一、体制变迁与林木确权发证
1948年济南解放后，人民政府没收接管了旧政府留下的面积较大的公有林、寺有
林及地主、资本家所有的山林，建立了国营林场；对于面积较小的公有、寺有及地主
所有之山林，除一部分交乡、村管理，作为乡有、村有林外，将没收的其他山林分给
农民经营。1951年，山东省政府制定了《关于分山划界保护林权的暂行办法》，根据
规定，凡应收归国有的山林，一律收归国家所有；依法分配给农民的山林，保护其产
权。自此，确定了国有和农民个体所有两种所有制。
1951年，山东省政府制定了《群众合作造林暂行办法》，本着“村造村有、伙造
伙有、谁造谁有”的原则，发动农民组织林业互助组、合作社，开展群众合作造林。
1952年后，济南市的林业互助组、林业合作社、农林牧合作社大量涌现。林业合作社
实行劳力、种苗、土地、工具入股分红，农民造林积极性高涨，自此营造了一批联合
共有林(组有林、社有林)。
1956年，农业合作社发展到高级阶段后，山林所有权发生了根本变化，农民的山
林除村宅旁少量树木归私有外，其它全部转入集体所有。1956年后，各县(区)逐步建
立了一批集体林场。
1958年人民公社化以后，村与村、队与队、公社与公社林权地权比较混乱，集体
林与国营林界限也混乱不清，国营林场为追求大林场经营，将许多集体林地划为国有
，造成国营与集体的土地及林权纠纷。济南市于1963年开始了对国营、集体、社员个
体的林权清理工作和林木确权发证工作。章丘、长清、平阴各县在泰安专署的统一部
署下，于1963年冬开始试点，1964年全面铺开，1965年初完成了林木确权发证工作。
历城县的林木确权发证工作于1965年初开始，至年底基本完成。通过林木确权发证，
国家、集体、个体(自留山)的林权界限基本明确，林权体制相对稳定下来。
“文化大革命”初期，农村大搞“割资本主义尾巴”，把社员的自留山、自留树
甚至宅旁院内的树木也归公。林木确权发证也被当作资本主义批判，林木所有制又一
次被打乱。山东省革命委员会在1972年11月发布的《关于林业政策问题的若干具体规
定》中提出要“保护社员树木所有权”、“已确权发证的继续有效”；1973年又重申
：要认真执行“社造社有、队造队有、社员在宅旁种植归个人所有”的政策，但这些
指示和规定在秩序混乱的“文化大革命”时期未能得到贯彻，林权不清的情况依然得
不到解决，60年代颁发的林权证多已不起作用。
1981年3月，中共中央、国务院颁发了《关于保护森林发展林业若干问题的决定
》，济南市于1981年9月10日召开了关于落实林业政策、搞好林木确权发证试点工作
座谈会。1981年冬，各县林木确权发证工作全面展开。1982年冬至1983年末，全市7
0％以上的村户完成了林木确权发证工作。这次确权发证本着山东省政府〔1981〕69
号文指出的“尊重历史，立足稳定，着眼发展，正确处理国家、集体、个体关系”的
精神及“国营林场、苗圃以现状为基础，集体与社员林木以60年代初期确权发证为基
础”的原则，对国家、集体、个体的林权明确了四至界限，换发了新证。在对个体农
户的确权发证中，除划给农民一定数量的自留山(每人333～666平方米)外，还划分了
较大数量的责任山，规定自留山和责任山归农民长期使用。
部分年份济南市林业职工人数
单位：人
┌──┬──┬───┬───┬───┬───┬──┐
│年份│合计│历城县│章丘县│长清县│平阴县│郊区│
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1949│13 │10 │3 │- │- │- │
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1957│26 │13 │3 │6 │4 │- │
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1962│230 │68 │39 │84 │39 │- │
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1965│178 │60 │58 │29 │31 │- │
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1970│224 │97 │67 │28 │32 │- │
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1975│219 │111 │63 │23 │22 │- │
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1980│694 │232 │163 │108 │43 │148 │
├──┼──┼───┼───┼───┼───┼──┤
│1985│711 │215 │211 │141 │89 │55 │
└──┴──┴───┴───┴───┴───┴──┘
1985年济南市林业技术人员构成及分布情况
单位：人
┌────┬──┬────────┬──────────┬───┬──────────┐
│分布单位│合计│工程师 │助理工程师 │技术员│备注 │
│ │ ├─┬──────┼─┬────────┤ │ │
│ │ │计│其中：农艺师│计│其中：助理农艺师│ │ │
├────┼──┼─┼──────┼─┼────────┼───┼──────────┤
│总计 │202 │21│5 │86│5 │95 │ │
├────┼──┼─┼──────┼─┼────────┼───┼──────────┤
│市林业局│18 │5 │1 │5 │1 │8 │技术员中包括中师1名 │
├────┼──┼─┼──────┼─┼────────┼───┼──────────┤
│郊区 │19 │2 │- │8 │- │9 │ │
├────┼──┼─┼──────┼─┼────────┼───┼──────────┤
│历城县 │31 │4 │- │8 │- │19 │ │
├────┼──┼─┼──────┼─┼────────┼───┼──────────┤
│章丘县 │55 │1 │- │29│- │25 │ │
├────┼──┼─┼──────┼─┼────────┼───┼──────────┤
│长清县 │38 │1 │- │21│- │16 │ │
├────┼──┼─┼──────┼─┼────────┼───┼──────────┤
│平阴县 │41 │8 │4 │15│4 │18 │ │
└────┴──┴─┴──────┴─┴────────┴───┴──────────┘
二、林业生产责任制
济南市自1981年起在开展稳定山权、林权，划分自留山、责任山的同时，逐步建
立起林业生产承包责任制。至1985年林业生产责任制有3种形式。
(一)林业基层单位的林业承包责任制
济南市的林业基层单位实行的林业承包形式主要有专业队(组)承包、家庭承包、
大户承包和联户承包几种。国营林场、苗圃及一些集体林场多实行专业队(组)承包(
亦有少量的职工家庭承包)。集体的荒山绿化或对疏林的管理多实行家庭承包、大户
承包或联户承包。
长清县马山乡将山林承包划分为3个类型：一是对成林、幼林，实行大户或联户
专业管理，其报酬有两种，集体有经济收入的，每年付给管理户一定工资，山林收入
归集体；集体无收入的，山林收入按二八或三七分成，大头归集体。二是对疏林，将
原有树木登记作价，增值按二八或三七分成，大头归集体，补植新植树木也是二八或
三七分成，但大头归户。三是对荒山承包形式，有3种：①荒山谁包谁植树、谁受益
。②以山带地、地随山走，土地收益归承包户。③荒山面积大，承包户造林有困难的
采用义务工造林补植，承包户负责管理，有收入后五五分成。这个乡对各种形式的承
包都签订了承包合同，并请县法律公证处逐村逐户予以公证。
(二)领导干部绿化承包责任制
1.绿化责任状的签署在1984年11月市委、市政府召开的济南市山区工作会议上，
市长、市绿化委员会主任何宗贵与历城、章丘、长清县的县长和郊区的区长签订绿化
责任状(1985年平阴县划归济南市后进行了补签)。责任状规定，自1985年起用3年时
间，将济南市宜林山(滩)全部栽完树，梯田堰边植满果，按规定完成任务的，给各县
(区)记功授奖，完不成任务的要追究领导责任。会议之后，县与乡(镇)、乡(镇)与村
层层签订了绿化责任状或造林绿化合同。
责任状签订后，各县领导分别按照各自的绿化目标要求，积极地制订规划，落实
措施，把林业生产列入了重要议事日程。
2.领导干部包山绿化责任制1986年春，历城县委、县政府、县人大领导带头承包
了县近郊凤凰岭的造林绿化，每个领导亲自上山为雨季造林整地挖穴，许多年老体弱
的老干部也坚持亲自上山义务整地植树。5月初，每个领导干部都自觉完成了规定的
挖穴任务，雨季保质保量地栽上了树。为此，市农委、市林业局在历城县凤凰岭下召
开了书记包山头、治山整地现场会，提倡历城县领导干部包山绿化的做法。此后，市
及各县党政领导干部都积极行动，于8月中旬前都在各自承包的造林责任区内完成了
当年的挖穴及植树任务。
(三)义务造林单位与山权所有单位的绿化责任制
1986年市委、市政府采取城乡结合、广泛发动、机关带头、全民参战的办法，发
动全市人民开展了绿化近郊荒山的大会战。市委、市政府还采取签订绿化协议书的办
法，建立了造林单位与山权所有单位的绿化责任制。1986年秋各单位在划定的责任区
内完成了植树任务之后，由市林业局主持监督双方签订了近郊荒山绿化协议书，规定
了双方的义务和责任。
按协议书规定，甲方要严格执行造林规程，认真整地、精心栽植、保证成活、长
期管理，造林成活率须达到85％以上，达不到标准者，次年认真补植，并且苗木自筹
，费用自付。连续两年成活率达不到85％或者放弃管理的，追究领导责任。乙方要积
极为甲方提供服务，配合工作，造林后要死封山，严禁牛羊上山和放火烧荒，各村都
要设2～3名护林员，组织好护林队伍，对于破坏林木者，按《森林法》的规定及时处
理，以巩固绿化成果，否则追究领导责任。