山东山林权属自古即有官有(多为无林荒山、荒滩)、公有(村有、族有或伙有 山林)、私有三部分,而以私有为主,多为地主富农所占有。胶东地区次生林较多, 林权较明确;鲁中南山区荒山较多,多任人樵垦放牧。晚清开始倡导大面积人工造 林时,即涉及荒山权属。为鼓励群众造林,旧政府颁布过关于林木权属的法令政策。 如1909年(清宣统元年),山东省颁布的《推广种树办法》中即规定:“凡山河荒地, 有业主者归业主自栽,其无确实契据者,即与城垣、濠畔、庙宇、义田均为公地, 由州县督促会长、所长劝令绅富集股栽植。”“凡官道两旁及沟沿、渠畔,有业主 者归业主自栽,他人不得干涉”、“若会长、所长于附近公地自备款项栽植,立案 声明”。此政策主要是鼓励在私有土地上造林和集资在公地上造林,造林者仅限“ 业主”和少数“绅富”。民国以后,随着《森林法》的颁布,1917年山东省令公布 《山东推广造林章程》中,依地权、林权体制不同,划为4种类型:一是用官地、 官款造林的官办森林;二是用官地民出资造林的官地民办森林;三是民地用官款补 助造林的官民合办森林;四是民地民自行造林的民办森林。由于权属的确定,开始 出现国有林场、林业生产合作社、林业公会、林业股份公司等多种造林形式,对林 业生产有一定促进作用,但造林规模仍然不大。 土地改革前,私有山林多集中在地主富农手中。据日照县调查,全县私有山林 29万亩,其中地主富农占有13万亩,占私有山林面积的44.8%,中农11万亩,占私 有山林面积的37.9%,贫农5万亩,占私有山林面积的17.2%。 抗日战争和解放战争期间,中国共产党领导下的革命根据地,为鼓励广大农民 造林,解决山荒、河荒土地纠纷,曾制订林权体制政策。1941年,晋冀鲁豫边区政 府在《林木保护办法》中规定:“机关、团体、部队种植的树木,在私有土地内的 属于土地所有人所有,在公有地内的如不声明则归村公有。”1944年,山东革命根 据地人民政府曾规定,凡地主勾结官府廉价领得大批山荒、河荒和地主恶霸恃势占 据的公荒,应收回分给抗属贫民,或作村中公产。对两村争夺的山荒、河荒,如已 开垦(包括植树造林),谁开垦的给谁,但恃势强占者,仍应秉公处理等政策,大大 激发了农民植树造林的积极性。1947年4月,薛暮桥在华北各解放区财政经济工作 会议上的报告中,对山东解放区林权体制谈到“……在植树造林方面,因当时许多 山是公山,或为地主恶霸所占据,群众对植树自然是消极的……直到1945年冬,将 许多公山分配给群众所有后,群众对植树才积极了。” 1948年11月,全省即将解放前夕,山东省政府在《关于保护与奖励培植林木暂 行办法》中,申明了林木权属,对大山林、县公山及数村共有的“封山、公林”、 一村范围的公山、各重要河道、公路、铁路两侧树木,分别由县政府、村政府及河 务局、公路局、铁路局管理的规定,从而保护了林木在政局大变革前的安全。 1947年和1949年,山东曾两次进行土地改革,山林权属发生了重大变化。一般 把地主富农零星山岚分给贫农,成片山林为便于经营管理,多由村或乡代管,以后 多并入国营林场或社队集体林场,如历城黑峪国营林场就是在没收地主邢有吉私有 山林的基础上建立起来的。