第三节 划拨土地使用权
划拨用地
1990年5月19日颁布实施的 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂
行条例》中规定：划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地
使用权。
1994年7月5日，《中华人民共和国城市房地产管理法》 (以下简称《房地产管理
法》) 颁布，于1995年1月1日起实施。《房地产管理法》规定，下列建设用地的土地
使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：(一)国家机关用地和
军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、
水利等项目用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。
1995年4月26日， 为贯彻国家产业政策，保证国家重点扶持的能源工业建设和发
展，明确对石油天然气行业建设用地实行划拨和出让的界限，根据《房地产管理法》
和国务院的有关规定，国家土地管理局以［1995］国土建字第52号文件印发《石油天
然气行业划拨用地项目目录(试行)》。12月31日，国家土地管理局以［1995］国土建
字第188号文件印发《民航、铁路、交通、水利、电力五行业划拨用地项目目录(试行)》。
1996年10月10日， 国家土地管理局以［1996］国土建字第179号文件印发《煤炭
行业划拨用地项目目录(试行)》、《教育、体育和卫生行业划拨用地项目目录(试行)》。
1998年2月17日，国家土地管理局以第8号令颁布的《国有企业改革中划拨土地使
用权管理暂行规定》中指出：企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，
经批准可以采取保留划拨方式处置：(一)继续作为城市基础设施用地、公益事业用地
和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的，但改造
或改组为公司制企业的除外；(二)国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业
合并、兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的；(三)在国有企业兼并、合并中，
被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；(四)国有企业改造
或改组为国有独资公司的。(二)、(三)、(四)项保留划拨用地方式的期限不超过5年。
1999年11月25日， 国土资源部以国土资发［1999］433号文件印发《关于加强土
地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》，规定：国有企业改革时，经土地
行政主管部门批准，可采取不同的土地资产处置方式和管理政策。在涉及国家安全的
领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域，国有企业可继续以划拨方
式使用土地。
2001年10月22日， 国土资源部以第9号令发布《划拨用地目录》。符合该目录的
建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提
供土地使用权。
2001年12月18日，省政府印发《关于贯彻国发［2001］15号文件加强土地市场与
土地资产管理的通知》，规定：原使用划拨土地的企业改制后，用途仍符合法定的划
拨用地条件的，仍可继续保留划拨方式使用。
划拨土地使用权处置
1992年7月9日，国家土地管理局、国家体改委印发［1992］国土籍字第66号文件
《国家土地管理局，国家体改委股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，强调：以
划拨方式取得国有土地使用权的股份制企业，在补办土地使用权出让手续、补交出让
金、进行土地登记后，土地使用权由股份制企业持有。
1996年10月8日， 省土地管理局、省经济贸易委员会以鲁土法字［1996］24号文
件转发国家土地管理局、国家经济贸易委员会《国有大中型企业利用外资进行技术改
造划拨土地使用权处置管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，规定：凡以土地使
用权作价出资与外方进行合资改造且符合有关条件的企业，不论是新项目还是已经合
资的老项目，均可以《暂行办法》进行土地使用权处置。
中外合资进行技术改造中方资本金不足，并在合资改造后符合下列条件之一的企
业，依照《暂行办法》进行划拨土地使用权处置：(一)按照国家外商投资产业导向中
必须由中方控股或占主导地位的企业；(二)属国家外商投资产业导向中鼓励外商投资
改造的企业；(三)列入国家技术改造规划的重点企业；(四)出口创汇型企业；(五)有
利于保护和发展国有企业名牌产品的企业。
企业以土地使用权作价合资改造，应按国家有关法律、法规，办理土地使用权出
让手续、缴纳出让金。符合《暂行办法》规定条件的，可申请按以下方式对划拨土地
使用权进行处置：(一)按土地出让金的40%缴纳出让金，并取得出让土地使用权。(二)
企业资产负债率高于60%的，可将土地出让金的60%作为国家投入的企业资本金，企业
取得出让土地使用权，并不再另行缴纳土地出让金。
对企业划拨土地使用权处置按以下程序办理：(一)企业持合资、合作改造立项批
准文件和同级经贸委(经委、计经委)出具的意见书，向企业隶属单位同级人民政府土
地管理部门申请处置划拨土地使用权。(二)企业在申请处置划拨土地使用权时应提供
下列文件：1.企业名称、地址、法定代表人和概况；2.处置划拨土地使用权申请报告；
3.国有土地使用权证书或有关用地批准文件；4.合资项目建议书和可行性研究报告及
批复文件；5.注册会计师事务所出具的企业前三年资产负债表、损益表；6.地价评估
报告；7.其他有关文件。(三)企业隶属单位同级人民政府土地管理部门接到申请后，
会同同级经贸委(经委、计经委)确定处置方式、缴纳土地出让金的比例及缓缴期限等，
并办理出让土地使用权手续。 如将土地出让金的60%作为国家投入的企业资本金，由
省级人民政府土地管理部门、经贸委(经委、计经委)报国家土地管理局、国家经贸委
商有关部门批准。(四)企业持签订的土地使用权出让合同和土地权属证明等资料到企
业所在地市县土地管理部门办理土地变更登记。
1998年2月17日，国家土地管理局以第8号令颁布《国有企业改革中划拨土地使用
权管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。适用于国有企业实行公司制改造、组建
企业集团、股份合作制改造、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革涉及的划拨
土地使用权管理。
《暂行规定》指出：国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使
用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体
情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资
(入股)和保留划拨用地方式予以处置。企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形
之一的，应当采取出让或租赁方式处置：(一)国有企业改造或改组为有限责任公司、
股份有限公司以及组建企业集团的；(二)国有企业改组为股份合作制的；(三)国有企
业租赁经营的；(四)非国有企业兼并国有企业。
1998年3月26日， 市经济体制改革委员会、市土地管理局等单位以东体改发［19
98］ 7号文件印发《东营市企业改制若干问题的暂行规定》，要求：改制企业划拨土
地使用权经依法评估确认后，根据企业改制的不同形式和具体情况，可按规定分别采
取出让、租赁、作价出资(入股)等方式予以处置。在不改变土地用途的条件下，国有
企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并、分立，符合国家规定条件的，经
批准可暂不评估， 继续保留划拨用地方式，但期限不能超过5年。企业破产的，处置
划拨性质的土地使用权所得收益主要用于安置破产企业职工。
1998年4月13日， 市土地管理局印发《关于进一步贯彻落实市委市政府东发［19
97］ 20号和［1998］5号文件精神的意见》，规定：机关、企事业单位闲余场地属划
拨土地使用权的， 可按有关规定办理土地出让或租赁手续，将土地收益的60%留给现
机关、企事业单位。
1998年7月2日，市政府以第38号令发布《东营市鼓励中外客商投资开发土地后备
资源若干规定》，规定：通过划拨方式已取得土地使用权的国有荒地，使用者可以自
行开发或招商开发。使用者自行开发的，政府免收土地所有权收益。招商开发的，须
经有批准权的政府批准，土地出让金、租金、红利的60%留给原土地使用者。
1999年11月25日， 国土资源部以国土资发［1999］433号文件印发《关于加强土
地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》，对承担国家计划内重点技术改造
项目的国有企业，原划拨土地可继续以划拨方式使用，也可以作价出资(入股)方式向
企业注入土地资产。
1999年，市土地管理局根据全市不同企业的具体情况，按照一企一策的原则，根
据有关法律法规，及时提出相应的土地资产处置意见。尤其是华联破产土地资产处置
方案得到市政府的充分肯定，并且成功拍卖，显化了土地资产，合理安置了破产企业
职工，为规范破产企业土地资产处置奠定了基础。1999年共办理企业改制用地16项，
面积15公顷，盘活土地资产3147万元，安置破产企业职工350余人。
2000年，全市土地管理部门采取灵活多样的处置方式，参与市属企业改制68家，
根据国家法律法规， 变现土地资产2.4亿元，妥善安置职工3200余名，弥补企业负资
产1.8亿元，促进了企业改制的顺利实施。
2001年12月18日， 省政府印发鲁政发［2001］125号文件《山东省人民政府关于
贯彻国发［2001］15号文件加强土地市场与土地资产管理的通知》，要求加强划拨土
地资产管理，防止国有土地资产流失。原使用划拨土地的企业改制或改变用途后不再
符合法定的划拨用地条件的，应当依法有偿使用。企业应当根据有关政策提出土地使
用权处置方案，并依法报批。对需要由划拨方式转为出让或租赁方式的，可在进行地
价评估的基础上，依法办理有偿用地手续。
2001年， 市国土资源局对企业改制主要采取了以下4种做法：一是合理减免入市
成本。 凡企业改制涉及的原划拨土地使用权，根据不同的用途，按评估确认地价的4
0%(工业) ～60%(商业、综合、住宅等)收取出让金，体现政府对改制企业的支持，使
新企业用40%～60%的付出，获得100%的土地资产。二是核减出让年限。企业对按评估
确认价的40%～60%缴纳出让金仍难以承受的，就采取核减出让年限的办法，相应降低
出让金。三是以土地资产抵冲债务。为解决企业资不抵债又难以实施破产的问题，采
取以土地资产弥补负资产的办法，推进企业改革。四是由土地行政主管部门委托拍卖。
2001年全市办理企业改制用地审批手续26宗，面积48公顷，盘活资产6500万元；委托
拍卖破产企业划拔土地42宗，面积58公顷，盘活资产8100万元。