青岛建置初期,属中央集权式的财政管理体制。德国侵占青岛时期,青岛财政是 德属殖民地财政。1898年,德占当局编制了青岛历史上第一个财政预算和决算,青岛 为德国的一级财政预算单位,实行统收统支的财政管理体制。日本第一次侵占时期, 1914~1918年,地方财政与军方收入统算,军、政预算合一;1918~1922年,民政与 军方预算分离,实行统收统支的管理体制。北洋政府统治时期,青岛为中央政府的一 级地方财政。财税制度沿用德、日侵占时期旧制,未与中央和山东省政府的财政政策 衔接。胶济铁路、邮政、电信等大型企业、事业单位归北洋政府各部管理,收支与地 方脱钩,废除胶海关拨付青岛的补助费;青岛仅对小型的官营企业、事业单位实施统 收统支、田赋分成的政策。南京国民政府第一次统治时期,青岛市亦为一级地方财政。 执行1928年颁行的《划分国家收入、地方收入标准案》、《划分国家支出、地方支出 标准案》及1934年颁行的《省县收入标准》,实行统收统支。日本第二次侵占时期, 青岛财政又沦为殖民地财政。青岛市大型官办企业、事业单位均为日占当局直接管理 和控制,或由日本人经营,所有收入归日占当局支配。地方财政收入靠征收中国人及 除日本国外的侨民的捐税、临时性摊派。南京国民政府第二次统治时期,市财政恢复 战前体制。1946年,青岛实行两级预算,后改为三级预算。1948年起改为中央差额补 助。 中华人民共和国建立后,为了扭转财政经济的困难局面,财政管理权限和财力都 集中在中央,实行“高度集中、统收统支”的财政体制,青岛财政为华东区的统收统 支单位。1951年,实行中央、大行政区、省三级财政,山东省为一级财政单位,青岛 市为山东省的收支单位。1953年,国家开始大规模的经济建设,财政体制适应经济形 势的需要,进行了重大的变革,实行“划分收支、分类分成、分级管理”的体制,取 消了大行政区一级财政,建立了中央、省(市)、县(市)三级管理体制。青岛市时 为一级财政,所辖崂山设县后成为县级财政,青岛市有了市、县两级财政。1955年后, 青岛财政体制历年均略有变化,在保证国家集中主要财力进行重点建设的前提下,仍 实行划分收支、分级管理的财政体制。1958年,为增强地方财政自主发展的能力,国 务院决定把在青岛的大部分(约占87%)中央企业下放青岛市统一管理;未下放的中 央直属企业利润,青岛市参与20%的分成;青岛财政入不敷出时,由中央弥补(即提 高企业收入的地方分成比例,增加地方在调剂分成中的比率,拨专款补助)。这种体 制,称为“以收定支,五年不变”,实际上只实行了一年。 1959~1970年,山东省对青岛实行“收支总额分成”,由地方包干使用,超收可 以留成,结余由地方自行安排使用。实行这一体制后,青岛的分成比例分别为:1959 年5%,1960年、1961年12%,1962年7.35%,1963年6.13%,1964年5%,1967年、 1968年7%。 1970年,中央企业、事业单位再次下放,地方财政收支范围相应扩大。山东省革 命委员会对青岛市实行“定收定支,保证上缴,超缴分成,结余留用”的财政管理体 制。青岛市财政年度收支预算向山东省提出建议数,由省综合平衡后,核定下达。按 照山东省核定的收入和支出总额,收入大于支出的部分包干上缴,支出大于收入的部 分,由省按差额包干给予补贴;年终收入超收时,超收部分按规定比例上交。山东省 核定的预算收支计划,一般不作调整,在执行中收入部分和支出结余额,以及短收或 超支, 由青岛市自行处理。 山东省核定的收入分成比例为,1971年20%,1972年、 1973年15%。但是,由于“文化大革命”的影响,生产经营情况恶化,包干基数太紧, 青岛财政收不抵支,包干流于形式。1974~1975年,实行“收入按固定比例留成,超 收另定分成比例,支出按指标包干”的财政体制。1976年,国民经济陷入崩溃的边缘, 经济形势十分严峻,青岛企业多数亏损,财政困难。青岛实行收支不挂钩的“收入按 固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干”的体制,山东省核给青岛财政 收入固定留成比例为0.3%。 1978年,试行“增收分成、收支分成、收支挂钩”的财 政体制,山东省核定青岛市增收分成的比例为8%。 中共十一届三中全会以后,对经济体制进行全面改革,财政体制作为改革的突破 口,提到了先行的地位。 1980年开始,实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这是建国以来,较 为全面的一次重大改革,其主要特点是:由过去的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”; 财力分配从中央到地方由过去的“条条为主”改为“块块为主”;划分收支和分级包 干由过去的一年一定改为五年不变;财权和事权,权利和责任比较明确,调动了各级 政府当家理财的积极性,推动了经济的发展。在执行这一体制中,山东省于1981年和 1982年又分别分配青岛市承担上缴中央借调任务2560万元和1095万元,共计3655万元, 1982年,财政部调整对山东省的财政管理体制,实行“总额分成、分级包干”的财政 体制。山东省对青岛市实行了“总额分成、加增长分档分成”的财政体制。具体形式 为:按中央规定的划分收支范围,基本上将中央与地方共享收入和地方固定收入并在 一起,作为对青岛市的总额分成范围;在总额分成的基础上,按不同的增长幅度确定 了不同的留成比例;核定了青岛市收入基数、支出基数,总额分成比例调整为11.7%。 这一财政体制执行到1986年。其中有两次较大的调整,1985年烟草企业上划,分成比 例调整为14.2%;1986年,财政部考虑到青岛市财政困难,增加了青岛市支出基数, 分成比例由14.2%调整为17.94%。 1986年10月国务院批准青岛市在国家计划中实行单列,赋予省一级的经济管理权 限, 并同意在青岛进行经济体制综合改革试点。财政部于1987年6月下达了《关于青 岛市财政计划单列有关问题的通知》,决定从1987年1月1日起对青岛市实行财政计划 单列。计划单列主要有四个方面:一是财政收支计划由财政部直接核定下达;二是收 支范围扩大,享受省一级财政税收管理权限,并直接参加全国有关会议,执行国家有 关财经政策;三是分成比例略有提高,临时性专款财政部直接分配给青岛市,各项固 定比例分成资金直接执行财政部下达的办法,年终与财政部直接结算;四是金库单列, 国家分配的资金及调度资金由中央金库直接划转青岛市,疏通了资金渠道。 财政计划单列后,1987~1990年间,青岛市财政管理体制经财政部核批又作过了 两次大的调整: 第一次是1988年1月,中央确定调整财政管理体制向分税制过渡。调 整的中心内容:一是将1986年借调的地方资金,按向各地借调数,调减各地的支出基 数;二是以1987年决算为基数,把13种地方小税转作地方固定收入。通过这次调整, 青岛市的总额分成比例由21.59%下调为18.02%。 第二次是1988年6月,国务院为进 一步调动上解比例大的省、市增加收入的积极性,促进财政收入增长,决定调整省、 单列市的财政管理体制。在此期间青岛市积极向财政部反映,要求将1985年上划的烟 草工商税收,调整下划给青岛市,得到了财政部同意。这次调整的中心内容有:一是 将烟草工商税收原上划时调减青岛市总额分成比例,再如数调增青岛市的总额分成比 例。同时,中央针对青岛市财力困难情况给予适当照顾,重新确定青岛市的总额分成 比例为16%;二是提高青岛市增长分成比例,进一步调动青岛市增收的积极性。