东营市及建市前三县的粮食流通体制沿革与全国、全省粮食流通体制沿革基 本同步,大体经过以下四个时期: 一、自由购销体制(1949~1952年) 1949~1952年,是国民经济恢复时期,粮食市场上多种经济成分并存,在政 府的领导和管理下,实行粮油自由贸易,调解市场粮油供求关系。一方面,中央 和地方政府自上而下成立国有粮食经营系统和管理组织体系,逐步加强对粮食的 集中统一管理,不断调整公私经营范围,调整批零差价和地区差价;另一方面, 居民和工商业用粮都在粮食市场自由购选,私营粮食工商业还有相当实力,他们 中间的不法分子,为了谋取高额利润,囤积居奇,哄抬粮价。当时政府认可私营 粮食企业的合法经营,同时对他们实行“利用、限制、改造”的政策。 建国初期,国家征收公粮的形式是向农民征收农业税。公粮就是农业税实征 的粮食,国家征收公粮既是财政收入的一个组成部分,又是取得商品粮的一个重 要途径,缴纳公粮是农民应尽的义务。公粮一经粮食部门接收、结算,就成为国 家商品粮。 1950年,政务院成立全国统一的粮食经营和粮食管理领导机构——粮食管理 总局,该局归属财政部领导。 1952年,原贸易部的粮食公司和原财政部的粮食总局合并,成立国家粮食部。 5月, 山东省人民政府颁布《老解放区夏征农业税暂行办法》,规定分夏秋两季 以户为单位征收农业税,全年统算,按常年总产量的13%征收。地方附加按农业 税征收额的15%附加, 每人扣除7分地为免征点,免征农业税。夏收田产量每亩 定为40公斤,如其年产量高于或低于此标准,每高0.5公斤或低0.5公斤,按1.25 %递增或递减计算。 二、统购统销体制(1953~1984年) 1953年10月16日,中共中央公布《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决 议》;11月23日,中央人民政府政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供 应的命令》,决定在全国范围内有计划、有步骤地实行粮食计划收购(简称统购) 和计划供应(简称统销)。从此,粮食流通体制进入长达32年的统购统销时期。 1955年3月3日,中共中央和国务院发出《关于迅速布置粮食购销工作,安定 农民生产情绪的紧急指示》,强调必须在粮食统购统销工作中,进一步采取定产、 产购、定销(简称“三定”)的措施,使农民对自己的交售任务心中有数。 8月25日, 国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供 应暂行办法》,使粮食统购统销制度化。 9月5日,山东省人民政府颁发《山东省市镇粮食定量供应暂行办法实施细则》, 全省开始实行对市镇非农业人口居民口粮分等定量,工商行业用粮按户定量,牲 畜饲料用粮分类定量的供应制度。 1958年,中共中央对农村粮食收购政策改为粮食征购任务“一年一定”,在 中央统一领导下适当分权给地方,实行“购销差额包干,调拨包干”的办法。此 办法1959年停止。 1959~1961年,国家三年经济困难时期,由于严重自然灾害和左倾错误影响, 全国粮食形势出现紧张局面,个别地方出现饿死人情况。 1960年,为了扭转全国粮食形势,中共中央发出一系列关于粮食问题的指示。 5月15日, 中共中央发出《关于做好粮食分配工作的指示》,指出“在决定 粮食统购任务的时候,必须兼顾国家、集体和个人三方面利益,把公粮、购粮、 种子、口粮、饲料粮和其他用粮进行统一安排”。“真正做到计划用粮和节约用 粮”。 8月10日, 中共中央发出《关于全党动手,大办农业,大办粮食的指示》, 指出:“农业是国民经济的基础,粮食是基础的基础。”“民以食为天,吃饭第 一,必须全党动手,全民动手,大办粮食。” 9月7日,中共中央发出《关于压低农村和城市的口粮标准的指示》,决定农 村口粮标准,按平均每人全年原粮计,维持最低生活需要的口粮。 9月14日, 中共中央发出《关于整顿城市粮食统销和降低城市口粮标准的指 示》 ,提出将城市人的口粮标准月人均降低1公斤左右,城市饮食行业,糕点和 其他粮食制成品,必须全面实行严格的凭票供应的制度。 10月16日,中共中央《批转全国财贸书记会议〈关于坚决做好秋冬粮食工作 的讨论纪要〉》,指出:“全国所有地区,必须认真实行‘低标准’、‘瓜菜代’、 办好食堂、管好粮食、劳逸结合这五条方针,踏踏实实地安排好城乡人民的生活。” 11月14日,中共中央发出《关于立即开展大规模采集和制造代食品运动的紧 急指示》,指出:“立即动员广大群众,开展一个大规模的采集和制造代食品运 动,是当前全党全民的一项重要的紧急任务。” 11月15日,中共中央发出《关于彻底纠正五风问题的指示》,指出:“必须 在几个月内下决心彻底纠正十分错误的共产风、浮夸风、命令风、干部特殊风和 对生产瞎指挥风,而以纠正共产风为重点,带动其余四项歪风的纠正。” 1961年11月,中共山东省委、山东省人民委员会下发《国家粮食管理十项规 定》,要求彻底克服粮食管理不严、纪律松弛的现象,使有限的粮食在统一管理、 统一调度下,作到最大限度的合理使用。 1962年9月23日,中共中央作出《关于粮食工作的决定》,提出“发展经济, 保证供给,是我们经济工作和财政工作的总方针,也是粮食工作的总方针”,同 时提出“有领导地、适当地放开农村集市贸易,供销社可以根据上市粮食情况, 适当收购,也可以向已经完成粮食征购任务的生产队收购一部分粮食。供销社议 购的粮食,用以弥补食品、酿造和其他行业用粮之不足,同时进行一些地区之间 的调剂。”这是1953年全国实行粮食统购统销以后,中央首次允许开展粮食议购 议销。年底全国粮食形势开始出现好转。 1963年3月3日,中共中央,国务院发出《关于粮食工作和农产品收购工作的 几个问题的规定》。文件规定:此后五年内在粮食逐年增产和农民生活逐步改善 的基础上,适当增加征购,严格控制销售,逐年增加上调,逐年减少进口,逐年 补充库存。对粮食征购、上调、进口的数量,实行5年一定、1年一议的办法。 12月24日,国务院批转粮食部《关于粮、油议价购销业务归粮食部门统一经 营的报告》,明确农村的粮、油市场,在当地集市管理委员会的统一领导下,由 粮食部门在集市设立粮、油交易所,负责粮、油市场管理工作。 1972年,国家开始实行“四统一”的粮食管理体制,即粮权集中在中央,全 国统一征购、统一销售、统一调拨、统一库存。 自1981年起,国家改征购、销售、调拨、库存“四统一”管理制度为购销调 拨包干制度,使之由高度集中管理型转换为分级管理型。各地购销调拨包干之后, 收购完不成计划者,其差额部分相应抵减当地开支;销售超销不补,节余归地方; 调拨如完不成计划,欠调部分找补平议差价,调入地区如需增加计划外调入,以 议价粮补给。 1982年,国务院决定中央对各省、自治区、直辖市实行征购、销售、调拨包 干管理办法。 包干期一般为3年。各省、自治区、直辖市在国务院确定的包干总 量范围内,根据当地实际情况安排粮食定(统)购、销售数量,多购少销的粮食 归地方掌握,储备起来以丰补歉。全国自1982年开始实施购销调拨包干的粮食管 理体制,一共实行12年。 三、合同定购、国家定购和价格双轨制(1985~1997年) 1985年1月1日,中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政 策》(通称第4个“中央1号文件”),十项政策的第一项就是“改农产品统派购为 合同定购和市场收购”,文件规定:“粮食、棉花取消统购,改为合同定购。由 商业部门在播种季节前与农民协商, 签订定购合同。 定购的粮食,国家确定按 ‘倒三七’比例计价(即三成按原统购价,七成按原超购价)。定购以外的粮食 可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价,国家仍按原统购价敞开收购,保护 农民的利益”。这一文件的发布,是中国农产品购销体制由统购统销走向“双轨 制”的转折点,是中国粮食流通体制改革的真正开始。至此,中国实行了32年的 粮食统购统销制度被打破。 粮食实行所谓“双轨制”,“一轨”为计划体制、计划价格,粮食征购改为 粮食合同定购,定购价格由国家确定,城镇居民口粮仍实行计划供应,供应价格 由国家确定;“一轨”为市场体制、市场价格,计划粮食合同定购以外部分,允 许农民和粮食经营单位自由购销。 1985年后的几年,国家只是取消了粮食统购,而未相应地取消粮食统销。于 是,出现了两个倒挂:一个是粮食统销量大于定购量,另一个是粮食统销价低于 定购价。而倒挂只能由通常所说的“议转平”来解决,即数量差额由议价粮转为 平价粮来弥补,价格上的差额则由政府补贴。 1986年6月30日, 省政府办公厅印发鲁政办发〔1986〕49号文件《关于加强 粮食协调工作的通知》,提出适当调减合同定购任务,扩大市场议价收购比例, 安排国家委托代购计划,平衡粮食收支。 1987年,国家对合同定购的粮食实行“三挂钩”政策,即对合同定购粮食实 行发放预购定金、奖售平价化肥和柴油。继续实行粮食购销调拨包干和财务包干 政策。10月22日,国务院发出国发〔1987〕93号文件《关于坚决制止抬价抢购农 副产品的通知》,指出随着改革开放的不断深入,在一些地方出现了抬价抢购, 扭曲市场信号,造成生产大起大落等情况。对粮、棉、油等类商品,凡是由国家 指定收购部门组织收购的,其他部门和单位不得直接插手收购。 1988年9月27日, 国务院颁发国发〔1988〕67号文件《关于加强粮食管理稳 定粮食市场的决定》,指出: “粮食问题关系国民经济的全局,粮食价格是农产 品价格的核心,对整个市场、物价影响极大。为了稳定市场,确保明年物价上涨 幅度明显低于今年,做好粮食工作至关重要,粮食稳不住,副食品也就稳不住, 物价也就稳不住。”从1988年起,国家多次提高合同定购粮食价格。 1989年粮食市场价格不断上涨,国家供应统销粮油的范围,在城镇只保留了 居民口粮和事业供应两项,同时取消议转平收购的强制性任务。 1990年粮食大丰收,重新出现“卖粮难”问题。为此,国务院推出对粮食收 购实行最低保护价制度和粮食专项储备制度。 这2项制度基本上贯穿整个20世纪 90年代全国粮食流通体制改革的全过程,保护了农民的利益和种粮积极性,缓解 了当时非常紧张的农民“卖粮难” 的经济社会矛盾。7月24日,国务院颁布《关 于加强粮食购销工作的决定》,要求抓好粮食收购,压缩平价粮销售,加强粮食 市场管理,建立健全粮食储备制度。国务院从秋粮收购开始,改合同定购为国家 收购,规定不能向售粮农民“打白条”。 11月10~15日,全国粮食工作会议在北京召开,决定从1990年秋粮收购开始, 将合同定购改为国家定购,交售国家定购粮作为农民应尽义务,必须保证完成。 国家粮食定购继续实行“三挂钩”政策。 1991年1月12日, 国务院发布 《关于调整粮食购销政策有关问题的通知》 (国发〔1991〕 3号),指出:为了保持政策的稳定性和连续性,1991年至1992 年度,国务院对各省、自治区、直辖市的粮食包干指标,按1990年度计划略加调 整,继续执行2年。在此期间,全国粮食定购数量每年保持500亿公斤不变。通知 要求改变平价粮食销售范围过宽、数量过大的情况,通过压销,逐步做到国家定 购与平价销售数量大体平衡;从1991年度开始,平价食油销售只保城镇居民定量 油和军供用油,其他各项用油改为议价供应或市场调节。 从5月1日起, 国家提高平价粮食销售价格。面粉、大米、玉米3种粮食,全 国平均统销价格每500克提高0.1元; 食用油实行购销同价,全国平均每500克提 高1.35元。在调价前,全市各地不同程度地发生群众争购平价粮食现象。 10月28日,国务院发布国发〔1991〕60号文件《国务院关于进一步搞活农产 品流通的通知》,要求在保证完成国家定购任务的情况下,对粮食实行长年放开 经营政策。取消“大米由粮食部门统一收购,其他部门、单位和个人不得经营” 的规定。中央和地方实行专项储备粮制度,当市场价格下跌时,政府按保护价定 额收购储备,保护生产者的利益;当市场价格过高时,政府按合理价格抛售一部 分储备粮,以稳定市场,保护消费者的利益。 11月25~29日,中国共产党十三届八中全会在北京召开,全会审议通过《中 共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》,其中指出:加快粮食购销体制 改革。有计划地解决粮食收购价格偏低和购销价格倒挂的问题。“八五”期间要 在稳妥地做到购销同价的基础上,力争基本理顺价格关系,在国家宏观调控下, 逐步放开经营。当前,要千方百计解决卖粮难问题。明年粮食定购价格适当上调。 在粮食调出省,国家对定购以外的粮食,按保护价积极收购。与此相关的资金、 仓储等问题,粮食、计划、财政、银行等部门要和各地方通力合作,尽快解决。 在国家建立粮食储备制度的同时,集体和农民也要储粮备荒。 1992年3月6日,国务院出台国发〔1992〕15号文件《关于提高粮食统销价格 的决定》,决定自1992年4月1日起,再次提高粮食统销价格,基本上实现购销同 价,取消粮油加价款。 9月19日,省政府发出鲁政发〔1992〕117号文件《山东省人民政府关于理顺 粮油价格深化粮食流通体制改革的通知》,要求全省各地陆续放开粮油销价,到 12月1日全省粮油销价全部放开。 主要内容是: 稳定粮食定购价格, 粮食定购 “三挂钩”政策不变;除军供粮油暂由国营粮食企业按原统销价格供应外,其他 粮油价格全部放开;以粮食为原料的大众化食品和相关制品以及粮油副产品的销 售价格,实行市场调节;取消油脂油料的指令性定购计划,放开收购价格,实行 指导性计划;取消市地间平价粮油调拔计划,放开调拔价格。 9月25日, 国务院发布国发〔1992〕56号文件《国务院关于发展高产优质高 效农业的决定》,其中提出“加快粮食购销体制改革,进一步向粮食商品化、经 营市场化的方向推进。……继续保留定购数量,放开购销价格,实行随行就市。 在市价低于保护价时按保护价收购。有条件的地方,也可以实行定购数量和购销 价格一起放开。” 1993年2月15日,国务院再一次颁布《关于加快粮食流通体制改革的通知》, 提出在国家宏观调控下,放开价格,放开经营。增强粮食企业活力,减轻国家财 政负担。粮食价格改革是粮食流通体制改革的核心。总的原则是:统一政策,分 散决策,分类指导,逐步推进,争取在二三年内全部放开粮食价格。积极稳妥地 放开粮食价格和经营,对粮食定购采取保留数量,价格随行就市。继续实行粮食 包干办法,现行国家对各省、自治区、直辖市粮食购销调拨包干指标原则上不作 变动,继续延长执行到1995年度,中央财政拨付的粮食加价款差价款补贴,与粮 食包干方案脱钩。继续加强和完善国家对粮食的宏观调控,粮食是关系国计民生 和社会安定的重要商品,在放开粮价、搞活经营的同时,必须进一步加强宏观调 控,做到放得开,守得住。 4月, 全国95%以上的县市都放开了粮食价格和经营。至此,全国的粮食销 售价格基本全部放开,实行了40年的城镇居民粮食供应制度(即统销制度)被取消。 9月28日, 国务院发出国发 〔1993〕 70号文件《国务院批转财政部等部门 〈粮食风险基金管理暂行办法〉的通知》,确定从1993粮食年度起,中央和各省、 自治区、直辖市都要建立粮食风险基金。粮食风险基金是中央和地方政府专项用 于保护粮食生产,维护粮食流通秩序,稳定粮食市场的宏观调控资金。 年底,由于粮价放得过快,宏观调控手段不完善,加之南方稻谷减产,国内 出现粮价上涨过猛的情况,国家又加强了对粮食购销、粮食价格和粮食市场的控 制。 1994年, 根据全国统一部署,6月10日起,山东省小麦、玉米、稻谷三种粮 食定购价格平均提高47.9%,这是建国以来提价幅度最大的一次。全省统一调整 为:小麦(冬花麦,三等)每50公斤54元,较上年提高45.9%;玉米(中等)每50公 斤41元,较上年提高60.8%;粳稻(中等)每50公斤56元,较上年提高44.9%。粮 食销售价格调整为:特二粉,每50公斤94元~97元,比挂牌价71元~73元提高32.4 %~32.9%; 特一粉, 每50公斤103元~106元,比挂牌价75元~78元提高37.3%~ 35.9%。 2月19日, 省政府印发鲁政发〔1994〕14号文件《山东省地方粮食风险基金 管理暂行办法》,规定从1994年1月1日起,省和各市地、县(市、区)都要建立地 方粮食风险基金,用于保护粮食生产,维护粮食流通秩序,稳定粮食市场。 5月9日,国务院发布国发〔1994〕32号文件《国务院关于深化粮食购销体制 改革的通知》,要求切实做好粮食收购工作,确保国家掌握必要的粮源;继续坚 持政府定购,并适当增加收购数量;平抑粮价,稳定市场,建立健全灵活的粮食 吞吐调节机制,要建立市场信息网络,密切注视市场动向,及时采取措施稳定市 场,防止乱涨价,当市场粮价低于国家规定的收购价时,各地政府要组织粮食部 门按规定的收购价及时收购粮食,防止谷贱伤农,以保护生产者的利益。当市场 价格过高时,要及时组织抛售,以平抑价格,保护消费者的利益。疏通粮食流通 渠道,加强粮食市场管理,掌握批发,放活零售,确保收购不打“白条”。提出 “建立两条线运行机制,深化粮食企业改革。在粮食行政管理部门的统一领导下, 粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制,业务、机构、人员彻底 分开。” 在这一文件里,国务院提出推广广饶县“两代一换”的经验:“农村粮站要 继续推广‘两代一换’(代农储存、代农加工、品种兑换)的经验,办成粮油服 务中心,并要试办与农民联合的粮油合作组织,更好地为农业生产和农民生活服 务。” 1995年,国家加强对粮食的宏观调控,增加粮食议转平任务和议购数量,把 定购粮的使用权下放到省,粮食购销政策仍是实行“双轨制”,即在保证政府能 够稳定地掌握一定数量的粮食,以稳定粮食供给的前提下,放开粮食市场购销。 重申议购粮食应随行就市,不允许搞“二定购”(指强制性地把议价收购转为政 府定价收购)。 2月24~28日, 中共中央和国务院召开中央农村工作会议,明确提出“米袋 子”省长负责制,要求各省一把手亲自抓粮食问题。 3月11日, 中共中央、国务院发出《关于做好一九九五年农业和农村工作的 意见》,其中提出:要坚持国家定购一部分粮食的政策,定购任务是农民应尽的 义务和各级地方政府的责任,必须保证完成。定购以外的粮食,要坚持市场收购、 价格随行就市的政策,把流通搞活。坚持城乡集贸市场常年开放的政策。允许农 民到集贸市场出售完成定购任务以外的粮食,允许城镇居民和用粮单位到集贸市 场购买自食自用的粮食,进行余缺调剂,方便群众生活。坚持完善中央和地方两 级粮食储备调节制度,搞好吞吐调节。当市场粮价过低时,政府按定购价格进行 保护性收购,防止“谷贱伤农”,保护生产者利益;市场粮价过高时,要及时组 织抛售,平抑市场价格,保护消费者利益。国有粮食企业要深化改革,坚持把政 策性业务和商业性经营彻底分开。坚持粮食收购资金专户管理、封闭运行的政策。 4月28日, 山东省人民政府下发《关于深化粮食购销体制改革的通知》,通 知要求:为加强宏观调控,对粮食工作实行市长、专员负责制,实现粮食供求地 区平衡。全省粮食部门要收购社会商品粮的70%~80%,各地必须逐级分解落实 到生产单位和农户,确保完成,完不成任务的地市,必须组织粮源如数补齐。为 调动农民交粮的积极性, 每定购50公斤粮食供应尿素5公斤。国家订购粮的粮权 属国家,国务院确定由省一级政府使用,主要用于军队、城镇居民和农村需救助 人口的基本口粮供应。抓紧建立骨干粮店,健全供应体系,严格定购粮销售管理, 确保城镇供应和价格稳定。加强市场管理,控制粮食批发,粮食批发要以国有粮 食企业为主,其他从事粮食批发业务的企业,要按规定的条件,进行审查、登记, 严禁无证经营。搞好储备粮吞吐调节,确保市场粮价的基本稳定。实行粮油定购, 确保军需民食。加强粮油收购调拨资金管理,实行分市地分部门筹集责任制。 6月10日, 国务院下发国发〔1995〕15号文件《国务院关于粮食部门深化改 革实行两条线运行的通知》,决定将粮食企业的政策性业务和商业性经营业务分 开,建立两条线运行机制。实行两条线运行的原则是:统一领导,两线运行,明 确职责,分别核算,稳定市场,搞活经营。 12月5日,山东省人民政府下发鲁政发〔1995〕124号文件《贯彻国发〔1995〕 15号文件关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》,规定:实现两级总量 平衡,省政府负责全省粮油总量平衡,加强对全省粮食市场的调控,管理国家定 购粮油、省级储备粮和进出口粮油,安排市地间的定购粮调拨计划;市地负责本 地的粮油总量平衡和市场调控,按照粮食工作实行市长专员负责制的要求,大力 发展粮食生产,完善国家粮油定购任务和调拨计划,管理和使用地方储备粮油、 地方进出口粮油和议价粮油,按政策规定保证本地区粮油市场供应,安排好人民 生活,保持市场和粮价的基本稳定。负责解决一般性的自然灾害用粮和区域性的 市场价格波动;实行政策性业务和商业性经营分开,省一级从事政策性业务的机 构是省粮食局及其储备库等。各地从事政策性业务的机构是市地、县(市)粮食 局和农村粮管所(站)、粮库、军供站等单位。从事政策性业务的单位,要在做 好本职工作的前提下,有条件的要积极开展附营业务和多种经营,但要与政策性 业务分开经营,分别核算;实行财务分开,单独核算。国有粮食企业承担政策性 业务必须与商业性经营财务分开,单独核算,实行两条线运行以后,政策性业务 可集中到县(市)粮食局统一核算、管理。 1996年4月24日, 省政府印发鲁政发〔1996〕40号文件《关于调整粮食购销 政策的通知》。 5月9日,国务院印发国发〔1996〕17号文件《国务院关于调整粮食销售价格 的通知》,决定在今年新粮上市提高粮食定购价格后,适当调整粮食销售价格。 新增加的价差补贴仍由中央和地方各负担一半。粮食销售价格调整后,对城镇优 抚救济对象、大中专院校学生及其他生活确有困难的城镇低收入居民定向给予适 当补贴。 5月20日, 省政府印发鲁政发〔1996〕55号文件《山东省人民政府关于调整 粮食销售价格的通知》。 年内,国家开始实行粮食保护性收购政策。国家为保护种粮农民的利益,对 主要粮食品种制定最低收购价格即保护价政策,每年以省为单位下达收购计划, 如果国有粮食购销企业因收购出现亏损,财政部门对企业实行财政补贴。当市场 价高于收购价时,由国有粮食收储企业按市场价敞开收购;当市场价低于收购价 时,由国有粮食收储企业按国家规定的最低收购价实行保护性收购。这一政策的 实施,解决了农民“卖粮难”问题,保护了农民利益,促进了农民种粮积极性。 1997年7月9~11日,国务院召开全国粮食购销工作会议,规定从1997年夏粮 收购开始,国家定购粮仍按1996年确定的定购价收购,而议购粮则按保护价敞开 收购,保护价就是国务院确定的定购基准价。要求全国粮食部门敞开收购、常年 收购,不拒收、不限收、不停收,不压级压价,不打“白条”。 11月11日,省政府印发鲁政发〔1997〕90号文件《关于抓好粮食扭亏增盈工 作的紧急通知》。 四、粮食购销市场化改革(1998~2007年) 1998年,国家粮食流通体制改革进入向购销市场化过渡时期,改革力度加大。 2月1日, 中共中央、 国务院在中发〔1998〕 2号文件《中共中央、国务院关于 1998年农业和农村工作的意见》中提出“改革粮食流通体制的基本思路是‘四分 开一完善’,即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮 食财务挂账分开,完善粮食价格形成机制。” 4月27~29日, 国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议,提出“贯彻三 项政策、加快自身改革”,即按保护价敞开收购农民余粮,国有粮食收储企业实 行顺价销售,农业发展银行收购资金封闭运行三项政策,加快国有粮食企业自身 改革,转换经营机制,提高市场竞争能力。 5月10日国务院下发国发〔1998〕 15号文件《关于进一步深化粮食流通体制 改革的决定》,发起了新一轮粮食流通体制改革。这次粮食流通体制改革的目的 就是要极大地保护农民利益,有效地解决国有粮食企业亏损挂账急剧增加和财政 负担过重的问题,提高国有粮食收储企业的市场竞争能力。粮食流通体制改革的 原则是“四分开一完善”,即政企分开,中央与地方责任分开,储备与经营分开, 新老财务账目分开, 完善粮食价格机制。 并指出改革的重点是国有粮食企业, “国有粮食企业是粮食流通的主渠道,要按照国家有关政策,积极开展粮食收购, 掌握必要的粮源,在稳定市场供应和市场粮价中发挥主导作用。”同时提出近期 主要是落实按保护价敞开收购农民余粮,粮食收储企业实行顺价销售,粮食收购 资金封闭运行三项政策。 同年,为了加强粮食收购管理,维护粮食市场秩序,国务院还相继发布施行 《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》,使粮食流通向法制化、规 范化方面迈出重要步伐。 10月12~14日,中共十五届三中全会在北京举行,会议审议通过《中共中央 关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。总结了农村改革二十年的基本经验, 提出实现我国农业和农村跨世纪发展目标必须坚持的十条方针。其中指出:粮食 是关系国计民生的战略物资。建立适应社会主义市场经济要求和我国国情的粮食 流通体制,对于保证粮食安全、经济发展、社会稳定具有重大而深远的意义。深 化粮食流通体制改革,必须把握好以下几点:第一,把立足国内保障粮食基本自 给、保护农民种粮积极性、促进粮食生产稳定增长作为出发点。第二,管好粮食 收购市场,保证国家掌握粮源,这对于增强国家调控能力、确保市场稳定至关重 要。第三,放开粮食零售市场,实行多渠道经营,形成竞争机制,以满足市场的 多样化需求。第四,国家建立粮食风险基金、储备和保护价收购制度,对粮食市 场进行吞吐调节,保护农民和消费者的利益。第五,国有粮食企业要深化改革, 实行政企分开,加强内部管理,减员增效,严格遵守国家粮食购销法规和政策。 当前,各地和有关部门要按照中央的部署,统一认识,坚决贯彻按保护价敞开收 购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售和粮食收购资金封闭运行三项政策,加 快国有粮食企业自身改革,确立自主经营、自负盈亏的新机制,确保粮食流通体 制改革顺利实施,达到预期的目标。 11月7日, 国务院针对一些地方在贯彻执行粮改政策中出现的问题, 下发 《关于印发当前推进粮食流通体制改革的意见》(国发〔1998〕35号),着重从 健全机制、完善配套政策和抓好组织落实三个方面,进一步明确粮食流通体制改 革的有关政策措施,是推进粮食流通体制改革的又一个重要指导性文件。健全机 制,关键是确立国有粮食收储企业自主经营、自负盈亏的新机制。完善配套政策, 重点是加强粮食收购市场管理,为实现敞开收购和顺价销售创造条件。抓好组织 落实,主要是建立地方政府层层负责的粮食工作行政首长责任制。 11月13~15日,全国粮食流通体制改革工作座谈会在北京召开,总理朱镕基 在会上作重要讲话,指出要坚定不移地把粮食流通体制改革这项重大改革推向深 化。“三项政策,一项改革”是新形势下粮食流通体制改革经验的总结,是“四 分开一完善”改革原则的深化。 1999年,国务院又进一步完善粮食流通体制改革措施,适当调整粮食保护价 收购范围, 完善粮食收购价格政策,完善粮食超储补贴办法,促进顺价销售。5 月30日,国务院颁发国发〔1999〕11号文件《国务院关于进一步完善粮食流通体 制改革政策措施的通知》,提出加快国有粮食企业改革步伐,国有粮食购销企业 包括县级粮食购销公司,必须实行政企分开;粮食购销公司不得承担行政管理职 能和向购销企业摊派管理费用,要真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经 济实体;加大粮食购销企业下岗分流、减员增效的力度,必须完成人员分流计划。 同年6月16日, 财政部、国家计委、国家粮食储备局、中国农业发展银行联 合下发《关于中央对地方粮食风险基金补助实行包干办法的通知》,规定从1999 年开始,中央财政对各省、自治区、直辖市粮食风险基金补助款实行总额包干。 同年7月26日, 山东省政府下发《关于贯彻国发〔1999〕11号文件进一步完 善粮食流通体制改革政策措施的通知》。 2001年1月27日,国家粮食局发出通知,取消《市镇居民粮食供应转移证明》。 从此城镇粮油供应制度被彻底取消。《市镇居民粮食供应转移证明》是粮食统购 统销管理体制的产物,是计划经济条件下管理粮食销售的方式之一。《市镇居民 粮食供应转移证明》被取消,标志着建国以来一直实行的城镇粮油供应制度从此 被彻底取消,“粮油关系”从此退出历史舞台。 7月31日, 国务院下发国发〔2001〕28号文件《国务院关于进一步深化粮食 流通体制改革的意见》,提出深化粮食流通体制改革的总体目标:在国家宏观调 控下,充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用,完善粮食价格形成机制, 稳定粮食生产能力,建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系,逐步建立适 应社会主义市场经济发展要求和我国国情的粮食流通体制。当前改革的重点是: 为促进农业和粮食生产结构调整,充分发挥粮食产区和销区的各自优势,粮食主 销区要加快粮食购销市场化改革,放开粮食收购,粮食价格由市场供求形成;完 善国家储备粮垂直管理体系,适当扩大中央储备粮规模,增强国家宏观调控能力; 中央财政将粮食风险基金补贴完全包干给地方,真正建立起粮食生产和流通的省 长负责制;粮食主产区要继续发展粮食生产,在继续实行“三项政策、一项改革” 的前提下,赋予省级人民政府自主决策的权力,切实保护农民种粮积极性;加快 国有粮食购销企业改革,切实做到自主经营、自负盈亏。将改革范围扩大至全国, 重点是浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八省(直辖市)。意见 将改革概括为16个字,“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。 8月20日, 全国粮食工作会议在北京召开,会议的主要任务是:研究落实国 务院关于进一步深化粮食流通体制改革,做好粮食购销工作的政策措施。中共中 央政治局委员、国务院副总理温家宝出席会议并代表国务院作重要讲话。温家宝 指出,针对当前粮食生产和流通面临的新情况、新问题,国务院决定进一步深化 粮食流通体制改革,继续完善有关政策措施。通过改革,充分发挥市场机制对粮 食购销和价格形成的作用,完善粮食价格形成机制,保护粮食生产能力,建立完 善的国家粮食储备体系和粮食市场体系,逐步建立适应社会主义市场经济发展要 求和我国国情的粮食流通体制。要充分认识粮食流通体制改革的复杂性和艰巨性, 正确处理三个关系:一是正确处理“放开”与“敞开”的关系。主销区“放开” 与主产区“敞开”都是粮食流通体制改革的进一步完善和深化,是一个有机的整 体,都必须坚决贯彻。二是正确处理销区放开收购与加强市场监管的关系。无论 产区和销区都要进一步加强对市场的管理,防止出现“一放就乱”的现象。三是 正确处理粮食生产与粮改的关系。粮食生产和粮改是相辅相成、相互促进的。各 地在搞好粮改的同时,必须高度重视粮食生产。 2001年12月中国加入世界贸易组织(WTO) ,使粮食流通体制面临着新的机遇 和挑战。一方面国内粮食市场要逐步与国际市场接轨,有利于中国更有效地利用 国际农业资源和世界粮食市场,实现长期的粮食供求平衡;参与国际粮食市场竞 争,有利于优化粮食生产结构,推动粮食科技进步。另一方面将加剧中国粮食市 场的产销矛盾,对国有粮食企业的生存和发展提出严峻挑战。 2002年, 省政府开始粮食购销市场化改革试点,首先在青岛、烟台、威海3 市进行。改革的主要内容是“三放开”,即放开粮食市场,放开粮食收购,放开 粮食价格。 2003年,全国性的“非典”(指非典型传染性肺炎)打乱了人民正常生活秩 序,部分地区粮食市场受其影响,出现抢购风。 2004年5月23日, 国务院发出《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的 意见》(国发〔2004〕17号),提出改革的总体目标、基本思路和实施步骤;放 开粮食收购和价格,健全粮食市场体系;建立直接补贴机制,保护种粮农民利益; 转换企业经营机制,加快推进国有粮食购销企业改革;改革粮食收购资金供应办 法,完善信贷资金管理措施;加强粮食市场管理,维护粮食正常流通秩序;加强 和改善粮食宏观调控,确保国家粮食安全等项改革任务。 5月26日, 国务院公布《粮食流通管理条例》,赋予粮食行政部门管理全社 会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能。 5月31日, 国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议,明确宣布,2004年 全面放开粮食收购市场,实现粮食购销市场化和市场主体多元化。 10月, 省政府在章丘召开全省粮食企业改革与发展工作会议,确定用2年左 右时间,进一步推进粮食流通体制改革,全面完成国有粮食购销企业改制,并作 为督查任务落实到各市人民政府。 从2004粮食年度开始,粮食购销开始实行市场化改革,取消保护价收购政策, 对种粮农民进行直接补贴、减免农业税、良种补贴和农机购置补贴等多项新的财 政农业补贴方式。其中对种粮农民的直接补贴是中国财政农业补贴方式的重大改 革与调整。农民生产的粮食根据市场行情自主出售。国家不再向国有粮食购销企 业下达保护价收购计划,财政也不再对企业收购实行补贴,企业完全自主入市收 购,自主经营,自负盈亏,自担风险。 2005年,全国取消农业税制度,结束了有史以来农民种粮纳税历史,这是中 国在农业发展史上的一项重大改革,具有重大的历史意义。 2006年5月13日, 国务院颁发国发〔2006〕16号文件《国务院关于完善粮食 流通体制改革政策措施的意见》,指出“当前,粮食流通体制改革已进入关键时 期,为妥善解决改革中出现的新问题,以科学发展观为统领,坚持中央确定的粮 食流通体制改革总体目标和基本思路,进一步完善政策措施,健全体制机制,加 大改革力度,确保粮食流通体制改革的顺利推进”。主要内容:加快推进国有粮 食购销企业改革,切实转换企业经营机制;加快清理和剥离国有粮食企业财务挂 账,妥善解决企业历史包袱;积极培育和规范粮食市场,加快建立全国统一开放、 竞争有序的粮食市场体系;加强粮食产销衔接,逐步建立产销区之间的利益协调 机制;进一步加强和改善粮食宏观调控,确保国家粮食安全;加强粮食流通的监 督检查,做好全社会粮食流通统计工作;加强领导,确保粮食流通体制改革顺利 推进。 12月31日, 山东省人民政府发出鲁政发〔2006〕160号文件《关于贯彻国发 〔2006〕16号文件完善粮食流通体制改革政策措施的意见》,结合山东省实际, 就完善全省粮食流通体制改革政策措施提出5方面意见: 继续深化国有粮食购销 企业改革,大力发展粮食产业化经营;积极培育和规范粮食市场,建立健全粮食 市场体系;积极推进粮食产销协作,逐步建立产销区利益协调机制;切实加强和 改善粮食宏观调控,确保全省粮食安全;进一步加强全社会粮食流通管理工作, 确保粮食流通体制改革顺利进行。