一、清末民初基层政权
清末，由于社会动荡，人口迁徙，政令难行。此期，基层社区调整划并频繁，不但厢、坊、隅、
乡、里等名称不一，隶属范围的大小也悬殊较大。1908年(清光绪三十四年)，清政府在县以下5万人口
的地方设镇，不足5万人的设乡。至1911年，沂州府共设134乡。其中，日照县辖13个乡；蒙阴县辖6个
乡；沂水县辖15个乡；莒州辖33个乡；费县辖10个乡；郯城县辖43个乡；兰山县辖14个乡。
民国前期，沿袭清末建制。1934年，国民政府公布《保甲户口条例》，规定在县以下设区，区名
以数字排列。区以下设乡、镇、闾、邻。区公所设区长并设辅助员及区丁辅助区长办公，区下辖乡镇。
百户以上街市设镇，不满百户者设乡，乡镇同级，均不超千户。设乡、镇公所，乡、镇长系民选，报
县备案。乡镇辖闾，闾领5邻，邻领5户。闾、邻长由居民选任。1935年后实行保甲制，以15～30乡镇
设区署。区署代表县政府督导乡、镇行政事务，设区长1人，督导员2～5人；以5～15保设乡镇公所，
设正、副乡镇长和警卫、经济、文化等股；保领6～15甲，设保办事处，由乡镇公所指定正、副保长，
其职责是：监督指挥甲长执行任务和规约，复查报告本保户口，兼保丁队长，督训保丁队，辅助军警
搜捕“匪盗”等；以6～15户为甲，由户选甲长报乡、镇公所备案，甲长的职责是：清查户口，执行
保甲公约，抽选壮丁，盘查本甲内奸宄，辅助搜捕“盗匪”，办理互保连坐，监视本甲户民行动等。
二、革命根据地基层政权
1940年，在沂蒙根据地内区、乡、村普遍组建了共产党员、非党左派进步分子、中间派各占三分
之一的“三三制”政权。其施政方针是：(1)执行“三三制”，实行抗日救国纲领；(2)保障人民生命财
产安全，没收汉奸财产，防奸、防特，实行抗日戒严；(3)统一征收抗日救国公粮，实行合理负担；(4)
废除苛捐杂税，统一财政收入；(5)发展生产建设，厉行勤俭节约；(6)发展战时文化教育，恢复与发展
小学，举办夜校；(7)发展武装，优待军属。
1940年11月7日，省临时参议会公布《山东省战时县、区乡、村各级政府组织条例》，规定：区
公所设区政委员会，由区参议会选举5～7名委员组成，并选出正、副区长。区长为区政委员会主席。
村民大会或村民代表会为村政权力机关，闭会后村公所为村政权，村公所设村政委员会，由村民大会
或村民代表会从村中工、农、青、妇、学校、士绅中选举3～7人组成，正、副村长在村政委员中推选。
1941年4月30日，境内在村政工作较健全的地区，取消乡级政府。仍设乡的区辖2000～4000户，直径20
～30华里，一般辖40～60个村庄。取消乡的区，选择工作较好、地点适当的5～8村为中心村。10月，
取消中心村改用行政村制，每区不超过20个行政村。区内行政村多以百户以上自然村为主，不满百户
者与邻近小村合为一行政村，设村政委员会。村公所驻地为主村，其余为副村，受主村领导。副村另
设村公所， 由副村长负责。1942年1月，滨海专署撤乡实行小区制，区直接领导村，当时滨海区共有
15个县，119个区政权，2765个村政权。
1947年5月，滨海区在莒南、日照进行设大区，区下划小乡的试点。以15个村和1500户左右置乡公
所，设乡长、副乡长、文书、财粮员各1人。每区辖8个乡左右，人口6万余人。区设区长、副区长和
民政、荣优、文教、生产、财政、粮食等助理员及文书、公安员各1人。同年6月，沂蒙地委也实行扩
区划乡，区、乡范围与滨海地区同。每区编制共19人(含党委人数)，辖7个乡左右。
1948年3～10月，滨海地区加强镇的领导，取消乡级政权，保留区一级建制，且辖区不变。除涛
雒、石臼所、岚山头、安东卫、大店、十字路等镇即时加强健全领导外，其他足资建镇的大村，可上
报专署批准后建镇，每镇设脱产干部3～5人。滨海专区的区村制一直延至1950年。
三、建国后基层政权
自1950年12月起，依据政务院、省政府的决定，全区普遍进行了民主建乡工作。乡的范围一般为
5个自然村，辖500户、3000人左右；大村或集镇超500户者，可为一乡。乡的权力机关为乡人民代表大
会(或人民代表会议)，乡人代会选举产生乡人民政府委员会，代表大会闭会期间乡人民政府为政权机
关，受县人民政府领导和区公所督导。
乡人民代表的名额是：500户以上者选50人左右；超过600户者，每超过100户增选6人；不足500户
者酌减。代表资格是：反帝、反封建、反官僚资本主义，赞成“共同纲领”；年满18岁有选举和被选
举权的公民。乡人代会代表每年改选一次，可连选连任。代表会议设主席、副主席，由人代会选举产
生。主席、副主席当选为乡长、副乡长时可兼任。乡人代会选出乡长1人、副乡长若干人和委员7～11
人，组成乡人民政府委员会，报县政府批准任命，任期均为1年，可连选连任。乡政府除设正、副乡
长外，还设文书1人，设民政、财粮、民兵、治安、生产建设、文教卫生、民事调解等委员会，各由5
～7名委员组成，主任委员由乡人民政府委员兼任，副主任委员吸收人民代表或群众积极分子参加，
由乡政府委员会决定。同时，在人口超过3000人的集市建镇，与乡同级，受区领导。根据干部配备镇
要强于乡的精神，全区首先在各县驻地建镇，而后又在一些大村建立了镇政权。
1954年，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法草案》的规
定，专区成立选举工作领导小组，下设办公室；各县组成选举委员会，设普选和人口普查两个办公室，
合署办公。选举程序是：首先组建乡选举委员会，划分选区，进行选民登记审查，有选民资格的列红
榜，被剥夺政治权利者列黑榜。然后酝酿提出候选人名单，张榜公布征求意见，选民通过后，按选区
开选民大会，投票选出乡人民代表会议代表，再召开乡人民代表大会选举乡人民政府委员会和乡长、
副乡长以及县级以上的人民代表大会代表。乡政府委员及乡长、副乡长报县选举委员会备案并任命后，
乡选举委员会即行撤销。
1954年后，紧缩区的编制，合并大乡，平原地区每乡规模在1.5万人左右，纯山区每乡在3000人左
右。基层普遍建立农业生产合作社，一乡辖10个农业社为中数。到1957年底，全区建成初级社1986个，
高级社5233个。1958年，上述初高级农业社合并为259个人民公社(后调整为193个)，镇制撤销，公社规
模基本是原区的范围。1962年秋以后，公社实行社、大队、生产队三级管理，队为基础。
公社权力机关是社员代表大会，行政机关是管理委员会，由社员代表大会选出的社长、副社长和
委员若干人组成，行使行政职权。并选出监察委员会行使监察权力。大队和生产队也由本队社员代表
选出正、副队长和委员若干人，组成大队或生产队管理委员会，行使管理权力。到1962年底，通过整
顿，调整为1242处公社，12387个大队，66209个生产队。此后，在全区范围内，社、大队进行多次调
整，公社逐步恢复到原区的规模，公社以下设管理区领导生产大队，大队领导生产队。到1977年，全
区13个县共设有233处人民公社。这一体制延至1984年。
1984年，执行中共中央、国务院1983年10月下发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，区
内重建乡、镇政府。北部沂源、沂水、沂南、日照、平邑、费县、蒙阴7县，以社改区，共设108个区，
辖394个乡、32个镇。南部6县(市)实行社改乡镇，共设123个乡、31个镇、3个办事处。后社改区的7个
县，全部撤区改乡镇。此次公社改为乡、镇，普遍召开乡、镇人民代表大会，乡镇人民代表大会代表
依照法定程序由选民直接选举。乡镇人民代表大会代表及其大会选举产生的乡镇人民政府委员会成员，
乡镇长、副乡镇长和各种委员会任期均为3年。乡镇政府实行乡、镇长制，正职主持全面工作，副职
协助。根据工作需要，政府内设文书、民政、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设、乡村建
设等助理员。
农村基层村民委员会是在实行政社分开、建立乡镇政府的同时，在生产队的基础上划分自然村后
由全体村民民主选举产生的。自1983年10月始，在各级党委、政府的高度重视和领导下，各县都在试
点的基础上开始有计划、有领导地进行撤社建乡、撤队建村工作，此项工作到1984年10月基本结束，
全区农村普遍选举产生了第一届村民委员会。至1994年3月，全区共进行了4届村民委员会换届选举工
作。1994年，全区共有乡镇247个，其中乡政府123个，镇政府124个，另有城市街道办事处3个，共设
村民自治村12522个。