1978年以前，山东旅游服务是外事的一部分，是为政治服务的，国际客人的构成
主要为社会主义国家的友好代表团以及少数海外华侨、港澳台同胞和新闻记者，不开
展国内旅游业务。1977年，全省接待国际旅游者仅5400人次。1978年，国家实行对外
开放政策，山东省旅行游览事业管理局成立，并设立宣传处，开始进行市场调研和宣
传工作。一直到80年代初期，旅游仍然作为一种事业按计划经济的模式进行，所接待
的国际旅游团队是由中国国际旅行社总社和中国旅行社总社分配，山东旅游部门仅负
责接待工作，不讲成本合算，也不讲经济效益。在这一时期，山东尚未形成真正意义
上的市场。
1981年1月，山东省旅行游览事业管理局设立对外联络处(对外挂山东省旅游公司
的牌子) ，这是山东省首家开展地方自主外联的机构；年底，山东旅游业自主外联了
第一个旅游团， 该团由3名香港旅游者组成，为此，山东省旅行游览事业管理局举行
了热烈的欢迎仪式；10月，山东省旅行游览事业管理局首次派出团队赴日本访问，也
是山东旅游业首次赴海外进行旅游促销。考察团考察了日本旅游市场，并在东京、大
阪同日本旅游界同行举行座谈会和专题讲座，介绍山东的旅游资源，引起与会者的极
大兴趣。1982年，山东省旅行游览事业管理局根据客源市场的发展变化，提出了“不
要等总社送团，要自我发展，自我丰富”，积极开展市场调查，拓宽客源市场。在这
一时期，国内旅游业开始升温，由于社会需求与价值规律，许多地方开始把发展旅游
业作为发展经济的重要途径；同年，山东旅游业首次出版旅游宣传品《山东旅游导游
图》。
1983年10月， 山东省旅行游览事业管理局在济南召开国际旅游会议，来自世界1
2个国家和地区的35家旅行社的47名代表参加了会议， 国家旅游总局、中国国际旅行
社总社、中国旅行社总社、全国20多省市旅游局和旅行社的负责人、以及新闻单位的
记者共48人也参加了会议，这是国内首次由地方举行的国际旅游会议。会议就如何充
分利用山东的丰富旅游资源、发挥山东的地方特色，开展多种形式的旅游活动等，与
国外旅行社同仁进行了广泛深入地探讨。是年，山东省旅行游览事业管理局在济南举
办了“山东旅游资源展览”，来自世界12个国家和地区的38家旅行社的代表，以及全
省各市地旅游部门派出的代表参观了展览会。通过上述两项大的活动，扩大了山东的
影响，为此后加强与国(境)外旅行社的联系，开展旅游推销工作，大力开拓国际客源
市场等方面，打下了良好的基础。这一年，山东省旅行游览事业管理局应美国蒙特尔
旅行社的邀请，首次派出推销团组赴美国考察旅游市场，开展旅游推销工作。1983年，
全省接待国际旅游者达37353人次，其中有美国、日本、联邦德国、英国、加拿大等。
1984年，山东省旅游局设立外联处；同年，山东旅游业推出大型旅游活动潍坊国
际风筝会，曲阜孔子诞辰故里游获得圆满成功，在国内外旅游市场引起很大反响；同
年， 日本客源市场跃居山东国际旅游市场的第一位。1985年1月，国家旅游局将外联
签证权下放到山东，标志着山东旅游业开始走向市场，并逐步由买方市场向卖方市场
过渡；6月，山东省旅游局派出代表团赴澳大利亚悉尼市参加“假日与旅游展览会”，
首次以展览的形式向国际市场展示和推销山东旅游；10月，山东省旅游局又派出团组
赴日本东京、大阪、九州等城市进行市场考察和推销工作，并派出了常驻人员，对于
扩大市场起到了很好的作用；同年，山东旅游业自主外联的客人达到了2000多人，标
志着开拓国际旅游市场已进入一个新的发展阶段。为适应国内旅游的发展，山东省旅
游局于1985年5月设立国内旅游管理处，以加强对国内旅游市场的管理。
1986年，山东省旅游局制定了山东省发展旅游事业的“七五”规划，并与中共山
东省委对外宣传小组联合下发《关于大力加强旅游宣传工作的意见》，明确提出要开
拓国际国内两个市场，并提出具体的接待目标，同时将交通、接待设施、风景点开发、
人才培养等工作与开发旅游市场相联系。国际旅游客源市场的重点确定为：日本、美
国、西德、新加坡以及香港地区，并酝酿在上述市场派出常驻人员。为加强旅游宣传
工作，山东省旅游局成立了宣传处。至年底统计，全省已与世界90多家旅行社建立了
业务往来关系。
1987年，山东省旅游局根据旅游市场的变化，对全省旅游业的发展提出基本思路：
以发展国内旅游为基础，以发展国际旅游为重点，进一步加强海外推销招徕工作。这
一年，山东省旅游部门先后派员参加了美国“芝加哥国际会议、奖励旅游展”、澳大
利亚“假日与旅游展”、香港“中国旅行社1987年旅游展览会”、“新加坡山东省--
孔子家乡旅游展览会”。其中，新加坡展览会是山东省在海外首次自行组织、自行设
计举办的展览会，并取得成功。展览期间，有37家旅行社与山东展团进行了业务洽谈，
并签订意向书； 7月，全省国内旅游工作会议在淄博召开，会议提出山东旅游业发展
的基本思路是：以国内旅游为基础，以国际旅游为重点。
1988年，山东省旅游局在香港设立山东(香港)旅游有限公司，这是山东旅游业在
境外建立的第一个旅游促销机构；同年向日本、美国派出了常驻人员，广泛开展推销
业务；同年，山东旅游业将重点目标市场调整为：日本、美国、加拿大，以联邦德国
为重点的欧洲、韩国以及香港地区。1988年，全省旅游部门与世界各国旅行社建立业
务往来的已达160多家， 比1986年增加了70多家。全省一、二类旅行社已达到22家，
年接待国际旅游者总数为138093人次，客源国排列依次为日本、美国、加拿大、联邦
德国、法国、英国、意大利、新加坡、澳大利亚、奥地利。这一年，山东旅游业首次
拍摄了《孔子家乡修学旅游》电影片，在中国无锡国际旅游电影节上获“紫金杯”奖，
宣传品的品种、数量大幅度增加，宣传内容主要是介绍定型旅游产品和专项旅游项目，
并开始向专题化、系列化和招徕性的方向发展。
1989年，由于受“六四”政治风波的影响，山东旅游业出现了大面积的滑坡，当
年接待国际旅游者的人数比上年下降了36.07%。针对市场的变化，山东省旅游部
门采取了“积极应变，主动出击”等一系列措施，并取得了积极的效果。是年，由于
台湾当局放宽了对台湾居民回大陆探亲的限制，出现了从未有过的赴大陆“探亲热”。
抓住这一时机，山东省大力开拓台湾旅游市场，当年来山东探亲观光的台湾旅游者达
17386人次， 首次跃为境外客源的第一位，并将这一纪录保持到1993年；同年，由于
韩国政府全面开放公民出国旅行，山东旅游业利用多种渠道对韩国市场进行促销，同
年韩国旅游者赴山东旅行人数达到达2852人次，位于山东国际客源市场的第4位。
1990年，山东省旅游业提出了“巩固传统市场，开拓新兴市场”的方针，继续开
发日本、美国、德国、加拿大等传统市场，同时重点开拓韩国和台湾市场，努力开拓
苏联、 东欧旅游市场；2月，经国家公安部和国家旅游局批准，山东省旅游部门对韩
国旅游者可以核发旅游签证， 这是全国首家取得落地签证的省份；7月，中国旅行社
总社委托山东省中国旅行社为港澳探亲旅游代理社，自此，山东省出国(境)旅游市场
起步发展，当年该社组织了100多人赴境外旅行。
1991年，山东省旅游局制定了山东旅游业发展的“八五”规划，将旅游客源市场
开发的方针调整为“面向世界，主攻周边，重点突破，务求实效”，并确立了重点开
发日本、韩国市场，包括前苏联、东南亚以及港、澳、台等国家和地区的周边市场，
巩固和发展美国、 加拿大、西欧市场的整体发展思路；9月27日，山东省成功地举办
了“世界旅游日”庆祝活动；同年，山东国际旅游市场开始从政治风波的低谷中复苏，
全省接待国际旅游者超过历史最好水平的1988年，总人数达到171953人次，位于全国
第12位。
1992年是中国友好观光年，山东省向国内外旅游市场推出12项专项旅游线路和14
项节庆活动，其中有两项被列入全国专项旅游路线，一项被列为“中国北方黄金之旅”。
这一年，山东将旅游市场开发的方针调整为“放开手脚、全面发展，重点突破，有进
有退”。同年，山东旅游业首次赴韩国进行旅游展销活动，并取得成功，该年度山东
接待韩国旅游者达41806人次，首次跃居山东国际客源市场的第一位。
1993年，山东旅游业以中国山水风光游活动为契机，开展了多形式、多渠道的市
场促销活动。 全省先后派出各类旅游推销团组55批230人，分赴美国、日本、韩国、
加拿大、 德国、奥地利、法国、意大利、英国、澳大利亚、新加坡、泰国和香港等1
8个国家和地区开展招徕促销， 并参加了在德国、日本、韩国及香港等国家和地区举
办的大型旅游展览会和旅游交易会，召开多种类型的新闻发布会、情况说明会等，并
开辟了以色列、奥地利等新市场；同年，山东国际旅游(集团)公司与美国托马斯·库
克旅行社合作建立了促销机构，成为国内最早与美国大型旅行社开展合作的省份之一，
受到国家旅游局领导的赞扬。1993年，全省一类旅行社发展到6家，二类旅行社14家，
接待国际旅游者总数为28.43万人次，外汇收入7620.33万美元；全省三类旅行社达到
145家， 开辟的旅游线路通达全国20多个省市自治区，接待国内游客达3370万人次。
在这一阶段，旅游对外宣传品的数量大幅度增加，平均每年发放10万份以上。旅游产
品、旅游促销方式等已基本定型，山东旅游产品在国内外市场有了一定的知名度。
据1993年统计，入山东省第一站的国际旅游者为12450人。其中，男性占76.76%，
女性占23.24%； 20岁以下的占0.83%， 21岁～30岁的占21.04%， 31岁～50岁的占
53.61%，50岁以上的占24.52%；从事商贸活动的占58.51%，从事文化学术交流
的占2.82%， 探亲访友的占8.86%，旅游观光的占23.12%，其他目的的占6.6
8%。