东营市及建市前三县的粮食流通体制沿革与全国、全省粮食流通体制沿革基
本同步，大体经过以下四个时期：
一、自由购销体制（1949～1952年）
1949～1952年，是国民经济恢复时期，粮食市场上多种经济成分并存，在政
府的领导和管理下，实行粮油自由贸易，调解市场粮油供求关系。一方面，中央
和地方政府自上而下成立国有粮食经营系统和管理组织体系，逐步加强对粮食的
集中统一管理，不断调整公私经营范围，调整批零差价和地区差价；另一方面，
居民和工商业用粮都在粮食市场自由购选，私营粮食工商业还有相当实力，他们
中间的不法分子，为了谋取高额利润，囤积居奇，哄抬粮价。当时政府认可私营
粮食企业的合法经营，同时对他们实行“利用、限制、改造”的政策。
建国初期，国家征收公粮的形式是向农民征收农业税。公粮就是农业税实征
的粮食，国家征收公粮既是财政收入的一个组成部分，又是取得商品粮的一个重
要途径，缴纳公粮是农民应尽的义务。公粮一经粮食部门接收、结算，就成为国
家商品粮。
1950年，政务院成立全国统一的粮食经营和粮食管理领导机构——粮食管理
总局，该局归属财政部领导。
1952年，原贸易部的粮食公司和原财政部的粮食总局合并，成立国家粮食部。
5月， 山东省人民政府颁布《老解放区夏征农业税暂行办法》，规定分夏秋两季
以户为单位征收农业税，全年统算，按常年总产量的13％征收。地方附加按农业
税征收额的15％附加， 每人扣除7分地为免征点，免征农业税。夏收田产量每亩
定为40公斤，如其年产量高于或低于此标准，每高0.5公斤或低0.5公斤，按1.25
％递增或递减计算。
二、统购统销体制（1953～1984年）
1953年10月16日，中共中央公布《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决
议》；11月23日，中央人民政府政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供
应的命令》，决定在全国范围内有计划、有步骤地实行粮食计划收购（简称统购）
和计划供应（简称统销）。从此，粮食流通体制进入长达32年的统购统销时期。
1955年3月3日，中共中央和国务院发出《关于迅速布置粮食购销工作，安定
农民生产情绪的紧急指示》，强调必须在粮食统购统销工作中，进一步采取定产、
产购、定销（简称“三定”）的措施，使农民对自己的交售任务心中有数。
8月25日， 国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供
应暂行办法》，使粮食统购统销制度化。
9月5日，山东省人民政府颁发《山东省市镇粮食定量供应暂行办法实施细则》，
全省开始实行对市镇非农业人口居民口粮分等定量，工商行业用粮按户定量，牲
畜饲料用粮分类定量的供应制度。
1958年，中共中央对农村粮食收购政策改为粮食征购任务“一年一定”，在
中央统一领导下适当分权给地方，实行“购销差额包干，调拨包干”的办法。此
办法1959年停止。
1959～1961年，国家三年经济困难时期，由于严重自然灾害和左倾错误影响，
全国粮食形势出现紧张局面，个别地方出现饿死人情况。
1960年，为了扭转全国粮食形势，中共中央发出一系列关于粮食问题的指示。
5月15日， 中共中央发出《关于做好粮食分配工作的指示》，指出“在决定
粮食统购任务的时候，必须兼顾国家、集体和个人三方面利益，把公粮、购粮、
种子、口粮、饲料粮和其他用粮进行统一安排”。“真正做到计划用粮和节约用
粮”。
8月10日， 中共中央发出《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》，
指出：“农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。”“民以食为天，吃饭第
一，必须全党动手，全民动手，大办粮食。”
9月7日，中共中央发出《关于压低农村和城市的口粮标准的指示》，决定农
村口粮标准，按平均每人全年原粮计，维持最低生活需要的口粮。
9月14日， 中共中央发出《关于整顿城市粮食统销和降低城市口粮标准的指
示》 ，提出将城市人的口粮标准月人均降低1公斤左右，城市饮食行业，糕点和
其他粮食制成品，必须全面实行严格的凭票供应的制度。
10月16日，中共中央《批转全国财贸书记会议〈关于坚决做好秋冬粮食工作
的讨论纪要〉》，指出：“全国所有地区，必须认真实行‘低标准’、‘瓜菜代’、
办好食堂、管好粮食、劳逸结合这五条方针，踏踏实实地安排好城乡人民的生活。”
11月14日，中共中央发出《关于立即开展大规模采集和制造代食品运动的紧
急指示》，指出：“立即动员广大群众，开展一个大规模的采集和制造代食品运
动，是当前全党全民的一项重要的紧急任务。”
11月15日，中共中央发出《关于彻底纠正五风问题的指示》，指出：“必须
在几个月内下决心彻底纠正十分错误的共产风、浮夸风、命令风、干部特殊风和
对生产瞎指挥风，而以纠正共产风为重点，带动其余四项歪风的纠正。”
1961年11月，中共山东省委、山东省人民委员会下发《国家粮食管理十项规
定》，要求彻底克服粮食管理不严、纪律松弛的现象，使有限的粮食在统一管理、
统一调度下，作到最大限度的合理使用。
1962年9月23日，中共中央作出《关于粮食工作的决定》，提出“发展经济，
保证供给，是我们经济工作和财政工作的总方针，也是粮食工作的总方针”，同
时提出“有领导地、适当地放开农村集市贸易，供销社可以根据上市粮食情况，
适当收购，也可以向已经完成粮食征购任务的生产队收购一部分粮食。供销社议
购的粮食，用以弥补食品、酿造和其他行业用粮之不足，同时进行一些地区之间
的调剂。”这是1953年全国实行粮食统购统销以后，中央首次允许开展粮食议购
议销。年底全国粮食形势开始出现好转。
1963年3月3日，中共中央，国务院发出《关于粮食工作和农产品收购工作的
几个问题的规定》。文件规定：此后五年内在粮食逐年增产和农民生活逐步改善
的基础上，适当增加征购，严格控制销售，逐年增加上调，逐年减少进口，逐年
补充库存。对粮食征购、上调、进口的数量，实行5年一定、1年一议的办法。
12月24日，国务院批转粮食部《关于粮、油议价购销业务归粮食部门统一经
营的报告》，明确农村的粮、油市场，在当地集市管理委员会的统一领导下，由
粮食部门在集市设立粮、油交易所，负责粮、油市场管理工作。
1972年，国家开始实行“四统一”的粮食管理体制，即粮权集中在中央，全
国统一征购、统一销售、统一调拨、统一库存。
自1981年起，国家改征购、销售、调拨、库存“四统一”管理制度为购销调
拨包干制度，使之由高度集中管理型转换为分级管理型。各地购销调拨包干之后，
收购完不成计划者，其差额部分相应抵减当地开支；销售超销不补，节余归地方；
调拨如完不成计划，欠调部分找补平议差价，调入地区如需增加计划外调入，以
议价粮补给。
1982年，国务院决定中央对各省、自治区、直辖市实行征购、销售、调拨包
干管理办法。 包干期一般为3年。各省、自治区、直辖市在国务院确定的包干总
量范围内，根据当地实际情况安排粮食定（统）购、销售数量，多购少销的粮食
归地方掌握，储备起来以丰补歉。全国自1982年开始实施购销调拨包干的粮食管
理体制，一共实行12年。
三、合同定购、国家定购和价格双轨制（1985～1997年）
1985年1月1日，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政
策》(通称第4个“中央1号文件”)，十项政策的第一项就是“改农产品统派购为
合同定购和市场收购”，文件规定：“粮食、棉花取消统购，改为合同定购。由
商业部门在播种季节前与农民协商， 签订定购合同。 定购的粮食，国家确定按
‘倒三七’比例计价（即三成按原统购价，七成按原超购价）。定购以外的粮食
可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护
农民的利益”。这一文件的发布，是中国农产品购销体制由统购统销走向“双轨
制”的转折点，是中国粮食流通体制改革的真正开始。至此，中国实行了32年的
粮食统购统销制度被打破。
粮食实行所谓“双轨制”，“一轨”为计划体制、计划价格，粮食征购改为
粮食合同定购，定购价格由国家确定，城镇居民口粮仍实行计划供应，供应价格
由国家确定；“一轨”为市场体制、市场价格，计划粮食合同定购以外部分，允
许农民和粮食经营单位自由购销。
1985年后的几年，国家只是取消了粮食统购，而未相应地取消粮食统销。于
是，出现了两个倒挂：一个是粮食统销量大于定购量，另一个是粮食统销价低于
定购价。而倒挂只能由通常所说的“议转平”来解决，即数量差额由议价粮转为
平价粮来弥补，价格上的差额则由政府补贴。
1986年6月30日， 省政府办公厅印发鲁政办发〔1986〕49号文件《关于加强
粮食协调工作的通知》，提出适当调减合同定购任务，扩大市场议价收购比例，
安排国家委托代购计划，平衡粮食收支。
1987年，国家对合同定购的粮食实行“三挂钩”政策，即对合同定购粮食实
行发放预购定金、奖售平价化肥和柴油。继续实行粮食购销调拨包干和财务包干
政策。10月22日，国务院发出国发〔1987〕93号文件《关于坚决制止抬价抢购农
副产品的通知》，指出随着改革开放的不断深入，在一些地方出现了抬价抢购，
扭曲市场信号，造成生产大起大落等情况。对粮、棉、油等类商品，凡是由国家
指定收购部门组织收购的，其他部门和单位不得直接插手收购。
1988年9月27日， 国务院颁发国发〔1988〕67号文件《关于加强粮食管理稳
定粮食市场的决定》，指出: “粮食问题关系国民经济的全局，粮食价格是农产
品价格的核心，对整个市场、物价影响极大。为了稳定市场，确保明年物价上涨
幅度明显低于今年，做好粮食工作至关重要，粮食稳不住，副食品也就稳不住，
物价也就稳不住。”从1988年起，国家多次提高合同定购粮食价格。
1989年粮食市场价格不断上涨，国家供应统销粮油的范围，在城镇只保留了
居民口粮和事业供应两项，同时取消议转平收购的强制性任务。
1990年粮食大丰收，重新出现“卖粮难”问题。为此，国务院推出对粮食收
购实行最低保护价制度和粮食专项储备制度。 这2项制度基本上贯穿整个20世纪
90年代全国粮食流通体制改革的全过程，保护了农民的利益和种粮积极性，缓解
了当时非常紧张的农民“卖粮难” 的经济社会矛盾。7月24日，国务院颁布《关
于加强粮食购销工作的决定》，要求抓好粮食收购，压缩平价粮销售，加强粮食
市场管理，建立健全粮食储备制度。国务院从秋粮收购开始，改合同定购为国家
收购，规定不能向售粮农民“打白条”。
11月10～15日，全国粮食工作会议在北京召开，决定从1990年秋粮收购开始，
将合同定购改为国家定购，交售国家定购粮作为农民应尽义务，必须保证完成。
国家粮食定购继续实行“三挂钩”政策。
1991年1月12日， 国务院发布 《关于调整粮食购销政策有关问题的通知》
（国发〔1991〕 3号），指出：为了保持政策的稳定性和连续性，1991年至1992
年度，国务院对各省、自治区、直辖市的粮食包干指标，按1990年度计划略加调
整，继续执行2年。在此期间，全国粮食定购数量每年保持500亿公斤不变。通知
要求改变平价粮食销售范围过宽、数量过大的情况，通过压销，逐步做到国家定
购与平价销售数量大体平衡；从1991年度开始，平价食油销售只保城镇居民定量
油和军供用油，其他各项用油改为议价供应或市场调节。
从5月1日起， 国家提高平价粮食销售价格。面粉、大米、玉米3种粮食，全
国平均统销价格每500克提高0.1元； 食用油实行购销同价，全国平均每500克提
高1.35元。在调价前，全市各地不同程度地发生群众争购平价粮食现象。
10月28日，国务院发布国发〔1991〕60号文件《国务院关于进一步搞活农产
品流通的通知》，要求在保证完成国家定购任务的情况下，对粮食实行长年放开
经营政策。取消“大米由粮食部门统一收购，其他部门、单位和个人不得经营”
的规定。中央和地方实行专项储备粮制度，当市场价格下跌时，政府按保护价定
额收购储备，保护生产者的利益；当市场价格过高时，政府按合理价格抛售一部
分储备粮，以稳定市场，保护消费者的利益。
11月25～29日，中国共产党十三届八中全会在北京召开，全会审议通过《中
共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，其中指出：加快粮食购销体制
改革。有计划地解决粮食收购价格偏低和购销价格倒挂的问题。“八五”期间要
在稳妥地做到购销同价的基础上，力争基本理顺价格关系，在国家宏观调控下，
逐步放开经营。当前，要千方百计解决卖粮难问题。明年粮食定购价格适当上调。
在粮食调出省，国家对定购以外的粮食，按保护价积极收购。与此相关的资金、
仓储等问题，粮食、计划、财政、银行等部门要和各地方通力合作，尽快解决。
在国家建立粮食储备制度的同时，集体和农民也要储粮备荒。
1992年3月6日，国务院出台国发〔1992〕15号文件《关于提高粮食统销价格
的决定》，决定自1992年4月1日起，再次提高粮食统销价格，基本上实现购销同
价，取消粮油加价款。
9月19日，省政府发出鲁政发〔1992〕117号文件《山东省人民政府关于理顺
粮油价格深化粮食流通体制改革的通知》，要求全省各地陆续放开粮油销价，到
12月1日全省粮油销价全部放开。 主要内容是： 稳定粮食定购价格， 粮食定购
“三挂钩”政策不变；除军供粮油暂由国营粮食企业按原统销价格供应外，其他
粮油价格全部放开；以粮食为原料的大众化食品和相关制品以及粮油副产品的销
售价格，实行市场调节；取消油脂油料的指令性定购计划，放开收购价格，实行
指导性计划；取消市地间平价粮油调拔计划，放开调拔价格。
9月25日， 国务院发布国发〔1992〕56号文件《国务院关于发展高产优质高
效农业的决定》，其中提出“加快粮食购销体制改革，进一步向粮食商品化、经
营市场化的方向推进。……继续保留定购数量，放开购销价格，实行随行就市。
在市价低于保护价时按保护价收购。有条件的地方，也可以实行定购数量和购销
价格一起放开。”
1993年2月15日，国务院再一次颁布《关于加快粮食流通体制改革的通知》，
提出在国家宏观调控下，放开价格，放开经营。增强粮食企业活力，减轻国家财
政负担。粮食价格改革是粮食流通体制改革的核心。总的原则是：统一政策，分
散决策，分类指导，逐步推进，争取在二三年内全部放开粮食价格。积极稳妥地
放开粮食价格和经营，对粮食定购采取保留数量，价格随行就市。继续实行粮食
包干办法，现行国家对各省、自治区、直辖市粮食购销调拨包干指标原则上不作
变动，继续延长执行到1995年度，中央财政拨付的粮食加价款差价款补贴，与粮
食包干方案脱钩。继续加强和完善国家对粮食的宏观调控，粮食是关系国计民生
和社会安定的重要商品，在放开粮价、搞活经营的同时，必须进一步加强宏观调
控，做到放得开，守得住。
4月， 全国95％以上的县市都放开了粮食价格和经营。至此，全国的粮食销
售价格基本全部放开，实行了40年的城镇居民粮食供应制度(即统销制度)被取消。
9月28日， 国务院发出国发 〔1993〕 70号文件《国务院批转财政部等部门
〈粮食风险基金管理暂行办法〉的通知》，确定从1993粮食年度起，中央和各省、
自治区、直辖市都要建立粮食风险基金。粮食风险基金是中央和地方政府专项用
于保护粮食生产，维护粮食流通秩序，稳定粮食市场的宏观调控资金。
年底，由于粮价放得过快，宏观调控手段不完善，加之南方稻谷减产，国内
出现粮价上涨过猛的情况，国家又加强了对粮食购销、粮食价格和粮食市场的控
制。
1994年， 根据全国统一部署，6月10日起，山东省小麦、玉米、稻谷三种粮
食定购价格平均提高47.9％，这是建国以来提价幅度最大的一次。全省统一调整
为：小麦(冬花麦，三等)每50公斤54元，较上年提高45.9％；玉米(中等)每50公
斤41元，较上年提高60.8％；粳稻(中等)每50公斤56元，较上年提高44.9％。粮
食销售价格调整为：特二粉，每50公斤94元~97元，比挂牌价71元~73元提高32.4
％~32.9％； 特一粉， 每50公斤103元~106元，比挂牌价75元~78元提高37.3％~
35.9％。
2月19日， 省政府印发鲁政发〔1994〕14号文件《山东省地方粮食风险基金
管理暂行办法》，规定从1994年1月1日起，省和各市地、县(市、区)都要建立地
方粮食风险基金，用于保护粮食生产，维护粮食流通秩序，稳定粮食市场。
5月9日，国务院发布国发〔1994〕32号文件《国务院关于深化粮食购销体制
改革的通知》，要求切实做好粮食收购工作，确保国家掌握必要的粮源；继续坚
持政府定购，并适当增加收购数量；平抑粮价，稳定市场，建立健全灵活的粮食
吞吐调节机制，要建立市场信息网络，密切注视市场动向，及时采取措施稳定市
场，防止乱涨价，当市场粮价低于国家规定的收购价时，各地政府要组织粮食部
门按规定的收购价及时收购粮食，防止谷贱伤农，以保护生产者的利益。当市场
价格过高时，要及时组织抛售，以平抑价格，保护消费者的利益。疏通粮食流通
渠道，加强粮食市场管理，掌握批发，放活零售，确保收购不打“白条”。提出
“建立两条线运行机制，深化粮食企业改革。在粮食行政管理部门的统一领导下，
粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底
分开。”
在这一文件里，国务院提出推广广饶县“两代一换”的经验：“农村粮站要
继续推广‘两代一换’（代农储存、代农加工、品种兑换）的经验，办成粮油服
务中心，并要试办与农民联合的粮油合作组织，更好地为农业生产和农民生活服
务。”
1995年，国家加强对粮食的宏观调控，增加粮食议转平任务和议购数量，把
定购粮的使用权下放到省，粮食购销政策仍是实行“双轨制”，即在保证政府能
够稳定地掌握一定数量的粮食，以稳定粮食供给的前提下，放开粮食市场购销。
重申议购粮食应随行就市，不允许搞“二定购”（指强制性地把议价收购转为政
府定价收购）。
2月24～28日， 中共中央和国务院召开中央农村工作会议，明确提出“米袋
子”省长负责制，要求各省一把手亲自抓粮食问题。
3月11日， 中共中央、国务院发出《关于做好一九九五年农业和农村工作的
意见》，其中提出：要坚持国家定购一部分粮食的政策，定购任务是农民应尽的
义务和各级地方政府的责任，必须保证完成。定购以外的粮食，要坚持市场收购、
价格随行就市的政策，把流通搞活。坚持城乡集贸市场常年开放的政策。允许农
民到集贸市场出售完成定购任务以外的粮食，允许城镇居民和用粮单位到集贸市
场购买自食自用的粮食，进行余缺调剂，方便群众生活。坚持完善中央和地方两
级粮食储备调节制度，搞好吞吐调节。当市场粮价过低时，政府按定购价格进行
保护性收购，防止“谷贱伤农”，保护生产者利益；市场粮价过高时，要及时组
织抛售，平抑市场价格，保护消费者利益。国有粮食企业要深化改革，坚持把政
策性业务和商业性经营彻底分开。坚持粮食收购资金专户管理、封闭运行的政策。
4月28日， 山东省人民政府下发《关于深化粮食购销体制改革的通知》，通
知要求：为加强宏观调控，对粮食工作实行市长、专员负责制，实现粮食供求地
区平衡。全省粮食部门要收购社会商品粮的70％～80％，各地必须逐级分解落实
到生产单位和农户，确保完成，完不成任务的地市，必须组织粮源如数补齐。为
调动农民交粮的积极性， 每定购50公斤粮食供应尿素5公斤。国家订购粮的粮权
属国家，国务院确定由省一级政府使用，主要用于军队、城镇居民和农村需救助
人口的基本口粮供应。抓紧建立骨干粮店，健全供应体系，严格定购粮销售管理，
确保城镇供应和价格稳定。加强市场管理，控制粮食批发，粮食批发要以国有粮
食企业为主，其他从事粮食批发业务的企业，要按规定的条件，进行审查、登记，
严禁无证经营。搞好储备粮吞吐调节，确保市场粮价的基本稳定。实行粮油定购，
确保军需民食。加强粮油收购调拨资金管理，实行分市地分部门筹集责任制。
6月10日， 国务院下发国发〔1995〕15号文件《国务院关于粮食部门深化改
革实行两条线运行的通知》，决定将粮食企业的政策性业务和商业性经营业务分
开，建立两条线运行机制。实行两条线运行的原则是：统一领导，两线运行，明
确职责，分别核算，稳定市场，搞活经营。
12月5日，山东省人民政府下发鲁政发〔1995〕124号文件《贯彻国发〔1995〕
15号文件关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》，规定：实现两级总量
平衡，省政府负责全省粮油总量平衡，加强对全省粮食市场的调控，管理国家定
购粮油、省级储备粮和进出口粮油，安排市地间的定购粮调拨计划；市地负责本
地的粮油总量平衡和市场调控，按照粮食工作实行市长专员负责制的要求，大力
发展粮食生产，完善国家粮油定购任务和调拨计划，管理和使用地方储备粮油、
地方进出口粮油和议价粮油，按政策规定保证本地区粮油市场供应，安排好人民
生活，保持市场和粮价的基本稳定。负责解决一般性的自然灾害用粮和区域性的
市场价格波动；实行政策性业务和商业性经营分开，省一级从事政策性业务的机
构是省粮食局及其储备库等。各地从事政策性业务的机构是市地、县（市）粮食
局和农村粮管所（站）、粮库、军供站等单位。从事政策性业务的单位，要在做
好本职工作的前提下，有条件的要积极开展附营业务和多种经营，但要与政策性
业务分开经营，分别核算；实行财务分开，单独核算。国有粮食企业承担政策性
业务必须与商业性经营财务分开，单独核算，实行两条线运行以后，政策性业务
可集中到县（市）粮食局统一核算、管理。
1996年4月24日， 省政府印发鲁政发〔1996〕40号文件《关于调整粮食购销
政策的通知》。
5月9日，国务院印发国发〔1996〕17号文件《国务院关于调整粮食销售价格
的通知》，决定在今年新粮上市提高粮食定购价格后，适当调整粮食销售价格。
新增加的价差补贴仍由中央和地方各负担一半。粮食销售价格调整后，对城镇优
抚救济对象、大中专院校学生及其他生活确有困难的城镇低收入居民定向给予适
当补贴。
5月20日， 省政府印发鲁政发〔1996〕55号文件《山东省人民政府关于调整
粮食销售价格的通知》。
年内，国家开始实行粮食保护性收购政策。国家为保护种粮农民的利益，对
主要粮食品种制定最低收购价格即保护价政策，每年以省为单位下达收购计划，
如果国有粮食购销企业因收购出现亏损，财政部门对企业实行财政补贴。当市场
价高于收购价时，由国有粮食收储企业按市场价敞开收购；当市场价低于收购价
时，由国有粮食收储企业按国家规定的最低收购价实行保护性收购。这一政策的
实施，解决了农民“卖粮难”问题，保护了农民利益，促进了农民种粮积极性。
1997年7月9～11日，国务院召开全国粮食购销工作会议，规定从1997年夏粮
收购开始，国家定购粮仍按1996年确定的定购价收购，而议购粮则按保护价敞开
收购，保护价就是国务院确定的定购基准价。要求全国粮食部门敞开收购、常年
收购，不拒收、不限收、不停收，不压级压价，不打“白条”。
11月11日，省政府印发鲁政发〔1997〕90号文件《关于抓好粮食扭亏增盈工
作的紧急通知》。
四、粮食购销市场化改革（1998～2007年）
1998年，国家粮食流通体制改革进入向购销市场化过渡时期，改革力度加大。
2月1日， 中共中央、 国务院在中发〔1998〕 2号文件《中共中央、国务院关于
1998年农业和农村工作的意见》中提出“改革粮食流通体制的基本思路是‘四分
开一完善’，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老粮
食财务挂账分开，完善粮食价格形成机制。”
4月27～29日， 国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议，提出“贯彻三
项政策、加快自身改革”，即按保护价敞开收购农民余粮，国有粮食收储企业实
行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身
改革，转换经营机制，提高市场竞争能力。
5月10日国务院下发国发〔1998〕 15号文件《关于进一步深化粮食流通体制
改革的决定》，发起了新一轮粮食流通体制改革。这次粮食流通体制改革的目的
就是要极大地保护农民利益，有效地解决国有粮食企业亏损挂账急剧增加和财政
负担过重的问题，提高国有粮食收储企业的市场竞争能力。粮食流通体制改革的
原则是“四分开一完善”，即政企分开，中央与地方责任分开，储备与经营分开，
新老财务账目分开， 完善粮食价格机制。 并指出改革的重点是国有粮食企业，
“国有粮食企业是粮食流通的主渠道，要按照国家有关政策，积极开展粮食收购，
掌握必要的粮源，在稳定市场供应和市场粮价中发挥主导作用。”同时提出近期
主要是落实按保护价敞开收购农民余粮，粮食收储企业实行顺价销售，粮食收购
资金封闭运行三项政策。
同年，为了加强粮食收购管理，维护粮食市场秩序，国务院还相继发布施行
《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》，使粮食流通向法制化、规
范化方面迈出重要步伐。
10月12～14日，中共十五届三中全会在北京举行，会议审议通过《中共中央
关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。总结了农村改革二十年的基本经验，
提出实现我国农业和农村跨世纪发展目标必须坚持的十条方针。其中指出：粮食
是关系国计民生的战略物资。建立适应社会主义市场经济要求和我国国情的粮食
流通体制，对于保证粮食安全、经济发展、社会稳定具有重大而深远的意义。深
化粮食流通体制改革，必须把握好以下几点：第一，把立足国内保障粮食基本自
给、保护农民种粮积极性、促进粮食生产稳定增长作为出发点。第二，管好粮食
收购市场，保证国家掌握粮源，这对于增强国家调控能力、确保市场稳定至关重
要。第三，放开粮食零售市场，实行多渠道经营，形成竞争机制，以满足市场的
多样化需求。第四，国家建立粮食风险基金、储备和保护价收购制度，对粮食市
场进行吞吐调节，保护农民和消费者的利益。第五，国有粮食企业要深化改革，
实行政企分开，加强内部管理，减员增效，严格遵守国家粮食购销法规和政策。
当前，各地和有关部门要按照中央的部署，统一认识，坚决贯彻按保护价敞开收
购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售和粮食收购资金封闭运行三项政策，加
快国有粮食企业自身改革，确立自主经营、自负盈亏的新机制，确保粮食流通体
制改革顺利实施，达到预期的目标。
11月7日， 国务院针对一些地方在贯彻执行粮改政策中出现的问题， 下发
《关于印发当前推进粮食流通体制改革的意见》（国发〔1998〕35号），着重从
健全机制、完善配套政策和抓好组织落实三个方面，进一步明确粮食流通体制改
革的有关政策措施，是推进粮食流通体制改革的又一个重要指导性文件。健全机
制，关键是确立国有粮食收储企业自主经营、自负盈亏的新机制。完善配套政策，
重点是加强粮食收购市场管理，为实现敞开收购和顺价销售创造条件。抓好组织
落实，主要是建立地方政府层层负责的粮食工作行政首长责任制。
11月13～15日，全国粮食流通体制改革工作座谈会在北京召开，总理朱镕基
在会上作重要讲话，指出要坚定不移地把粮食流通体制改革这项重大改革推向深
化。“三项政策，一项改革”是新形势下粮食流通体制改革经验的总结，是“四
分开一完善”改革原则的深化。
1999年，国务院又进一步完善粮食流通体制改革措施，适当调整粮食保护价
收购范围， 完善粮食收购价格政策，完善粮食超储补贴办法，促进顺价销售。5
月30日，国务院颁发国发〔1999〕11号文件《国务院关于进一步完善粮食流通体
制改革政策措施的通知》，提出加快国有粮食企业改革步伐，国有粮食购销企业
包括县级粮食购销公司，必须实行政企分开；粮食购销公司不得承担行政管理职
能和向购销企业摊派管理费用，要真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏的经
济实体；加大粮食购销企业下岗分流、减员增效的力度，必须完成人员分流计划。
同年6月16日， 财政部、国家计委、国家粮食储备局、中国农业发展银行联
合下发《关于中央对地方粮食风险基金补助实行包干办法的通知》，规定从1999
年开始，中央财政对各省、自治区、直辖市粮食风险基金补助款实行总额包干。
同年7月26日， 山东省政府下发《关于贯彻国发〔1999〕11号文件进一步完
善粮食流通体制改革政策措施的通知》。
2001年1月27日，国家粮食局发出通知，取消《市镇居民粮食供应转移证明》。
从此城镇粮油供应制度被彻底取消。《市镇居民粮食供应转移证明》是粮食统购
统销管理体制的产物，是计划经济条件下管理粮食销售的方式之一。《市镇居民
粮食供应转移证明》被取消，标志着建国以来一直实行的城镇粮油供应制度从此
被彻底取消，“粮油关系”从此退出历史舞台。
7月31日， 国务院下发国发〔2001〕28号文件《国务院关于进一步深化粮食
流通体制改革的意见》，提出深化粮食流通体制改革的总体目标：在国家宏观调
控下，充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，
稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系，逐步建立适
应社会主义市场经济发展要求和我国国情的粮食流通体制。当前改革的重点是：
为促进农业和粮食生产结构调整，充分发挥粮食产区和销区的各自优势，粮食主
销区要加快粮食购销市场化改革，放开粮食收购，粮食价格由市场供求形成；完
善国家储备粮垂直管理体系，适当扩大中央储备粮规模，增强国家宏观调控能力；
中央财政将粮食风险基金补贴完全包干给地方，真正建立起粮食生产和流通的省
长负责制；粮食主产区要继续发展粮食生产，在继续实行“三项政策、一项改革”
的前提下，赋予省级人民政府自主决策的权力，切实保护农民种粮积极性；加快
国有粮食购销企业改革，切实做到自主经营、自负盈亏。将改革范围扩大至全国，
重点是浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八省(直辖市)。意见
将改革概括为16个字，“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”。
8月20日， 全国粮食工作会议在北京召开，会议的主要任务是：研究落实国
务院关于进一步深化粮食流通体制改革，做好粮食购销工作的政策措施。中共中
央政治局委员、国务院副总理温家宝出席会议并代表国务院作重要讲话。温家宝
指出，针对当前粮食生产和流通面临的新情况、新问题，国务院决定进一步深化
粮食流通体制改革，继续完善有关政策措施。通过改革，充分发挥市场机制对粮
食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，保护粮食生产能力，建立完
善的国家粮食储备体系和粮食市场体系，逐步建立适应社会主义市场经济发展要
求和我国国情的粮食流通体制。要充分认识粮食流通体制改革的复杂性和艰巨性，
正确处理三个关系：一是正确处理“放开”与“敞开”的关系。主销区“放开”
与主产区“敞开”都是粮食流通体制改革的进一步完善和深化，是一个有机的整
体，都必须坚决贯彻。二是正确处理销区放开收购与加强市场监管的关系。无论
产区和销区都要进一步加强对市场的管理，防止出现“一放就乱”的现象。三是
正确处理粮食生产与粮改的关系。粮食生产和粮改是相辅相成、相互促进的。各
地在搞好粮改的同时，必须高度重视粮食生产。
2001年12月中国加入世界贸易组织(WTO) ，使粮食流通体制面临着新的机遇
和挑战。一方面国内粮食市场要逐步与国际市场接轨，有利于中国更有效地利用
国际农业资源和世界粮食市场，实现长期的粮食供求平衡；参与国际粮食市场竞
争，有利于优化粮食生产结构，推动粮食科技进步。另一方面将加剧中国粮食市
场的产销矛盾，对国有粮食企业的生存和发展提出严峻挑战。
2002年， 省政府开始粮食购销市场化改革试点，首先在青岛、烟台、威海3
市进行。改革的主要内容是“三放开”，即放开粮食市场，放开粮食收购，放开
粮食价格。
2003年，全国性的“非典”（指非典型传染性肺炎）打乱了人民正常生活秩
序，部分地区粮食市场受其影响，出现抢购风。
2004年5月23日， 国务院发出《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的
意见》（国发〔2004〕17号），提出改革的总体目标、基本思路和实施步骤；放
开粮食收购和价格，健全粮食市场体系；建立直接补贴机制，保护种粮农民利益；
转换企业经营机制，加快推进国有粮食购销企业改革；改革粮食收购资金供应办
法，完善信贷资金管理措施；加强粮食市场管理，维护粮食正常流通秩序；加强
和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全等项改革任务。
5月26日， 国务院公布《粮食流通管理条例》，赋予粮食行政部门管理全社
会的粮食流通和对市场主体准入资格审查的职能。
5月31日， 国务院召开全国粮食流通体制改革工作会议，明确宣布，2004年
全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。
10月， 省政府在章丘召开全省粮食企业改革与发展工作会议，确定用2年左
右时间，进一步推进粮食流通体制改革，全面完成国有粮食购销企业改制，并作
为督查任务落实到各市人民政府。
从2004粮食年度开始，粮食购销开始实行市场化改革，取消保护价收购政策，
对种粮农民进行直接补贴、减免农业税、良种补贴和农机购置补贴等多项新的财
政农业补贴方式。其中对种粮农民的直接补贴是中国财政农业补贴方式的重大改
革与调整。农民生产的粮食根据市场行情自主出售。国家不再向国有粮食购销企
业下达保护价收购计划，财政也不再对企业收购实行补贴，企业完全自主入市收
购，自主经营，自负盈亏，自担风险。
2005年，全国取消农业税制度，结束了有史以来农民种粮纳税历史，这是中
国在农业发展史上的一项重大改革，具有重大的历史意义。
2006年5月13日， 国务院颁发国发〔2006〕16号文件《国务院关于完善粮食
流通体制改革政策措施的意见》，指出“当前，粮食流通体制改革已进入关键时
期，为妥善解决改革中出现的新问题，以科学发展观为统领，坚持中央确定的粮
食流通体制改革总体目标和基本思路，进一步完善政策措施，健全体制机制，加
大改革力度，确保粮食流通体制改革的顺利推进”。主要内容：加快推进国有粮
食购销企业改革，切实转换企业经营机制；加快清理和剥离国有粮食企业财务挂
账，妥善解决企业历史包袱；积极培育和规范粮食市场，加快建立全国统一开放、
竞争有序的粮食市场体系；加强粮食产销衔接，逐步建立产销区之间的利益协调
机制；进一步加强和改善粮食宏观调控，确保国家粮食安全；加强粮食流通的监
督检查，做好全社会粮食流通统计工作；加强领导，确保粮食流通体制改革顺利
推进。
12月31日， 山东省人民政府发出鲁政发〔2006〕160号文件《关于贯彻国发
〔2006〕16号文件完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，结合山东省实际，
就完善全省粮食流通体制改革政策措施提出5方面意见： 继续深化国有粮食购销
企业改革，大力发展粮食产业化经营；积极培育和规范粮食市场，建立健全粮食
市场体系；积极推进粮食产销协作，逐步建立产销区利益协调机制；切实加强和
改善粮食宏观调控，确保全省粮食安全；进一步加强全社会粮食流通管理工作，
确保粮食流通体制改革顺利进行。