第三章 土地市场清理 清理整顿土地市场,变行政划拨为有偿出让是培育规范土地市场的第一步。 1992年6月18日~1992年7月2日, 市土地管理局和东营区土地管理局联合对东营 市西城商河路中段、五台山路中段(淄博路以南、济南路以北)、八分场商业街及胜利 油田和东营市直等12个单位的原通过行政划拨取得的土地使用权进行转让、出租、买 卖等用地情况进行调查。 共查土地378宗,涉及单位73个,个人307户,调查铺面573 处。通过调查,初步摸清隐形土地交易的基本情况。 隐形土地交易的表现形式:(一) 使用国有土地建房自用经营298处,占调查总数 的52%,平均每平方米投资278.59元。(二) 转让买卖房屋连同转让买卖土地,以合法 的房屋买卖掩盖非法的土地交易。在调查的573处铺面中,共有40处,占调查总数的7 %,面积为2642.78平方米,平均每平方米转让金为687.60元。(三)出租房屋连同出租 土地,获得高额级差收益。在调查的573处铺面中,租赁铺面230处,占调查总数的40 %,租赁面积13956.95平方米,平均每平方米租金126.02元,年租金1758830元。(四) 以地换房、 以地联建,从中牟利。如油田某单位,在2宗农副业用地上,划出12平方 米,与其他单位搞联建。(五) 以地入股联营联建5处,根据经营效益5∶5分成,利润 高于出租。除上述形式外,还有无偿占用沿街地面,搞永久性设施或临时板房,摆摊 设点,获取土地级差收益。 土地隐形市场的弊端:(一) 造成国有土地资产收益的大量流失,仅对调查的270 个交易铺面计算,每年造成的土地资产流失有2855万元。(二)影响城镇土地的统一管 理和城市规划的实施。(三)加剧社会分配不公。(四)诱发土地投机,扰乱社会主义经 济秩序。 土地使用情况调查汇总表 表7-6 ┌─────────┬───┬────┬───┬────┬───┬─────┬────┬────┬────┬─────┐ │ 调查单位 │ 客运 │ 钻井院 │ 油田 │ 市水 │ 胜利 │ 商河路 │ 五台 │ 八分场 │ 八分场 │ 合 计 │ │ │中心站│ 家属区 │ 职大 │ 利局 │ 医院 │ │ 山路 │ 商业街 │公路站等│ │ ├─────────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │调查宗数(个) │7 │1 │8 │2 │21 │200 │32 │96 │11 │378 │ ├──┬──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │国营 │1 │ │ │ │ │18 │ │ │1 │20 │ │涉及├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │单位│集体 │1 │1 │4 │2 │3 │26 │9 │3 │4 │53 │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │个人 │5 │ │4 │ │17 │159 │23 │93 │6 │307 │ ├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │处数(个) │ │1 │3 │1 │2 │74 │5 │210 │2 │298 │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │其中│面积(平方米)│ │21086.67│715 │284 │1661 │7224.56 │476.4 │780 │2534.4 │34762.03 │ │自建├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │自用│投资数(元) │ │6400000 │222125│60000 │452000│1453981.20│94500 │266600 │735317 │9684523.20│ │ 的 ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │每平方米 │ │303.51 │310.66│211.27 │272.13│201.26 │198.36 │341.79 │290.13 │278.59 │ │ │投资(元) │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │处数(个) │ │ │ │ │ │18 │4 │17 │1 │40 │ │转让├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │买卖│面积(平方米)│ │ │ │ │ │1583.54 │195.24 │631 │233 │2642.78 │ │房屋├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ 的 │转让金额(元)│ │ │ │ │ │1382363.40│92000 │262800 │80000 │1817163.4 │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │元/平方米 │ │ │ │ │ │872.96 │471.21 │416.48 │343.35 │687.60 │ ├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │处数(个) │7 │ │5 │1 │19 │110 │23 │57 │8 │230 │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │面积(平方米)│135 │ │864 │3600 │740 │5158.47 │1133.23 │1577 │749.25 │13956.95 │ │租赁├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │房屋│总租金(元) │99800 │ │146000│1600000 │101860│2197632 │182020 │196064.5│384400 │4907776 │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │年租金(元) │99800 │ │146000│160000 │47480 │789230 │162320 │152500 │201500 │1758830 │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │元/年平方米 │739.26│ │168.98│44.44 │64.16 │153 │143.24 │96.70 │268.94 │126.02 │ ├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │处数(个) │ │ │ │ │ │4 │ │1 │ │5 │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │以房│面积(平方米)│ │ │ │ │ │193.20 │ │42 │ │235.2 │ │入股├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │联营│金额(元) │ │ │ │ │ │ │ │40000 │ │ │ │ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤ │ │元/年平方米 │ │ │ │ │ │ │ │952.40 │ │ │ └──┴──────┴───┴────┴───┴────┴───┴─────┴────┴────┴────┴─────┘ 1992年9月, 市土地管理局根据《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称55号令)、《东营市国有土地使用权出让和 转让暂行办法》(以下简称3号令) 的规定和调查情况,向市政府提交《关于清理整顿 土地市场的报告》。1992年10月4日,市政府印发东政发[1992]105号文件《东营市 人民政府批转市土地管理局关于清理整顿土地市场的报告的通知》,决定在全市范围 内开展清理整顿土地市场工作。 1992年10月,市政府成立由分管副市长李吉祥任组长,土管、建委、工商、税务、 监察、物价、财政、公安、法院等有关部门领导参加的东营市清理整顿土地市场领导 小组,下设办公室,设在市土地管理局,具体负责清理整顿工作。清理整顿土地市场 领导小组办公室(以下简称清理整顿办公室)制定了《关于清理整顿东营市城区土地市 场的实施方案》,明确了清理人员的组成、清理范围及方法步骤。 1993年5月, 市土地管理局会同东营区土地管理局抽调40名骨干组成专门队伍在 东营区八分场地区进行清理整顿土地市场工作试点。试点范围内共查出改变批准用途、 非法交易和违法用地等各类土地182宗,占地723亩,全部进行分类处理。共收取土地 出让价款521万元。 试点结束后, 清理整顿办公室对试点实施方案进行修改完善。 1993年8月24日, 市土地管理局印发东土发[1993]34号文件《关于清理整顿东营市 城区土地市场的实施方案》。 1993年8月28日、 9月1日,东营区、河口区人民政府分别印发《关于清理整顿土 地市场的通告》,东营市城区清理整顿土地市场工作全面展开。东营区、河口区分别 设立清理整顿土地市场工作办公室(以下简称办公室),分别由市土地管理局副局长王 锡芝、 王哲元任办公室主任。办公室下设外业、内业、财务和宣传报道4个小组。从 市、区土地管理局和有关乡(镇) 、办事处土地管理所抽调100多名业务骨干组成清理 队伍。配备了必要的交通工具和设备。 清理整顿土地市场的范围包括在东营、河口两区中心城城市规划区、乡(镇)驻地、 工矿区及公路沿线范围内的下述用地:国家行政机关、企事业单位和个人对原通过行 政划拨获得的土地使用权进行转让、出租、抵押的;村民委员会将集体所有的土地, 非法出租或转让给单位或个人使用的;企业倒闭、迁移、撤销后,原使用的国有土地 随意作价转让、出租的;擅自改变或部分改变土地使用性质、使用用途的;以地作价 入股、联营联建的;违法占地。清理工作开始后,清理整顿办公室采取分区域调查的 办法, 将东营市中心城西城规划区划分为3个级区,并制定了每个区域的地价。特级 区15~30元/年·平方米,一级区8~15元/年·平方米,二级区3~8元/年·平方米。 河口区参照一、二级区标准执行。对清理范围内的土地属于通过行政划拨取得的土地 使用权进行转让、 出租、抵押,属出让范围的,补办出让手续。并以1990年5月19日 颁布的国务院55号令、 1992年3月8日颁布的国家土地管理局[1992]1号令《划拨土 地使用权管理暂行办法》、1991年6月13日发布的市政府3号令的施行时间为标准,划 分划拨土地使用权进行转让、出租、抵押所处的时间范围,区别情况,对不同时间、 不同用地性质、不同来源的用地,按照所处不同级区,采取不同价款比率收取出让金。 除对转让、出租、抵押划拨土地使用权进行清理外,改变原批准用途,现用于经营的 土地也被纳入补办出让手续的范围,解决了该类土地使用权进入市场的问题。对已经 进行转让、出租的集体土地,采取征归国有、补办出让手续、低比率收取土地出让金 的办法,将东营市城区、城市郊区的转让、出租的村集体土地也全部纳入依法出让轨 道。清理工作实行三同步,即清查、补办出让手续、登记发证同步进行。 1993年9月4日,为保证清理整顿土地市场工作的顺利进行,市委宣传部、市土地 管理局联合召开市和油田新闻单位(报社、电台、电视台)座谈会,专题研究清理整顿 土地市场工作的宣传报道问题。要求各新闻单位充分发挥优势、各司其职,搞好清理 整顿土地市场和深化土地使用制度改革的宣传报道。 1994年8月, 东营区、河口区清理整顿土地市场工作全面结束,共清理各类违法 用地1326宗 (其中:单位或个人对原划拨土地使用权擅自全部或部分改变用途的约占 30%;对划拨土地使用权进行出租、转让的约占30%以上;村民委员会将集体所有土地 非法出租或转让的约占15%左右;私下交易和违法占地约占25%左右),面积104公顷, 补办出让手续623宗, 94公顷,为政府收回流失地租3800万元,为村集体收回土地补 偿费500多万元,协调处理纠纷300多起。 1995年5月19日, 东城区域清理整顿土地市场工作正式启动。东城区域清理整顿 土地市场工作仍由原东营市清理整顿土地市场领导小组实施领导,市土地管理局具体 组织实施,办公室设在市土地管理局。清理队伍由市土地管理局监察科、地籍科、用 地科、 土地估价所等有关科室抽调人员组成,分外业、内业2个组。是日,市政府召 开东城有关用地单位会议进行动员,讲解政策,提出要求。 东城区域清理整顿工作沿用原实施方案,根据东城情况实行清理工作两个同步: 清查与地籍调查同步,补办用地手续与登记发证工作同步。在清理范围上,既坚持全 面清理,又做到重点突出。在对东城全部建设项目进行清理的同时,把对各类违法用 地包括未批先用、 少批多用、 改变用途的作为清理的重点。共清理49个单位使用的 910.73公顷土地, 其中,各类违法用地83宗,面积454.52公顷,占调查总数的40%; 市政公用设施用地328.42公顷;机关、教育用地44.95公顷;住宅用地45.49公顷;经 营(包括改变用途用于经营) 、企业将划拨土地用权进行出租、转让用地35.66公顷。 对清理出的各类用地根据《东营市土地管理局关于东城区域清理土地市场中有关问题 的处理意见》 进行分类处理,并报请市政府于9月28日召开东城各有关用地单位负责 人参加的会议进行通报。 共补办用地手续79宗,面积87.15公顷,收取征地费、出让 金等费用120万元。 1995年12月,东城区域清理整顿土地市场工作结束。 2001年10月26日,为贯彻落实国发[2001]11号文件《国务院关于整顿和规范市 场经济秩序的决定》和国发[2001]15号文件《国务院关于加强国有资产管理的通知》, 治理和整顿土地及房地产交易市场秩序,切实加强国有土地资产和房地产开发用地管 理,省政府办公厅印发鲁政办发[2001]94号文件《山东省人民政府办公厅关于进一 步开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》,决定在全省范围内对城市房 地产开发建设用地进行一次清理整顿。 2001年12月,根据《山东省人民政府办公厅关于进一步开展城市房地产开发建设 用地清理整顿工作的通知》和全省城市房地产开发建设用地清理整顿工作电视电话会 议精神,东营市全面开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作。对这次城市房地产 开发建设用地清理整顿工作,东营市政府实施目标化管理,纳入年度考核责任目标。 2002年3月, 为切实加强对城市房地产开发建设用地清理整顿工作的领导,市政 府实行清理整顿工作联席会议制度。由分管副市长张秀香牵头,市国土资源局、市建 委、市规划局、市房产局、市财政局、市监察局、市工商局、市公安局的有关领导参 加,负责综合协调和解决清理整顿中出现的问题,联席会议下设办公室,办公室设在 市国土资源局。各县区政府及其国土资源部门也都成立相应机构,负责组织和协调本 辖区的清理整顿工作。市国土资源局与东营、河口两区国土资源部门负责市建成区内 的各类建设项目用地的清理整顿工作, 垦利、利津、广饶3县以自行清理整顿为主。 是月, 全市各级国土资源部门多次通过电视台、 《东营日报》等新闻媒体刊登播发 《关于开展城市房地产开发建设用地及其交易行为清理整顿的通告》。 2002年3月27日, 市政府办公室印发东政办发[2002]25号文件《关于东营市城 市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》。对清理整顿工作的范围、内 容、政策界限、方法步骤、清理整顿中出现问题及处理政策措施等问题作了明确规定。 清理整顿的范围:对全市城市实际发生的各类房地产开发用地及其交易行为进行 一次全面清理整顿,重点是1995年《城市房地产管理法》实施以来,各县区在城乡结 合部发生的各类房地产开发用地及其交易行为。 清理整顿的内容:(一)无土地、规划等合法审批手续,违法占地进行房地产开发 的;(二)利用集体土地进行房地产开发的;(三)利用划拨土地采取自建、联建、联营、 以地入股等形式进行房地产开发的;(四)利用划拨土地以经济适用房等名义进行开发, 而按商品房高价出售的;(五)利用出让土地开发,但未按出让合同约定支付出让金或 投资开发后擅自转让交易土地的;(六)利用建设项目立项、规划许可证和用地红线图 圈占、转让土地的。 政策界限:对清查出来的问题,东营市区中心城规划范围内的用地在符合城市规 划的条件下,凭用地单位或个人出具的占地时间有效证明,分别按照下列政策界限依 法予以处理:(一)1995年1月1日《城市房地产管理法》实施以前的房地产开发违法用 地,其用地四至清楚、土地权属没有争议的,可以一并办理建设用地和土地确权变更 登记手续。1.利用国有划拨建设用地的,可依法直接给开发企业或现土地使用者办理 土地使用手续。符合城市规划条件的免予处罚,符合划拨用地条件的,办理划拨手续; 不符合划拨条件的依法纳入有偿使用,出让金按政府公布地价 (其中市区范围内按东 政发[2001]15号文公布地价、其他县区按最近公布执行地价执行,下同) 的30%执 行。2.利用集体土地从事房地产开发的,给开发企业或现土地使用者完善征用划拨或 征用出让手续。补办出让手续的,出让金按政府公布地价的30%执行。(二) 对199 5 年1月1日《城市房地产管理法》实施以后至1999年1月1日新《土地管理法》实施前的 房地产开发违法用地,依法查处后,按规定办理建设用地和土地确权变更登记手续。 1.利用国有划拨建设用地自建或联建住宅的,对自建自用部分符合房改房政策的,可 由现土地使用者办理国有划拨土地手续;利用国有划拨建设用地联建对外销售住宅的 用地部分,可依法对联建双方各处以2元/平方米以下罚款,给现土地使用者办理土地 出让手续,出让金按政府公布地价的40%执行。2. 利用国有划拨土地实施安居工程建 设的,按房改政策办理国有划拨土地手续。3.利用国有划拨土地进行商品房开发的, 依法处以5元/平方米以下罚款,给房地产开发企业或现土地使用者办理国有土地有偿 使用手续,出让金按政府公布地价的60%执行。4.利用国有划拨土地进行经济适用房 开发按市场价高价出售的, 依法处以10元/平方米以下罚款,给房地产开发企业或现 土地使用者办理国有土地有偿使用手续,出让金按政府公布地价的60%执行。5. 利用 集体土地进行房地产开发的, 可依法给予15元/平方米以下罚款,由房地产开发企业 或现土地使用者补办土地征用和国有土地出让手续,其征地费标准有协议的按协议, 没有协议的按当时的规定标准执行,政府土地收益按政府公布地价的下限执行。另外, 在1997年4月15日~1998年12月31日“冻结耕地期间” 非法占用耕地进行房地产开发 的, 要落实占补平衡方案,占补平衡不能落实的,要按4000元/亩交纳耕地开垦费。 (三)对1999年1月1日以来非法占用土地进行房地产开发的,必须严格按照新《土地管 理法》 、《城市房地产管理法》等法律法规的规定严肃处理,可以依法给予20元/平 方米以下罚款,应交的有关税费必须按法律规定标准交纳,补交的出让金不得低于政 府公布的执行地价。(四)对房地产开发企业按照当地政府的统一安排投资城市基础设 施或公共设施建设,或以其他形式向政府交纳实物地租而取得用地的,当地政府必须 与房地产开发企业算清账目,由房地产开发企业或现土地使用者办理国有土地有偿使 用手续,并补缴政府公布地价标准与实物地租的差价部分。(五)对利用建设项目立项、 规划许可证和用地红线图炒卖土地的,一经查实,依法没收其非法所得,并由原审批 机关公布其立项、 规划许可证和用地红线图无效,土地行政主管部门在2年内停止为 其办理供地手续。对不具备房地产开发条件的,由建设部门吊销其房地产开发资质, 工商行政管理部门依法注销或吊销其房地产开发营业执照。(六)对在房地产开发建设 用地清理整顿期间,违法用地单位拒不申报违法用地情况,弄虚作假,隐瞒实情,或 故意抵制有关执法单位开展清理整顿的,一经查实,该拆除的拆除,该没收的没收, 情节严重的要追究有关责任人的责任,构成犯罪的,要移送司法机关依法追究刑事责 任。采用欺骗手段骗取批准已经提供用地的,责令其停止施工,对符合城市规划的, 可以对违法用地单位处以30元/平方米以下的罚款, 并按政府公布地价补缴土地出让 金;对不符合城市规划的,依法注销批准用地的各项手续,限期拆除违法建筑物,恢 复土地原状。(七)依法获得建设用地使用权除因不可抗力原因外,闲置满2年以上的, 要依法无偿收回并纳入政府土地储备。(八)按上述规定补办土地有偿使用手续的,凡 是售房价款中包括地价的,原则上由房地产开发企业缴纳土地有偿使用费;售房价款 中不包括地价的,土地有偿使用费由购房者缴纳;开发企业已经灭失的,原则上给购 房者办理划拨用地手续,购房者要求办理出让手续的,由购房者依法交纳有关费用。 市房地产开发建设用地清理整顿办公室先后就宣传发动、清查摸底、统计汇总、 进度推进、问题处理等下发专门通知,抽调人员组成专门的清理整顿队伍,集中时间、 集中人员进行了清理整顿。 2002年3~4月,东营市开展城市房地产开发用地清理整顿清查摸底工作。全市城 区内所有住宅开发用地(包括单位自建房用地)全部纳入清查范围。结合东营市实际, 将油田房地产开发用地纳入清理范围并作为重点。此类用地量大面广,情况复杂,仅 东营、河口两区就达16631501平方米。清理采取分片包干,责任到人、到单位的办法, 逐一进行清查摸底。对油田房地产开发用地协调油田机关单位有关人员一并开展工作, 并充分利用油田房地产自查清理登记的成果,保证了全市房地产清理整顿工作既全面 彻底,又重点突出。清理情况按照《房地产开发用地清查登记表》等各类清查报表的 内容、要求,逐项进行清理、填报、登记,做到批准用地面积与实际占地面积相统一, 项目立项计划、规划设计方案与实际开发建设情况、现场勘测结果相统一,保证清查 统计资料的准确完整。 全市在此次房地产清理整顿工作中, 共清查房地产开发用地 (包括单位自建房用地)项目515宗,面积8951.5公顷(其中占用耕地23.1公顷)。其中, 合法用地499宗,面积8900.5公顷(其中占用耕地23.1公顷) ;违法用地16宗,面积51 公顷。 在违法占地中,利用国有划拨土地开发的8宗,面积26.9公顷;利用集体经济 组织的集体土地开发的3宗, 面积15.9公顷; 利用经济适用房形式开发的5宗,面积 8.2公顷。按违法占地的发生年度,1995年1月1日前发生的违法占地1宗,占地面积为 1公顷;1995年1月1日~1999年1月1日前发生的违法占地7宗,占地面积为25.1公顷; 1999年1月1日后发生的违法占地8宗,面积为24.9公顷。 2002年4~6月,对清查出来的问题进行集中处理。清查出的16宗违法用地,处理 14宗, 占地面积416226平方米,收取土地出让金1389.86万元,分别占违法占地总宗 数的87.5%和总面积的81.64%。 还对个别违法占地单位实施罚款处罚,有效地规范了 房地产开发建设用地秩序。 2002年10月,各县区政府分别向市政府提交开展房地产开发建设用地清理整顿工 作的自查报告。 2002年11月6日, 市国土资源局印发《关于对城市房地产开发建设用地清理整顿 工作检查验收的通知》。对各县区的清理整顿工作进行检查验收。