第一节 出让
1990年8月27日， 省委、省政府鲁发［1990］20号文件《关于加强土地管理的决
定》中提出“对城镇国有土地逐步实行有偿出让、转让”。东营市根据《土地管理法》、
国务院55号令的规定，按照所有权与使用权分离的原则，对城镇国有土地使用制度进
行改革。
1992年6月13日， 市政府分别以第3号、4号令发布实施《东营市国有土地使用权
出让和转让暂行办法》、《东营市外商投资企业用地管理暂行办法》，拉开了东营市
城镇国有土地使用制度改革的序幕。按照经济发展和社会承受能力状况，东营市采取
以协议出让为主的出让方式，以经营性用地为主进行出让工作。
1992年10月6日，市政府以东政发［1992］112号文件印发《东营市人民政府关于
国有土地使用权出让问题的补充规定》(以下简称《补充规定》)，规定了东营市城镇
国有土地出让范围和出让金标准。
东营市国有土地出让范围：城市规划市区以内生产用地以及第二、三产业中以营
利为目的的其他用地；城市规划市区以外，油气生产性用地和直接为油气生产服务的
辅助设施用地暂按征用、划拨办理外，第二、三产业中以营利为目的的其他生产、经
营用地；经营性与非经营性项目一并使用同一地块的用地；乡(镇)企业除村集体使用
本村集体所有的土地外的其他用地。
协议出让国有土地使用权的出让金主要包括征地费、拆迁费、城市基础设施开发
配套分摊费用和地租。(一)征地费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和劳动
力安置费、土地管理费等。征用集体土地，城市规划市区西城按耕地年亩产值的20倍，
城市规划近郊区按年亩产值的15倍，其他区域按《土地管理法》规定的标准计算土地
补偿费、安置补助费、青苗补偿费。征用人均耕地1亩以下、0.5亩以上集体土地，用
地单位每使用1亩土地需安置1个劳动力；人均耕地0.5亩以下，每使用1亩土地需安置
2个劳动力。如无能力安置，按每个劳动力7500元交纳劳动力安置费。征用人均耕地1
亩以上土地的，不交纳劳动力安置费。使用已“农转非”村剩余的土地，按《土地管
理法》 规定的标准支付土地补偿费，每使用1亩土地安置2个劳动力或交纳15000元的
劳动力安置费，并由政府统筹安排。收回单位和个人耕种的国有土地的划拨土地使用
权，按该耕地年亩产值予以补偿。未利用的土地不予补偿。对被用地单位不接受上述
标准的，其土地由市土地管理局按照《土地管理法》的规定强行征用或收回。(二)拆
迁费。 地面附着物补偿标准按省物价局、省财政厅［1992］鲁价涉字第280号文件执
行。(三)城市基础设施开发配套分摊费用。中心城规划市区西城暂按15元/平方米(折
合10000元/亩) 核收，中心城规划市区东城及经济技术开发区按7.5元/平方米 (折合
5000元/亩)核收，城市规划近郊区及主要干线公路两侧和二级工矿区暂按11.25元/平
方米(折合7500元/亩) 核收。(四)地租。参照《东营市城区(东营区)国有土地使用权
出让地租标准》执行。
区域二指东营市中心城规划市区东城、市经济技术开发区(东城部分)。
国有土地使用权协议出让的程序是：申请受让土地者向市政府土地管理部门提交
受让土地使用权申请书。市土地管理局接到申请后，向申请受让土地者提供出让地块
必要的资料和有关规定，受让者取得资料后，应在规定的时间内提交包含土地开发建
设方案、付款金额、付款方式等内容的用地意向书。市土地管理局接到要求提交的文
件后，应在30日内给予回复。双方达成协议后，草签土地使用权出让合同，申请受让
土地者现场交付土地使用权出让金总额20%的定金。 报经政府批准后，申请受让土地
者按合同支付全部出让金，办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》，取
得土地使用权。
土地使用权出让最高年限为居住用地70年；工业用地50年；教育，科技、文化卫
生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；其他用地50年。
1992年10月12日，市土地管理局根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让
和转让暂行条例》和《东营市国有土地使用权出让和转让暂行办法》的规定，代表市
政府办理了全市第一宗土地的出让： 将机广路南、东王路西侧的国有未利用土地120
27平方米，出让给东营市油区办劳动服务公司，用于建汽车维修厂，出让期50年，土
地使用权出让金每平方米26.14元，共收取出让金314409.83元。
1993年8月～1994年8月，市政府对划拨土地使用权未办理出让手续就擅自转让、
出租、抵押的非法交易行为进行清理整顿，由土地管理部门与转让者签定出让合同，
并代政府收取补交的出让金。 全市共清理各类用地2534宗，面积272公顷，其中市土
地管理局在东营、 河口两区清理各类用地1326宗，面积104公顷，为政府收取出让金
3800万元。
1993年，省政府印发的《一九九三年全省经济体制改革的重点任务》指出：要进
一步扩大土地使用制度改革，扩大国有土地使用权出让范围，逐步建立起与市场经济
体制相适应的土地使用权出让、转让制度。
1993年11月18日，省第八届人大常委会第四次会议审议通过并公布施行《山东省
城镇国有土地使用权出让和转让办法》，为全省土地使用制度改革提供了法律依据。
1994年5月25日，省土地管理局以［1994］鲁土用字第8号文件转发《山东省经济
技术开发区土地管理规定》，要求开发区内的土地实行有偿使用制度，除公共设施外，
其他项目均应以出让方式提供土地使用权。
1994年6月20日， 市政府印发东政发［1994］53号文件《东营市人民政府关于调
整市区国有土地使用权出让金标准的通知》。根据国家有关法律、法规及省、市有关
规定，对东营市市区(东营区、河口区)国有土地使用权出让金标准进行调整。
1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议通过《中华人民共和国城市房
地产管理法》，于1995年1月1日起施行。规定：商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，
有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以
采取双方协议的方式。采取双方协议出让土地使用权的出让金不得低于政府公布的最
低限价。
1994年12月12日，全省土地使用制度改革会议召开。会议要求进一步扩大新增建
设用地的出让范围。除国家机关、军事、城市基础设施、公益事业和国家重点扶持的
交通、水利、能源等生产性用地、安居工程用地，继续采取划拨方式提供用地以外，
其他用地都要纳入有偿使用的轨道。凡有条件竞价受让的，应采取招标、拍卖的方式
进行。
1995年7月14日，市土地管理局对位于五台山路两侧、济南路口黄金地段的4宗土
地首次进行公开招标出让， 获得成功。成交3宗土地，均为商业、金融业用地，出让
期40年， 共计面积7267平方米，成交额511.2万元，平均地价703.5元/平方米。其中
济南路以南、 五台山路以东的E006～2号地块价格最高，面积1368.5平方米，中标价
达139.31万元， 比标底价格高出21.31万元，单价1018元/平方米。7月18日，在市土
地管理局举行招标出让国有土地使用权合同签字仪式。至1995年12月，共招标出让土
地5宗，面积0.89公顷，为政府收取土地纯收益600万元。
1992年10月12日～1995年12月，全市共出让土地315宗，面积313.1公顷，收取出
让金8064.65万元。
1996年6月20日， 市土地管理局、市建委印发《东城商贸城开发土地出让工作实
施方案》 ，将东城商贸城建设用地纳入有偿使用轨道，是年，共出让土地5宗，收取
出让金定金71.7万元。
1996年，对大明集团公司在河口区15口打井用地依法办理了出让手续，为政府收
取200多万元出让金。是年全年共出让土地138宗，面积109.94公顷，政府土地纯收益
2521.05万元。
1997年，继续推进增量建设用地和原划拨土地有偿使用。对原行政划拨土地使用
权，凡发生转让、出租、抵押或转入经营的，都依法办理出让或租赁手续。全年共出
让土地233宗，面积155.1公顷，政府收益4135万元。
1998年3月， 市土地管理局、市体改委等部门共同制订《东营市企业改制若干问
题的暂行规定》等文件，明确了企业改制土地资产的处置方式。
1998年3月27日， 市委、市政府印发《关于进一步加快发展个体、私营经济的补
充规定》。根据国家土地政策和城乡规划要求，可集中划出部分土地，采取出让、租
赁或以地作价入股方式为个体、私营企业提供用地。
1998年7月7日，省政府印发鲁政发［1998］46文件《山东省人民政府印发〈关于
加强土地资产管理促进全省经济发展的意见〉的通知》，要求在继续搞好增量建设用
地有偿使用的同时，把土地使用制度改革的重点转向存量建设用地的有偿使用。
1998年9月28日， 东营市首次公开拍卖土地使用权获得成功，2.4公顷土地以114
0万元的价格被胜利油田工益集团竞得，高出底价29.5%。是年共出让土地1342宗，面
积353.2618公顷，政府收益15174.8494万元。
1999年， 市级出让土地72宗，面积960公顷，合同地价款2838万元，实际收取出
让金1327万元。全年共向市财政上缴2261万元的出让金。
2000年9月30日，省国土资源厅印发鲁国土资发［2000］184号文件《山东省国土
资源厅关于深化土地管理改革积极推进城市化进程的意见》，要求：深化城镇土地使
用制度改革，实现城镇土地生产要素的优化配置。城镇建设用地除依照法律可以划拨
方式取得土地使用权外，均应纳入有偿使用轨道，因地制宜地建立国有土地使用权出
让、租赁、作价出资或入股等多元化流转机制。对商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，
有条件的要以招标、拍卖方式提供国有土地使用权。积极推行城镇国有土地租赁制度。
依法将城镇存量建设用地纳入有偿使用范围，建立公开、公平、公正的市场配置土地
资源机制。
2000年，东营市将转让、出租、抵押以及改变用途涉及的划拨土地使用权全部纳
入有偿使用轨道。全年共报批用地967宗，面积910公顷，其中出让226宗，面积653公
顷， 合同地价款1.6亿元。在落实招商引资及个体私营经济用地优惠政策、安置破产
企业职工的情况下，向市财政上缴出让金3100余万元。
2001年4月18日，市国土资源局选定河口区3块区位好、有竞争意向的地块推向社
会进行招标、 拍卖，2宗拍卖地块高出起叫价244万元，1宗公开招标高出正常协议地
价468万元， 3宗土地，8.6公顷，共获取出让价款1612万元。2001年，全市实收出让
金5000多万元。
2001年6月16日， 市政府以东政发［2001］20号文件印发《东营市国有土地使用
权招标拍卖管理暂行办法》，规定：东营市范围内房地产开发、商业、金融、旅游、
娱乐等项目用地，凡具备招标、拍卖条件的，必须通过招标、拍卖的方式出让、租赁
土地使用权。 2001年6月20日，市政府印发东政发［2001］23号文件《东营市人民政
府关于深化土地使用制度改革实行土地“五统一”管理的意见》，要求：新增建设用
地，除国家机关、军事、城市基础设施、公益事业、国家重点扶持的能源交通水利等
基础设施和法律、法规规定的其他可以采取划拨方式提供用地外，必须采取出让、租
赁、作价出资(入股)等形式实行有偿使用。是日，市政府印发东政发［2001］15号文
件《东营市人民政府关于公布市区土地级别及地租地价标准的通知》。根据土地市场
的变化情况，对中心城区土地级别和地租、地价标准进行调整。
2002年5月9日，国土资源部以第11号令颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权
规定》，自2002年7月1日施行。规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用
地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。此规定以外用途的土地的供地计划公布后，
同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
2002年8月28日，东营市举行自实施土地“五统一”管理以来规模最大的1次国有
土地使用权公开招标拍卖会，12.85公顷国有土地总成交价达9840万元。11月8日，又
挂牌出让了3宗国有土地， 3宗商业用地，2.15公顷，总成交额975万余元。是年，全
市共招标、 拍卖土地29宗， 面积29.9公顷， 获取出让价款8585万元。 共出让土地
394.22公顷，收取土地纯收益3.7亿元。