增挂帐，逐步消化老挂帐，1992年9月23日始，全部放
开粮油销售价格，实行随行就市，不留尾巴，一步到位，迈开了东营市解决
粮食财务挂帐的第一步。1994年1月，按中央、地方1∶15的比例建立地方粮
食风险基金。1999年，中央对地方粮食风险基金实行补贴包干政策。按1998
年粮食年度最高3个月的平均库存进行测算，确定垦利县粮食风险基金总规
模为312万元，其中县自筹187万元。
1998年6月，对粮食企业自1992年4月1日至1998年5月31日的新增财务挂
帐和其他不合理占用信贷资金情况进行综合审计。新增财务挂帐1509万元，
其它不合理占用农发行贷款510万元，建仓建罐占用贷款57万元。次年12月，
对新增粮食财务挂帐和其它不合理占用贷款情况进行了分解消化。其中，中
央财政和地方政府补贴1581万元，企业自行消化452万元。
外商投资企业管理 1996年10月始，按属地管理原则，对垦利县境内
的外商投资企业办理《外商投资企业财政登记证》。至2002年底，对外商投
资企业12家进行登记。
财务税收物价大检查
税收、财务、物价大检查简称三大检查，这是一项全国性的检查活动。
1985年始，垦利县由县、乡（镇）政府牵头，财政部门组织，税务、物价、
审计、银行等部门配合，组成三大检查小组，每年组织一次，至1997年结束，
历时13年。每年的三大检查，一般在10月下旬开始，12月底结束。一般采用
自查与重点检查相结合的方式，每年重点检查的单位，不低于全县所有企、
事业单位的50%。通过检查，被查单位违纪面每年不低于60%，查出的违纪
金额每年都在200万元左右。1998年，全市统一取消一年一度的三大检查，财
政监督走上以日常监督为主的路子。