一、“二五”时期计划管理体制改革
“二五”时期，中共中央针对当时存在的中央集权过多的现象，1958年作出工业
企业下放的决定，山东省根据中央对经济管理体制进行改革的要求，开始下放企业、
下放基本建设审批权、物资分配权和其他各项经济权限，并对计划管理体制进行了改
革。同时，根据中共中央在全国范围内逐步实行“双轨”计划体制的规定，同年6月，
省计委提出了《关于从1959年起山东实行“双轨制”的计划体制的初步意见(初稿)》，
具体做法是：不论是中央各部、省直各厅(局)，还是专署、市(县)管理的企业、事业
单位，都应当把本单位编制的全部计划草案，报送所在市地、县(市)人民委员会，中
央各部管理的企业、 事业单位， 还应当把全部计划草案报送中央主管部，省直各厅
(局)管理的企业、事业也应当把编制的全部计划草案，报送省直主管厅(局)，由各市、
县(市)人民委员会进行全面平衡后，编制出本地区范围内的全部计划草案，报送省计
委。同时，各市、县(市)人民委员会，按行业、按产品归口的原则，分别抄送省直各
厅(局)所归口平衡的部分计划。省直各厅(局)根据各市、县(市)人民委员会所抄送归
口的同类企业计划和自己主管的企业、事业单位的计划，对自己主管的行业进行全面
的平衡和安排，编制出本行业、分地区的全省计划草案，报送省计委。省计委根据各
市、县(市)人民委员会报送的全部计划草案和省直各厅(局)按行业报送的分地区的全
省计划草案，进行全面综合平衡，编制出全省的计划草案，报请中共山东省委和省人
委审查核准后，统一下达。
为适应“大跃进”的要求，按照中央规定，全省各级工业生产计划实行“两本帐”。
即中央、地方各有“两本帐”：中央的第一本帐，是必成数；中央的第二本帐即地方
的第一本帐，在中央是争取实现的期成数，在地方是必成数；地方的第二本帐，是地
方争取实现的期成数。省计委1958年、1959年和1960年编制的工业年度计划和整个第
二个五年计划都是“两本帐”的计划。
1958年9月， 中共中央和国务院发布了《关于改进计划管理体制的规定》，依照
统一计划、分级管理、加强协作、共同负责的原则，扩大了地方的管理权限。各地方、
各部门的工业生产在国家统一计划的前提下，实行分级管理的计划体制，以充分发挥
地方的积极性。实行在中央集中领导下，以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区
相结合的计划管理制度。
省计划部门的主要任务是：根据中央所确定的方针，负责综合编制本地区内全部
企业、事业单位(包括中央管理的、地方管理的企业、事业单位和各县的计划在内)的
计划草案，并会同工业主管部门组织本地区所有中央和地方的企业、事业单位采取各
项有效措施，完成和超额完成国家计划以及协作区所规定的任务。在保证完成国家规
定的任务和保证重点的条件下，对本地区的工业生产和经济建设，有调整和安排的权
限。山东省在贯彻执行中央这一规定的同时，对专署和省直各主管部门在计划工作方
面的任务和权限作出了相应的规定。
1962年7月， 省经委成立后，主要任务是综合平衡与安排工业生产交通运输季度
计划，并协助省计委提出年度计划的初步方案，组织工业交通部门之间的生产协作。
省经委内设计划处，主管工业、交通计划工作。
二、“二五”计划编制与调整
1957年12月，省计委编制了《山东省第二个五年(1958年-1962年) 经济计划初步
建议 (草案) 》，对发展工业生产提出总的要求是：根据中央提出的“勤俭建国”和
“在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举”的方针，继续完成社
会主义改造，充分挖掘原有工业的生产潜力，积极发展肥料、原料工业和日常消费品
的生产。
省计委在编制“二五”计划的同时，还编制了《山东省地方工业第二个五年计划
的规划意见》，地方工业在“二五”期间的任务，首先是积极发展适合山东省情况的
新式农具、农械、农药和化学肥料，以支援农业生产的发展；同时要大力发展电力、
钢铁冶炼、燃料采掘、铁矿、原盐等生产，以克服全省若干重工业部门基础薄弱的落
后状况；并在充分利用地方资源和节约原材料消耗的前提下，积极发展轻工业生产，
以满足广大人民对各种消费品的需要。
按照上述要求，1962年全省地方工业(包括手工业，但不包括农副业兼营部分)总
产值计划达到37.03亿元(按1957年不变价格计算) ，较1957年增长87.2％，平均每年
递增13.4％。 1962年主要的工业产品产量计划达到：电力7092万千瓦时，原煤160万
吨， 铁矿石125万吨，生铁48万吨，钢30万吨，钢材25万吨，化肥24.2万吨，水泥12
万吨， 棉布32000万米，针织品4.5万件，机制纸2.9万吨，自行车20万辆。工业总产
值的增长，主要依靠发挥原有企业的生产潜力来完成。在“二五”计划新增加的产值
中，原有企业约占73.2％，新建企业约占26.8％。
为了改变全省若干重工业部门的落后状况，有力地支援农业生产的发展，第二个
五年计划要求，积极发展采掘工业、电力工业、钢铁工业、化学工业和机械工业等，
在发展重工业的同时，适当加速轻工业的建设。
1958年“大跃进” ，整个计划和年度计划多次修改调整，计划指标越调越高。1
959年12月，省计委编制的《山东省国民经济第二个五年发展规划纲要(初稿) 》中，
工业生产计划指标达到了高峰，几个草案几经修改没有最后定稿。
1958年-1960年省国民经济计划和年度工业生产计划的编制,贯彻执行了“以钢为
纲，全面跃进”的方针，在“大跃进”的以高指标、瞎指挥、浮夸风和共产风为主要
标志的“左”倾错误影响下，各年度计划多次变动，计划指标一再提高，并采取“两
本账” 的办法，计划指标分保证数和争取数。1958年，计划工业总产值24.18亿元，
后调为36.38亿元， 比1957年增长70％。要求年产生铁75万吨，钢锭25万吨，钢材14
万吨。1959年各项计划指标在计划编制过程中，先是越编越高，后是一再调整降低。
工农业总产值由原计划636亿元降为204亿元， 最后调整为128亿元。工业总产值由原
计划320亿元降为100亿元，最后调整为72亿元。生铁产量由300万吨降为140万吨，钢
产量由150万吨降为18万吨，钢材产量由25万吨降为9万吨。1960年，在前两年“大跃
进” 的基础上，计划指标提的更高。同年3月，中共山东省委批转《关于1960年国民
经济计划安排的报告》 ，提出工农业总产值达到182.4亿元-197亿元-217亿元，比19
59年增长24.5%-34.5%-48.1％； 工业总产值93.4亿元-100亿元-110亿元，比195
9年增长16.7%-25%-37.5％。同年8月，省计委对计划指标作了调整，工业总产值
调为140亿元，比1959年增长73.1％。同年9月，工业总产值又调为120亿元。
1960年6月， 省计委根据中共中央政治局扩大会议精神和中共山东省委指示，编
制了《山东省第二个五年后三年(1960年-1962年) 调整方案》，保持国民经济的持续
跃进。调整后的方案要求：1962年工业总产值230亿元-280亿元，比1959增长187.5%-
250％， 年均递增42.2%-51.8％。 在工业产值中，重工业128.6亿元-156.5亿元，比
1959年增长229.6%-301％， 年均递增48.8%-58.9％；轻工业产值101.4亿元-123.5亿
元，比1959年增长147.3%-201％，年均递增35.2%-44.4％。1962年，钢120万吨-
140万吨，生铁350万吨-450万吨，钢材80万吨-90万吨，原煤4000万吨-4500万吨，发
电量64亿千瓦时，硫酸10万吨-12万吨，化肥30万吨-40万吨，水泥130万吨-150万吨。
轻工业发展的重点是：原盐、纸张、人造纤维、陶瓷、玻璃以及重要的出口工业品。
1961年，山东开始贯彻对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，省
计委编制了全省国民经济1961年-1962年的调整计划。 1961年工业产值100亿元，196
2年40亿元。
1961年-1962年山东省主要工业产品计划产量指标调整表
表5-3
┌────┬────┬─────┬─────┬────┐
│产品名称│单位 │1961年计划│1962年计划│增减(％)│
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│煤炭 │万吨 │2009 │2005 │－0.002 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│生铁 │万吨 │85 │72 │－0.15 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│钢 │万吨 │17 │15 │－0.12 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│发电量 │亿千瓦时│21 │22 │+4.7 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│化肥 │万吨 │5.5 │7.8 │+41.8 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│硫酸 │万吨 │3 │3.5 │+16.6 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│烧碱 │万吨 │1.4 │1.8 │+28.6 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│食盐 │万吨 │112 │120 │+7.1 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│自行车 │万辆 │5.2 │13 │+150 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│卷烟 │万箱 │40 │45 │+12.5 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│肥皂 │万吨 │0.9 │1 │+11 │
├────┼────┼─────┼─────┼────┤
│酒精 │万吨 │0.35 │1 │+185 │
└────┴────┴─────┴─────┴────┘
1963年9月，按照中央工作会议关于再用3年时间继续进行调整的决定，作为“二
五” 计划和“三五”计划之间的过渡阶段，省计委又编制了1963年-1965年全省国民
经济调整计划。根据以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针，按照解
决吃穿用、加强基础工业、兼顾国防和把整个国民经济建立在以自力更生为主的基础
上的要求，对工业经济进行进一步的调整。全省1963年国民经济计划安排把支援农业、
巩固集体经济放在经济工作的第一位；进一步调整工业，以适应农业发展和技术改革
的需要。 全省工业总产值37亿元， 轻工业产品产值增长11％，重工业产品产值下降
5.7％。
1964年全省国民经济计划，中心是做好各方面的调整工作，争取国民经济进一步
全面好转。计划总的轮廓是：工农业总产值78.6亿元，其中工业总产值41亿元。
三、“二五”与三年调整时期生产调度
为了实现以钢铁为中心的工业生产计划，省、市地、县各级成立了钢铁办公室和
指挥部。各地区、各部门都把钢铁生产和建设放在首位，全力为钢铁生产服务。发动
大炼钢铁，大办工业的群众运动。采取了以土为主、以小为主、大中小高炉一齐上的
办法冶炼钢铁。与此同时，根据大炼钢铁和国民经济“大跃进”的需要，在地质、煤
炭、电力、机械、交通运输等行业，也开展了全民运动。不断追加投资，扩大工业基
本建设规模。3年用于工业基本建设的投资22.05亿元，其中，用于钢铁和煤炭的投资
11.24亿元，占工业部门基本建设投资总额的51％。
1958年，省工业生产委员会主管全省工业生产调度工作。重点是保证钢铁生产的
矿石、焦炭供应、钢铁产量、小铁厂建设进度等。在“大跃进”的影响下，计划指标
脱离实际，大多数没有完成并造成原材料的大量浪费，工业结构严重失调。从1961年
起，全省对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。根据中央关于压缩工
业、 发展农业、压缩重工业、发展轻工业的调整原则，1961年-1962年的调整：一是
工业企业实行关、停、并、转，缩小工业规模，改善内部结构，到1962年工业企业由
1960年11522个减为6794个， 减少41.1％。二是精简工业职工。全省工交企业职工共
精简84万人，比1960年减少55.7％。三是削减工业基建投资。1961年工业投资2.78亿
元比1960年减少64.2％，1962年投资1.36亿元，又比1961年减少51.1％。四是，加强
企业的管理。在调整的基础上，逐步改造与填平补齐。在生产上转向增加日用工业品
和支农产品的生产，如农机，特别是中小型农机具、提水工具、运输工具及其维修零
部件的生产进度和原料供应等。在调度中从不仅抓产量而且重视产销平衡和产品质量
提高。
1962年7月， 省经委成立后，对工业生产强调提高产品质量，要求企业在保证产
量的同时，切实做到以销定产，与供销部门签定供销合同，产品出厂必须经过质量鉴
定，发给合格证明后方准出厂。已经出厂的产品，一经发现质量问题，应主动与用户
联系给予返修或调换，做到包修包用。
1963年，工业生产主要以支援农业为中心，加强支农产品的生产和维修，积极增
加日用品和短线原材料的生产，增加品种，提高质量。工业生产调度开始重视交通运
输和能源等基础产业的运行与管理，及时汇集有关交通运输和能源生产供应情况，分
析存在问题，提出解决方法。1963年10月，省经委发出《山东省用电监察条例实施细
则》，同年11月发出《关于迅速编制1964年单位产品电耗定额的通知》。同年12月山
东省计委、经委联合发出《关于试行山东省电力分配暂行管理办法的通知》，加强能
源生产供应的科学管理，走标准化和依法管理的路子，取得较好的效果。同时还抓了
新技术、新产品的试制、鉴定、投产、销售，军工产品、援外产品的生产调度，清理
了工矿企业的债权债务。“大跃进”以来，由于刮“共产风”，一平二调造成企业间
复杂的债权债务纠纷， 到1963年1月，已经基本清理完毕。工矿企业债务货款5641万
元， 归还5315万元，占96.4％；债权货款7825万元，收回7376万元，占95.62％。
1964年-1965年， 全省工业企业一是全面贯彻《工业七十条》，加强企业管理。
二是更合理的调整一些企业的产品、生产规模，逐步实现专业化和协作相结合的要求。
三是加强设备、厂房维修和老企业的技术改造，新企业的填平补齐工作。四是加强了
“定点协作” 的协调， 组织有500个以上的企业进行定点协作， 定点供应原料材料
1433种， 配件4300种，生产协作项目937个。经过这些工作，使供应渠道得到改善，
产品质量稳定，优化了生产要素配置，调整了产业结构。
四、“二五”与三年调整计划完成情况
山东省“二五” 计划前3年工业生产计划执行结果，按照后来核实了的统计数字
检查，尽管大多数脱离实际的高指标没有完成，但由于广大干部职工发挥了社会主义
积极性和创造精神， 工业生产比原有水平有了大幅度增长。1958年全省工业总产值5
9.9亿元，比1957年增长64.5％，完成原计划的114.1％。钢产量5.33万吨，比1957年
增长1.5倍； 生铁产量50.50万吨；原煤1373.4万吨，比1957年增长122.8％；发电量
10.9亿千瓦小时， 增长55.6％；水泥从1957年3200吨，达到1958年的17.49万吨；棉
纱51.82万件，比1957年增长51.6％。
1958年计划执行中，“大跃进”所造成的严重后果开始表现出来：一是在大搞群
众运动的过程中，浪费了大量的人力、物力、财力。在大办钢铁中，生产的钢铁大量
是土钢和土铁，质量低劣，难以使用。全省生产钢25.2万吨，好钢只有5.33万吨，占
21.2％；生产铁99万吨，好铁只有50.5万吨，占51％。二是国民经济比例关系失调，
职工人数增加过多，基建投资增长过快。工农业之间、工业内部之间、生产流通之间
的比例关系都开始出现了严重的不平衡。三是人民生活水平下降，全省城乡市场供应
开始出现严重不足。
1959年全省工业生产计划的指标，按照调整后的计划和后来核实了的统计数字检
查，大多数也没有完成。但工业生产、基本建设仍然在1958年高速增长的基础上继续
大幅度增长，工业总产值完成80.87亿元，比1958年增长34.9％。
1959年的继续“大跃进”，使国民经济比例关系严重失调的局面进一步加剧。在
全省工农业总产值中，重工业所占比重由“一五”时期平均10.4％猛升到25.2％，农
业所占比重由“一五”时期平均55.0％急剧下降到36.5％，这些都直接造成了生产与
消费比例关系的严重失调。
1960年工业生产计划的执行结果是：重工业高速度发展，轻工业由高速度增长转
为急剧下降。全年工农业总产值完成120.3亿元，比1959年减少5.5％。工业总产值为
93.13亿元(1957年不变价计算) ，完成计划的77.6％，比1959年增长15.2％。其中，
重工业增长60.1％。主要重工业产品产量：钢35.8万吨，比1959年增长62.3％；
生铁203万吨， 增长35.3％；钢材25万吨，增长85％；原煤2699.2万吨，增
长17.1％；发电量26.2亿千瓦时，增长51.3％。轻工业比1959年下降14.5％。主要轻
工业产品产量： 棉纱36.47万件， 下降39.5％； 棉布3.14亿米，下降47.8％；卷烟
45.94万箱，下降5.2％。国民经济和人民生活出现严重困难。
全省工业经济在经历了“大跃进”的严重挫折之后，从1961年开始坚决贯彻中共
中央“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，对工业进行进一步调整。关、停、并、
转了一批企业，进一步压缩重工业，停建、缓建了一批建设项目，进一步缩短了基建
战线。 经过调整，1962年工业产值35.11亿元，比1960年下降62.3％，主要产品
产量：钢5.92万吨，生铁19.26万吨，原煤1457.6万吨，发电量17.68亿千瓦时，
硫酸1.69万吨，烧碱1.28万吨，水泥10.86万吨，分别比1960年下降83.5％、90.5％、
46％、32.5％、60％、41.6％、71％。
1963年-1965年，工业生产在调整中稳定发展，1963年实现工业产值38.04亿元，
比1962年增长8.3％。 主要产品产量除钢、生铁继续下降外，其他产品都有不同程度
的增长。到1965年底，全省工业生产和国民经济已经全面好转，工农业之间、轻重工
业之间的比例关系基本趋于协调；工业生产大幅度增长，内部比例关系比较合理，企
业内部设备能力大部分已经补齐、成龙配套；新技术、新工艺、新产品有了进一步发
展；产品质量、劳动生产率都有较大提高；物质消耗、产品成本均有显著下降。全年
工业总产值61.26亿元， 比1964年增长29.6％，比1957年增长68.2％。轻重工业比例
由1960年的45∶55转变为60∶40。主要产品产量比1957年有较大幅度的增长。
1957年与1965年山东省主要工业产品产量比较表
表5-4
┌───┬────┬───┬────┬─────┐
│产品 │单位 │1957年│1965年 │1965年比 │
│ │ │产量 │产量 │1957年增长│
│ │ │ │ │(％) │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│发电量│亿千瓦时│7.01 │24.71 │252.49 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│焦炭 │万吨 │21.00 │11.30 │－46.20 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│硫酸 │万吨 │1.46 │1.80 │23.29 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│水泥 │万吨 │0.32 │76.50 │2290 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│火柴 │万件 │192.00│161.00 │－16.15 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│布 │亿米 │4.34 │4.04 │－6.9 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│纱 │万吨 │6.20 │8.48 │36.77 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│卷烟 │万箱 │38.18 │56.21 │47.22 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│自行车│万辆 │5.24 │14.77 │181.87 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│原煤 │万吨 │616.50│1740.00 │182.23 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│石油 │万吨 │- │83.86 │- │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│钢 │万吨 │2.12 │13.05 │515.46 │
├───┼────┼───┼────┼─────┤
│生铁 │万吨 │- │41.19 │- │
└───┴────┴───┴────┴─────┘
1958年-1965年山东省工业总产值
计划完成情况统计表
表5-5 单位：亿元
┌──┬────┬────┬────┐
│年份│计划产值│完成产值│完成计划│
│ │ │ │(％) │
├──┼────┼────┼────┤
│1958│70 │59.95 │85.64 │
├──┼────┼────┼────┤
│1959│72 │80.87 │112.4 │
├──┼────┼────┼────┤
│1960│120 │93.13 │77.6 │
├──┼────┼────┼────┤
│1961│110 │45.46 │41.33 │
├──┼────┼────┼────┤
│1962│40 │35.11 │87.77 │
├──┼────┼────┼────┤
│1963│37 │38.04 │102.80 │
├──┼────┼────┼────┤
│1964│41 │47.27 │115.29 │
├──┼────┼────┼────┤
│1965│50 │61.27 │122.54 │
└──┴────┴────┴────┘
说明：乡及乡以上工业产值为1957年不变价。