〖基层政权〗〖农村〗〖建设〗〖编制〗〖组织〗〖建国后〗
〖乡镇〗〖范围〗〖调整〗〖标准〗
建国后，山东农村基层政权建设分三个阶段。
（一）第一阶段： 1950-1958年的乡、镇政权建设。建国初期，山东农村基
层政权仍沿用解放区的区、村（行政村）制。1951年1月， 山东省人民政府发出建
立与健全乡人民政权的指示，要求“在全省结束与完成土地改革中，普遍建立与健
全乡人民政权”。3月，山东省民政厅根据华东军政委员会的指示， 发出了建镇的
通知，要求各地把人口超过3000以上、且有发达的工商业的集镇划为镇，受区领导。
4月16日，山东省人民政府公布《山东省乡人民代表会议试行组织条例》、 《山东
省乡人民政府试行组织条例》，各地遵照条例规定，经过典型试验，普遍进行了民
主建乡工作。到1954年1月，全省设区1475个，乡16344个，镇163 个（其中县辖镇
40个）。
1956年，为适应农业、手工业、资本主义工商业社会主义改造形势发展的需要，
全省行政区划和基层政权作了一次较大的调整，撤销、合并了一批区级机构，紧缩
了区的编制，大规模地进行了并乡工作。8月， 省人民委员会根据国务院《设置市
镇建制的决定》，发出了整顿镇的建置的指示，确定了设镇的具体标准：1． 级或
者县级以上的国家机关所在地；2．居住人口在5000人以上，城镇特点比较明显；3．
工矿基地适合建镇的。到1956年底，全省农村区减并为1037个，乡减并为8468个，
镇减并为164个。到1958年实行人民公社前，全省区、乡政权基本无变化。
乡的范围，1954年以前，一般为5个村庄左右，或3000人左右设一个乡。 1956
年调整后乡的范围扩大：平原地区平均1．5万人左右，丘岭地区平均1 万人左右，
一般山区平均7000人左右，纯山区平均3000人左右。乡的地域直径一般在15华里左
右。乡设乡人民代表大会和乡人民政府。乡人民代表大会代表由选举产生，每年改
选一次，连选连任。乡人民政府在乡人民代表大会闭会期间，为乡的行政权力机关。
乡人民政府设立委员会，由乡人民代表大会选举乡长1人、副乡长1～2人、委员7～
11人组成，由县人民政府批准、任命，任期1年，连选连任。乡人民政府设文书1人；
设民政、财粮、民兵、治安保卫、建设、生产、文教、调解等委员会，各委员会设
主任委员1人，副主任委员1人，委员5～7人。
乡政府干部配备：1954年以前，500户以上的乡配备干部3人，少于500 户的乡
为2人，多于1000户的乡为4人。1956年以后，一般乡配6～7人，较小的乡4～5人，
较大的乡8～9人。
镇的机构设置与乡相同。3万人口以上的镇，根据业务设股；3万人口以下的镇
设民政、生产合作、财政、建设、文教、卫生等专职干部，不设工作委员会。镇的
干部配备按700～1400人配备1名，人口多的按较高的比数、人口少的按较低的比数
配备。
（二）第二阶段：1958-1984年建立人民公社。1958年7月， 山东省遵照中共
中央在农村中建立人民公社的指示精神，在全省大办人民公社。到9月，将51776个
高级农业合作社合并建成了1556个工、农、商、学、兵五位一体的人民公社，撤销
了乡、镇政府，实行了人民公社政社合一的体制。1961年后，根据《农村人民公社
工作条例（草案）》的规定和中共山东省委贯彻《条例》的若干具体意见，山东各
地对人民公社进行了调整。济南、临沂、聊城、惠民4 个地市的全部县以及曲阜、
微山和海阳县，基本上将原公社改为区，将公社下的管理区改为公社。其他各地也
都作了部分调整。至1965年，全省共有人民公社4224 个。 此后公社又几经调整，
1978年恢复了城关镇的建制。到1984年政社分设、 建立乡政府前， 全省共有公社
1999个。镇110个。
人民公社是政社合一的农村基层组织，实行统一领导、分级管理（公社、生产
大队、生产队）的体制。国家基层政权组织在公社的权力机关是公社社员代表大会。
公社社员代表大会代表实行任期制，每两年改选一次，由社员选举产生。社员有权
监督和罢免代表。公社的行政管理机关是公社管理委员会（又称社务委员会，“文
化大革命”期间为革命委员会）。公社管理委员会的主任、副主任和委员，由社员
代表大会选举产生，任期2年，连选连任，也可以随时罢免。 公社管理委员会兼有
行政领导和生产管理的双重职能，设分管各方面工作的职能部门或专职干部。在行
政领导上，公社行使建设、财政、粮食、贸易、民政、文化、教育、卫生、治安、
民兵和调解民事纠纷等权力；在经营管理上，履行发展农、林、牧、副、渔业等生
产事业的职责。
人民公社的干部配备：公社成立初期，公社管理委员会设主任、副主任及办事
人员19～24人；《农村人民公社条例（草案）》公布后，公社的脱产工作人员按全
公社人口计算，一般每1500人左右配备1人，地广人稀的公社每千人左右配备1人，
一个公社一般不超过15人，另设一部分半脱产人员。
（三）第三阶段：1984年政社分开，建立乡镇政府。1982年12月4日， 全国人
民代表大会第五次会议通过的新宪法第59条规定：“乡、民族乡、镇设立人民代表
大会和人民政府。”1983年3月12日，中共中央、 国务院下达《关于实行政社分开
建立乡政府的通知》。山东省遵照宪法规定和中共中央、国务院的通知要求，1983
年在邹县、宁阳、巨野、昌邑、张店5个县（区）和各地市的23 处公社进行政社分
开、建立乡政府的试点。1984年结合基层选举在全省全面展开了建乡工作，至年底
基本结束。全省由原来的2109个公社（镇）改建为2643个乡和725个镇。有31 个县
设了282个区，区下设乡。1985年设区的县进行了撤区并乡。至1987年底， 全省乡
镇共2460个，其中乡1653个（其中民族乡7个）、镇807个，平均每个乡镇辖30个村、
2．9万人。
在建乡的同时，根据宪法规定建立村民委员会8．9万多个。村民委员会是农村
基层群众性自治组织，在乡政府的指导下，直接管理村的各种自治事务。
乡、镇的最高权力机关是乡、镇人民代表大会。乡、镇人民代表由选民直接选
举产生，任期3年，连选连任。乡、镇政权的执行机关是乡、镇人民政府。乡、 镇
长由选举产生，每届任期3年。乡、镇人民政府根据工作需要，设立民政、 财政、
司法、文教、卫生、计划生育、生产建设、乡村建设等助理员和文书等，分工负责
各方面的工作。
为加强乡镇基层政权的建设，1985年3月，省政府发布了《乡镇人民政府简则》
。同年9月，省政府抽调省直29个部门的130名干部进行了百乡调查。1986年5 月，
中共山东省委、省政府在莱芜市进行了向乡镇放权，改革条块分割管理体制，完善
乡镇政府职能的试点。1987年各市地分别选择1个县试点，到年底，全省14 个试点
县均将教育、卫生等十几个分支机构下放到乡镇管理。
为了提高乡镇干部的政治素质和业务素质，1987年6月，省民政厅、 省委组织
部下达《关于认真搞好乡村干部培训工作的通知》，编写了《乡村干部读本》和《
村民委员会、居民委员会干部学习材料》，印发各地。同年10月，省民政厅在山东
省民政干校和济南市委党校举办了2期乡镇长培训班，培训乡镇长186名；在新泰县
举办了1期村委会主任培训班，培训村委会主任150名，并录制了29讲、80多个课时
的教学录像带，发至各市地。济南、济宁、淄博、东营4市各举办了1期乡镇长培训
班，有21个县举办了村委会主任培训班。到1987年底，全省已培训乡镇长350多名，
村委会主任3000多名。