第三章 土地市场清理
清理整顿土地市场，变行政划拨为有偿出让是培育规范土地市场的第一步。
1992年6月18日～1992年7月2日， 市土地管理局和东营区土地管理局联合对东营
市西城商河路中段、五台山路中段(淄博路以南、济南路以北)、八分场商业街及胜利
油田和东营市直等12个单位的原通过行政划拨取得的土地使用权进行转让、出租、买
卖等用地情况进行调查。 共查土地378宗，涉及单位73个，个人307户，调查铺面573
处。通过调查，初步摸清隐形土地交易的基本情况。
隐形土地交易的表现形式：(一) 使用国有土地建房自用经营298处，占调查总数
的52%，平均每平方米投资278.59元。(二) 转让买卖房屋连同转让买卖土地，以合法
的房屋买卖掩盖非法的土地交易。在调查的573处铺面中，共有40处，占调查总数的7
%，面积为2642.78平方米，平均每平方米转让金为687.60元。(三)出租房屋连同出租
土地，获得高额级差收益。在调查的573处铺面中，租赁铺面230处，占调查总数的40
%，租赁面积13956.95平方米，平均每平方米租金126.02元，年租金1758830元。(四)
以地换房、 以地联建，从中牟利。如油田某单位，在2宗农副业用地上，划出12平方
米，与其他单位搞联建。(五) 以地入股联营联建5处，根据经营效益5∶5分成，利润
高于出租。除上述形式外，还有无偿占用沿街地面，搞永久性设施或临时板房，摆摊
设点，获取土地级差收益。
土地隐形市场的弊端：(一) 造成国有土地资产收益的大量流失，仅对调查的270
个交易铺面计算，每年造成的土地资产流失有2855万元。(二)影响城镇土地的统一管
理和城市规划的实施。(三)加剧社会分配不公。(四)诱发土地投机，扰乱社会主义经
济秩序。
土地使用情况调查汇总表
表7-6
┌─────────┬───┬────┬───┬────┬───┬─────┬────┬────┬────┬─────┐
│ 调查单位 │ 客运 │ 钻井院 │ 油田 │ 市水 │ 胜利 │ 商河路 │ 五台 │ 八分场 │ 八分场 │ 合 计 │
│ │中心站│ 家属区 │ 职大 │ 利局 │ 医院 │ │ 山路 │ 商业街 │公路站等│ │
├─────────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│调查宗数(个) │7 │1 │8 │2 │21 │200 │32 │96 │11 │378 │
├──┬──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │国营 │1 │ │ │ │ │18 │ │ │1 │20 │
│涉及├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│单位│集体 │1 │1 │4 │2 │3 │26 │9 │3 │4 │53 │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │个人 │5 │ │4 │ │17 │159 │23 │93 │6 │307 │
├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │处数(个) │ │1 │3 │1 │2 │74 │5 │210 │2 │298 │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│其中│面积(平方米)│ │21086.67│715 │284 │1661 │7224.56 │476.4 │780 │2534.4 │34762.03 │
│自建├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│自用│投资数(元) │ │6400000 │222125│60000 │452000│1453981.20│94500 │266600 │735317 │9684523.20│
│ 的 ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │每平方米 │ │303.51 │310.66│211.27 │272.13│201.26 │198.36 │341.79 │290.13 │278.59 │
│ │投资(元) │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │处数(个) │ │ │ │ │ │18 │4 │17 │1 │40 │
│转让├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│买卖│面积(平方米)│ │ │ │ │ │1583.54 │195.24 │631 │233 │2642.78 │
│房屋├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ 的 │转让金额(元)│ │ │ │ │ │1382363.40│92000 │262800 │80000 │1817163.4 │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │元/平方米 │ │ │ │ │ │872.96 │471.21 │416.48 │343.35 │687.60 │
├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │处数(个) │7 │ │5 │1 │19 │110 │23 │57 │8 │230 │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │面积(平方米)│135 │ │864 │3600 │740 │5158.47 │1133.23 │1577 │749.25 │13956.95 │
│租赁├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│房屋│总租金(元) │99800 │ │146000│1600000 │101860│2197632 │182020 │196064.5│384400 │4907776 │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │年租金(元) │99800 │ │146000│160000 │47480 │789230 │162320 │152500 │201500 │1758830 │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │元/年平方米 │739.26│ │168.98│44.44 │64.16 │153 │143.24 │96.70 │268.94 │126.02 │
├──┼──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │处数(个) │ │ │ │ │ │4 │ │1 │ │5 │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│以房│面积(平方米)│ │ │ │ │ │193.20 │ │42 │ │235.2 │
│入股├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│联营│金额(元) │ │ │ │ │ │ │ │40000 │ │ │
│ ├──────┼───┼────┼───┼────┼───┼─────┼────┼────┼────┼─────┤
│ │元/年平方米 │ │ │ │ │ │ │ │952.40 │ │ │
└──┴──────┴───┴────┴───┴────┴───┴─────┴────┴────┴────┴─────┘
1992年9月， 市土地管理局根据《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土
地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称55号令)、《东营市国有土地使用权出让和
转让暂行办法》(以下简称3号令) 的规定和调查情况，向市政府提交《关于清理整顿
土地市场的报告》。1992年10月4日，市政府印发东政发［1992］105号文件《东营市
人民政府批转市土地管理局关于清理整顿土地市场的报告的通知》，决定在全市范围
内开展清理整顿土地市场工作。
1992年10月，市政府成立由分管副市长李吉祥任组长，土管、建委、工商、税务、
监察、物价、财政、公安、法院等有关部门领导参加的东营市清理整顿土地市场领导
小组，下设办公室，设在市土地管理局，具体负责清理整顿工作。清理整顿土地市场
领导小组办公室(以下简称清理整顿办公室)制定了《关于清理整顿东营市城区土地市
场的实施方案》，明确了清理人员的组成、清理范围及方法步骤。
1993年5月， 市土地管理局会同东营区土地管理局抽调40名骨干组成专门队伍在
东营区八分场地区进行清理整顿土地市场工作试点。试点范围内共查出改变批准用途、
非法交易和违法用地等各类土地182宗，占地723亩，全部进行分类处理。共收取土地
出让价款521万元。 试点结束后， 清理整顿办公室对试点实施方案进行修改完善。
1993年8月24日， 市土地管理局印发东土发［1993］34号文件《关于清理整顿东营市
城区土地市场的实施方案》。
1993年8月28日、 9月1日，东营区、河口区人民政府分别印发《关于清理整顿土
地市场的通告》，东营市城区清理整顿土地市场工作全面展开。东营区、河口区分别
设立清理整顿土地市场工作办公室(以下简称办公室)，分别由市土地管理局副局长王
锡芝、 王哲元任办公室主任。办公室下设外业、内业、财务和宣传报道4个小组。从
市、区土地管理局和有关乡(镇) 、办事处土地管理所抽调100多名业务骨干组成清理
队伍。配备了必要的交通工具和设备。
清理整顿土地市场的范围包括在东营、河口两区中心城城市规划区、乡(镇)驻地、
工矿区及公路沿线范围内的下述用地：国家行政机关、企事业单位和个人对原通过行
政划拨获得的土地使用权进行转让、出租、抵押的；村民委员会将集体所有的土地，
非法出租或转让给单位或个人使用的；企业倒闭、迁移、撤销后，原使用的国有土地
随意作价转让、出租的；擅自改变或部分改变土地使用性质、使用用途的；以地作价
入股、联营联建的；违法占地。清理工作开始后，清理整顿办公室采取分区域调查的
办法， 将东营市中心城西城规划区划分为3个级区，并制定了每个区域的地价。特级
区15～30元/年·平方米，一级区8～15元/年·平方米，二级区3～8元/年·平方米。
河口区参照一、二级区标准执行。对清理范围内的土地属于通过行政划拨取得的土地
使用权进行转让、 出租、抵押，属出让范围的，补办出让手续。并以1990年5月19日
颁布的国务院55号令、 1992年3月8日颁布的国家土地管理局［1992］1号令《划拨土
地使用权管理暂行办法》、1991年6月13日发布的市政府3号令的施行时间为标准，划
分划拨土地使用权进行转让、出租、抵押所处的时间范围，区别情况，对不同时间、
不同用地性质、不同来源的用地，按照所处不同级区，采取不同价款比率收取出让金。
除对转让、出租、抵押划拨土地使用权进行清理外，改变原批准用途，现用于经营的
土地也被纳入补办出让手续的范围，解决了该类土地使用权进入市场的问题。对已经
进行转让、出租的集体土地，采取征归国有、补办出让手续、低比率收取土地出让金
的办法，将东营市城区、城市郊区的转让、出租的村集体土地也全部纳入依法出让轨
道。清理工作实行三同步，即清查、补办出让手续、登记发证同步进行。
1993年9月4日，为保证清理整顿土地市场工作的顺利进行，市委宣传部、市土地
管理局联合召开市和油田新闻单位(报社、电台、电视台)座谈会，专题研究清理整顿
土地市场工作的宣传报道问题。要求各新闻单位充分发挥优势、各司其职，搞好清理
整顿土地市场和深化土地使用制度改革的宣传报道。
1994年8月， 东营区、河口区清理整顿土地市场工作全面结束，共清理各类违法
用地1326宗 (其中：单位或个人对原划拨土地使用权擅自全部或部分改变用途的约占
30%；对划拨土地使用权进行出租、转让的约占30%以上；村民委员会将集体所有土地
非法出租或转让的约占15%左右；私下交易和违法占地约占25%左右)，面积104公顷，
补办出让手续623宗， 94公顷，为政府收回流失地租3800万元，为村集体收回土地补
偿费500多万元，协调处理纠纷300多起。
1995年5月19日， 东城区域清理整顿土地市场工作正式启动。东城区域清理整顿
土地市场工作仍由原东营市清理整顿土地市场领导小组实施领导，市土地管理局具体
组织实施，办公室设在市土地管理局。清理队伍由市土地管理局监察科、地籍科、用
地科、 土地估价所等有关科室抽调人员组成，分外业、内业2个组。是日，市政府召
开东城有关用地单位会议进行动员，讲解政策，提出要求。
东城区域清理整顿工作沿用原实施方案，根据东城情况实行清理工作两个同步：
清查与地籍调查同步，补办用地手续与登记发证工作同步。在清理范围上，既坚持全
面清理，又做到重点突出。在对东城全部建设项目进行清理的同时，把对各类违法用
地包括未批先用、 少批多用、 改变用途的作为清理的重点。共清理49个单位使用的
910.73公顷土地， 其中，各类违法用地83宗，面积454.52公顷，占调查总数的40%；
市政公用设施用地328.42公顷；机关、教育用地44.95公顷；住宅用地45.49公顷；经
营(包括改变用途用于经营) 、企业将划拨土地用权进行出租、转让用地35.66公顷。
对清理出的各类用地根据《东营市土地管理局关于东城区域清理土地市场中有关问题
的处理意见》 进行分类处理，并报请市政府于9月28日召开东城各有关用地单位负责
人参加的会议进行通报。 共补办用地手续79宗，面积87.15公顷，收取征地费、出让
金等费用120万元。
1995年12月，东城区域清理整顿土地市场工作结束。
2001年10月26日，为贯彻落实国发［2001］11号文件《国务院关于整顿和规范市
场经济秩序的决定》和国发［2001］15号文件《国务院关于加强国有资产管理的通知》，
治理和整顿土地及房地产交易市场秩序，切实加强国有土地资产和房地产开发用地管
理，省政府办公厅印发鲁政办发［2001］94号文件《山东省人民政府办公厅关于进一
步开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作的通知》，决定在全省范围内对城市房
地产开发建设用地进行一次清理整顿。
2001年12月，根据《山东省人民政府办公厅关于进一步开展城市房地产开发建设
用地清理整顿工作的通知》和全省城市房地产开发建设用地清理整顿工作电视电话会
议精神，东营市全面开展城市房地产开发建设用地清理整顿工作。对这次城市房地产
开发建设用地清理整顿工作，东营市政府实施目标化管理，纳入年度考核责任目标。
2002年3月， 为切实加强对城市房地产开发建设用地清理整顿工作的领导，市政
府实行清理整顿工作联席会议制度。由分管副市长张秀香牵头，市国土资源局、市建
委、市规划局、市房产局、市财政局、市监察局、市工商局、市公安局的有关领导参
加，负责综合协调和解决清理整顿中出现的问题，联席会议下设办公室，办公室设在
市国土资源局。各县区政府及其国土资源部门也都成立相应机构，负责组织和协调本
辖区的清理整顿工作。市国土资源局与东营、河口两区国土资源部门负责市建成区内
的各类建设项目用地的清理整顿工作， 垦利、利津、广饶3县以自行清理整顿为主。
是月， 全市各级国土资源部门多次通过电视台、 《东营日报》等新闻媒体刊登播发
《关于开展城市房地产开发建设用地及其交易行为清理整顿的通告》。
2002年3月27日， 市政府办公室印发东政办发［2002］25号文件《关于东营市城
市房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案的通知》。对清理整顿工作的范围、内
容、政策界限、方法步骤、清理整顿中出现问题及处理政策措施等问题作了明确规定。
清理整顿的范围：对全市城市实际发生的各类房地产开发用地及其交易行为进行
一次全面清理整顿，重点是1995年《城市房地产管理法》实施以来，各县区在城乡结
合部发生的各类房地产开发用地及其交易行为。
清理整顿的内容：(一)无土地、规划等合法审批手续，违法占地进行房地产开发
的；(二)利用集体土地进行房地产开发的；(三)利用划拨土地采取自建、联建、联营、
以地入股等形式进行房地产开发的；(四)利用划拨土地以经济适用房等名义进行开发，
而按商品房高价出售的；(五)利用出让土地开发，但未按出让合同约定支付出让金或
投资开发后擅自转让交易土地的；(六)利用建设项目立项、规划许可证和用地红线图
圈占、转让土地的。
政策界限：对清查出来的问题，东营市区中心城规划范围内的用地在符合城市规
划的条件下，凭用地单位或个人出具的占地时间有效证明，分别按照下列政策界限依
法予以处理：(一)1995年1月1日《城市房地产管理法》实施以前的房地产开发违法用
地，其用地四至清楚、土地权属没有争议的，可以一并办理建设用地和土地确权变更
登记手续。1.利用国有划拨建设用地的，可依法直接给开发企业或现土地使用者办理
土地使用手续。符合城市规划条件的免予处罚，符合划拨用地条件的，办理划拨手续；
不符合划拨条件的依法纳入有偿使用，出让金按政府公布地价 (其中市区范围内按东
政发［2001］15号文公布地价、其他县区按最近公布执行地价执行，下同) 的30％执
行。2.利用集体土地从事房地产开发的，给开发企业或现土地使用者完善征用划拨或
征用出让手续。补办出让手续的，出让金按政府公布地价的30％执行。(二) 对199 5
年1月1日《城市房地产管理法》实施以后至1999年1月1日新《土地管理法》实施前的
房地产开发违法用地，依法查处后，按规定办理建设用地和土地确权变更登记手续。
1.利用国有划拨建设用地自建或联建住宅的，对自建自用部分符合房改房政策的，可
由现土地使用者办理国有划拨土地手续；利用国有划拨建设用地联建对外销售住宅的
用地部分，可依法对联建双方各处以2元/平方米以下罚款，给现土地使用者办理土地
出让手续，出让金按政府公布地价的40%执行。2. 利用国有划拨土地实施安居工程建
设的，按房改政策办理国有划拨土地手续。3.利用国有划拨土地进行商品房开发的，
依法处以5元/平方米以下罚款，给房地产开发企业或现土地使用者办理国有土地有偿
使用手续，出让金按政府公布地价的60％执行。4.利用国有划拨土地进行经济适用房
开发按市场价高价出售的， 依法处以10元/平方米以下罚款，给房地产开发企业或现
土地使用者办理国有土地有偿使用手续，出让金按政府公布地价的60%执行。5. 利用
集体土地进行房地产开发的， 可依法给予15元/平方米以下罚款，由房地产开发企业
或现土地使用者补办土地征用和国有土地出让手续，其征地费标准有协议的按协议，
没有协议的按当时的规定标准执行，政府土地收益按政府公布地价的下限执行。另外，
在1997年4月15日～1998年12月31日“冻结耕地期间” 非法占用耕地进行房地产开发
的， 要落实占补平衡方案，占补平衡不能落实的，要按4000元/亩交纳耕地开垦费。
(三)对1999年1月1日以来非法占用土地进行房地产开发的，必须严格按照新《土地管
理法》 、《城市房地产管理法》等法律法规的规定严肃处理，可以依法给予20元/平
方米以下罚款，应交的有关税费必须按法律规定标准交纳，补交的出让金不得低于政
府公布的执行地价。(四)对房地产开发企业按照当地政府的统一安排投资城市基础设
施或公共设施建设，或以其他形式向政府交纳实物地租而取得用地的，当地政府必须
与房地产开发企业算清账目，由房地产开发企业或现土地使用者办理国有土地有偿使
用手续，并补缴政府公布地价标准与实物地租的差价部分。(五)对利用建设项目立项、
规划许可证和用地红线图炒卖土地的，一经查实，依法没收其非法所得，并由原审批
机关公布其立项、 规划许可证和用地红线图无效，土地行政主管部门在2年内停止为
其办理供地手续。对不具备房地产开发条件的，由建设部门吊销其房地产开发资质，
工商行政管理部门依法注销或吊销其房地产开发营业执照。(六)对在房地产开发建设
用地清理整顿期间，违法用地单位拒不申报违法用地情况，弄虚作假，隐瞒实情，或
故意抵制有关执法单位开展清理整顿的，一经查实，该拆除的拆除，该没收的没收，
情节严重的要追究有关责任人的责任，构成犯罪的，要移送司法机关依法追究刑事责
任。采用欺骗手段骗取批准已经提供用地的，责令其停止施工，对符合城市规划的，
可以对违法用地单位处以30元/平方米以下的罚款， 并按政府公布地价补缴土地出让
金；对不符合城市规划的，依法注销批准用地的各项手续，限期拆除违法建筑物，恢
复土地原状。(七)依法获得建设用地使用权除因不可抗力原因外，闲置满2年以上的，
要依法无偿收回并纳入政府土地储备。(八)按上述规定补办土地有偿使用手续的，凡
是售房价款中包括地价的，原则上由房地产开发企业缴纳土地有偿使用费；售房价款
中不包括地价的，土地有偿使用费由购房者缴纳；开发企业已经灭失的，原则上给购
房者办理划拨用地手续，购房者要求办理出让手续的，由购房者依法交纳有关费用。
市房地产开发建设用地清理整顿办公室先后就宣传发动、清查摸底、统计汇总、
进度推进、问题处理等下发专门通知，抽调人员组成专门的清理整顿队伍，集中时间、
集中人员进行了清理整顿。
2002年3～4月，东营市开展城市房地产开发用地清理整顿清查摸底工作。全市城
区内所有住宅开发用地(包括单位自建房用地)全部纳入清查范围。结合东营市实际，
将油田房地产开发用地纳入清理范围并作为重点。此类用地量大面广，情况复杂，仅
东营、河口两区就达16631501平方米。清理采取分片包干，责任到人、到单位的办法，
逐一进行清查摸底。对油田房地产开发用地协调油田机关单位有关人员一并开展工作，
并充分利用油田房地产自查清理登记的成果，保证了全市房地产清理整顿工作既全面
彻底，又重点突出。清理情况按照《房地产开发用地清查登记表》等各类清查报表的
内容、要求，逐项进行清理、填报、登记，做到批准用地面积与实际占地面积相统一，
项目立项计划、规划设计方案与实际开发建设情况、现场勘测结果相统一，保证清查
统计资料的准确完整。 全市在此次房地产清理整顿工作中， 共清查房地产开发用地
(包括单位自建房用地)项目515宗，面积8951.5公顷(其中占用耕地23.1公顷)。其中，
合法用地499宗，面积8900.5公顷(其中占用耕地23.1公顷) ；违法用地16宗，面积51
公顷。 在违法占地中，利用国有划拨土地开发的8宗，面积26.9公顷；利用集体经济
组织的集体土地开发的3宗， 面积15.9公顷； 利用经济适用房形式开发的5宗，面积
8.2公顷。按违法占地的发生年度，1995年1月1日前发生的违法占地1宗，占地面积为
1公顷；1995年1月1日～1999年1月1日前发生的违法占地7宗，占地面积为25.1公顷；
1999年1月1日后发生的违法占地8宗，面积为24.9公顷。
2002年4～6月，对清查出来的问题进行集中处理。清查出的16宗违法用地，处理
14宗， 占地面积416226平方米，收取土地出让金1389.86万元，分别占违法占地总宗
数的87.5%和总面积的81.64%。 还对个别违法占地单位实施罚款处罚，有效地规范了
房地产开发建设用地秩序。
2002年10月，各县区政府分别向市政府提交开展房地产开发建设用地清理整顿工
作的自查报告。
2002年11月6日， 市国土资源局印发《关于对城市房地产开发建设用地清理整顿
工作检查验收的通知》。对各县区的清理整顿工作进行检查验收。