山东山林权属自古即有官有(多为无林荒山、荒滩)、公有(村有、族有或伙有
山林)、私有三部分，而以私有为主，多为地主富农所占有。胶东地区次生林较多，
林权较明确；鲁中南山区荒山较多，多任人樵垦放牧。晚清开始倡导大面积人工造
林时，即涉及荒山权属。为鼓励群众造林，旧政府颁布过关于林木权属的法令政策。
如1909年(清宣统元年)，山东省颁布的《推广种树办法》中即规定：“凡山河荒地，
有业主者归业主自栽，其无确实契据者，即与城垣、濠畔、庙宇、义田均为公地，
由州县督促会长、所长劝令绅富集股栽植。”“凡官道两旁及沟沿、渠畔，有业主
者归业主自栽，他人不得干涉”、“若会长、所长于附近公地自备款项栽植，立案
声明”。此政策主要是鼓励在私有土地上造林和集资在公地上造林，造林者仅限“
业主”和少数“绅富”。民国以后，随着《森林法》的颁布，1917年山东省令公布
《山东推广造林章程》中，依地权、林权体制不同，划为4种类型：一是用官地、
官款造林的官办森林；二是用官地民出资造林的官地民办森林；三是民地用官款补
助造林的官民合办森林；四是民地民自行造林的民办森林。由于权属的确定，开始
出现国有林场、林业生产合作社、林业公会、林业股份公司等多种造林形式，对林
业生产有一定促进作用，但造林规模仍然不大。
土地改革前，私有山林多集中在地主富农手中。据日照县调查，全县私有山林
29万亩，其中地主富农占有13万亩，占私有山林面积的44.8％，中农11万亩，占私
有山林面积的37.9％，贫农5万亩，占私有山林面积的17.2％。
抗日战争和解放战争期间，中国共产党领导下的革命根据地，为鼓励广大农民
造林，解决山荒、河荒土地纠纷，曾制订林权体制政策。1941年，晋冀鲁豫边区政
府在《林木保护办法》中规定：“机关、团体、部队种植的树木，在私有土地内的
属于土地所有人所有，在公有地内的如不声明则归村公有。”1944年，山东革命根
据地人民政府曾规定，凡地主勾结官府廉价领得大批山荒、河荒和地主恶霸恃势占
据的公荒，应收回分给抗属贫民，或作村中公产。对两村争夺的山荒、河荒，如已
开垦(包括植树造林)，谁开垦的给谁，但恃势强占者，仍应秉公处理等政策，大大
激发了农民植树造林的积极性。1947年4月，薛暮桥在华北各解放区财政经济工作
会议上的报告中，对山东解放区林权体制谈到“……在植树造林方面，因当时许多
山是公山，或为地主恶霸所占据，群众对植树自然是消极的……直到1945年冬，将
许多公山分配给群众所有后，群众对植树才积极了。”
1948年11月，全省即将解放前夕，山东省政府在《关于保护与奖励培植林木暂
行办法》中，申明了林木权属，对大山林、县公山及数村共有的“封山、公林”、
一村范围的公山、各重要河道、公路、铁路两侧树木，分别由县政府、村政府及河
务局、公路局、铁路局管理的规定，从而保护了林木在政局大变革前的安全。
1947年和1949年，山东曾两次进行土地改革，山林权属发生了重大变化。一般
把地主富农零星山岚分给贫农，成片山林为便于经营管理，多由村或乡代管，以后
多并入国营林场或社队集体林场，如历城黑峪国营林场就是在没收地主邢有吉私有
山林的基础上建立起来的。