〖基层政权〗〖农村〗〖建设〗〖编制〗〖组织〗〖晚清〗〖1840-1911〗 (一)晚清时期 1840-1911年,山东农村的基层政权设置不一,名称也不一致,绝大多数县下 设乡(仓、都),乡下设里或社;少数县直接设里或社(保、路、境、图、约)。 据50个县县志或乡土志记载,县下设乡、乡下设里或社的共30个县,占60%;县下 直接设里或社的11个县,占22%;县下设保、路、境、图、约的有9个县,占18%。 乡设乡长或总书、总催,里设里长,社设社长,主要办理赋税粮银事宜。乡、 里、社的规模无一定标准。县下一般设4~8乡。里、社下辖的村庄也不等,少的每 社6个村庄,多的辖30余个村庄。 1908年1月(清光绪三十四年十二月),清政府颁布《城镇乡自治章程》, 推 行“地方自治”。基层自治单位是城、镇、乡。负责自治的机关是城、镇、乡董事 会和议事会。董事会设总董、董事、名誉董事和乡董、乡佐;议事会设议长、议员。 各职由“选举”产生,任期2年。自治事务主要有教育、卫生、实业、慈善、 土木 工程、公共营业等项。至1911年(清宣统三年),山东各地基本实行了城、镇、乡 地方自治。 〖民国〗〖职责〗〖乡镇保甲制〗〖抗日根据地〗〖沦陷区〗 (二)民国时期 中华民国建立初期,山东的基层政权组织仍沿用清朝末期的城、镇、乡地方自 治制度。1914年,袁世凯下令停办地方自治。 1919年、1921年,北洋军阀政府先 后公布了《县自治法》、《市乡自治法》,规定市、乡是县以下的自治单位。上述 规定山东各地多未实行,基层政权组织直到1927年仍维持清朝末期的状况。 1928年,南京国民政府公布《县组织法》,规定县以下基层组织为区、乡、镇、 闾、邻。 区辖10~50个乡镇。区置区公所,设区长1人,管理区内自治事务;助理员2人, 辅助区长办理区务;区丁2人,执行区务,区公所设区务会议,由区长、 助理员及 所属乡、镇长组成。 百户以上的村设乡,不满百户的小村联合编为一乡;百户以上的街市为镇,不 满百户的编为乡。乡、镇是同级自治组织,均不超过千户。乡、镇置乡、镇公所, 设乡、镇长,副乡、镇长,管理乡、镇自治事务。乡、镇长,副乡、镇长由乡、镇 民大会选举产生。 闾由25户组成,邻由5户组成。闾设闾长,邻设邻长,分别由闾、 邻居民会议 选举。 至1932年10月,山东省共建区796个,乡17821个,镇2534个。 1936年开始实行乡镇保甲制。国民政府地方自治计划委员会制发了《厘订地方 自治法规原则》,规定“将保甲容纳于自治组织之中,乡镇内编制为保甲”,实行 各户互相监视和互相告发的连坐法。1939年9月, 国民政府制定的《县各级组织纲 要》规定:区为县政府的辅助机关,设区署代表县政府督导各乡、镇办理各项行政 事务及自治事务。 乡、镇的划分以10保左右为原则。乡、镇设乡、镇公所,置乡、镇长,副乡、 镇长。乡、镇公所设警卫、经济、文化等股。 保的编制以10甲左右为原则。保设保办事处,置保长、副保长,由乡、镇公所 推定,呈县政府备案。保长的职责是:监督指挥甲长执行任务;执行保甲规约;复 查和报告本保户口;督率训练壮丁队;辅助军警搜捕“匪犯”;保甲武装的保管支 配等。 甲的编制以10户左右为原则。甲置甲长,由户长会议“选举”产生,由保办事 处报告乡、镇公所备案。甲长的职责是:清查甲内户口;执行保甲规约;抽选壮丁 及役务训练;盘查甲内“奸宄”;辅助军警及保长搜捕“匪犯”;办理互保连坐切 结,及监视未经结果的各户行动等。 到1947年,山东省共设乡、镇6115个,保72569个,甲723584个。 抗日战争开始至1938年,山东省大部地区先后沦陷。日本侵略军在盘踞区先建 立了伪维持会,后又实行了伪区、乡镇、保甲制度。1939年4月-1941年1月,伪山 东省公署3会议通过和修订了《山东省各县区、乡、镇公所组织规则》、 《山东省 各县乡镇办事细则》、《山东省各县编查保甲户口补充办法》,对伪区、乡、镇、 保甲的设置作出如下规定: 区的划分基本上按原区域不变。区设区公所,置区长。区长承县知事之命监督 指导乡镇、保甲的“自治”,推行政令。区建区委会,委员由本区乡镇长兼任。区 长为委员长,领导区委会协议区内重要事项。区公所所在地设警察分所,负责维护 本区“治安”。区建区自卫团,由各乡镇自卫团组成,由区长统率。 乡、镇设乡、镇公所,置乡、镇长,乡、镇设联保主任,由乡、镇长充任,统 辖各村庄的保长。 区、乡、镇公所的任务是:辅助县公署推进县政;完成保甲、协助督察户口, 灭共清乡;训练自卫团,完成情报网;宣扬“王道主义”;设立各级小学等。 保甲组织及其任务,基本上与国民党统治区相同。 抗日战争期间,在中国共产党领导下的抗日根据地建立了各级抗日民主政府, 其基层政权是区、乡、村。1940年11月,省临时参议会通过并施行了《山东省战时 县区乡村各级政府组织条例》。《条例》规定:区设区公所,受县政府管辖和区参 议会监督。区公所设区政委员会,由区参议会选举委员5~7人组成,并报县政府备 案。区设区长、副区长各1人,由区参议会在区政委员中选举产生。 区公所设地方 行政、合作事业、经济建设、优待救济和调解委员会,并设文书、助理员、区抗日 武装中队队副(队长由区长兼任)、政治指导员、公安特派员等若干人,分管全区 各项事务。区公所的组织原则是民主集中制。区政委员会为区公所的最高领导机关, 区长为区政委员会主席,对外代表区公所。 乡设乡公所,受区公所管辖和乡参议会监督。乡公所设乡政委员会,由乡参议 会选举3~5人组成,经区公所转呈县政府备案加委。乡公所设乡长、副乡长,由参 议会在乡政委员中选举产生。乡长兼任乡抗日武装分队长。乡公所设优待救济、春 耕、粮食、建设、教育等委员会,乡长为乡政委员会主席,对外代表乡公所。 村设村公所,受乡公所管辖和村民大会(或村民代表 会)监督。村公所设3~5人的村政委员会,由村民大会选举产生。村公所设村长、 副村长,从村政委员会委员中推选。村政委员会的主要任务是:办理村政及区、乡 公所令办事项;组织本村的选举;实行合理负担,征收爱国公粮;动员群众参军参 战;负责本村教育及生产建设;对抗属、难民进行优待和救济;组织警戒及锄奸; 调解村民争议事项等。 到1940年底,山东各抗日根据地共建立区级抗日民主政权352个。 1941年4月,山东省战时工作推行委员会根据抗日战争形势的发展, 决定划小 区的范围,取消乡级政府,建立中心村(同年10月,中心村又改为行政村)。每个 区管辖单位不超过20个行政村。自然村户口在100户以上的划为一个行政村,100户 以下的小村与附近小村合编为一个行政村。行政村设村公所。合编的小村也设村公 所,受行政村公所领导。500户以上的重要市镇,单独设立镇公所, 直属县政府领 导。 到1945年春,全省(不含鲁西地区)共建立区级民主政权850个, 行政村村公 所47168个。抗日战争胜利后,随着解放区的逐步扩大, 基层民主政权日益增多。 到1949年中华人民共和国成立时,全省共建有区公所1419个,村公所81376个。