〖基层政权〗〖农村〗〖建设〗〖编制〗〖组织〗〖晚清〗〖1840-1911〗
（一）晚清时期
1840-1911年，山东农村的基层政权设置不一，名称也不一致，绝大多数县下
设乡（仓、都），乡下设里或社；少数县直接设里或社（保、路、境、图、约）。
据50个县县志或乡土志记载，县下设乡、乡下设里或社的共30个县，占60％；县下
直接设里或社的11个县，占22％；县下设保、路、境、图、约的有9个县，占18％。
乡设乡长或总书、总催，里设里长，社设社长，主要办理赋税粮银事宜。乡、
里、社的规模无一定标准。县下一般设4～8乡。里、社下辖的村庄也不等，少的每
社6个村庄，多的辖30余个村庄。
1908年1月（清光绪三十四年十二月），清政府颁布《城镇乡自治章程》， 推
行“地方自治”。基层自治单位是城、镇、乡。负责自治的机关是城、镇、乡董事
会和议事会。董事会设总董、董事、名誉董事和乡董、乡佐；议事会设议长、议员。
各职由“选举”产生，任期2年。自治事务主要有教育、卫生、实业、慈善、 土木
工程、公共营业等项。至1911年（清宣统三年），山东各地基本实行了城、镇、乡
地方自治。
〖民国〗〖职责〗〖乡镇保甲制〗〖抗日根据地〗〖沦陷区〗
（二）民国时期
中华民国建立初期，山东的基层政权组织仍沿用清朝末期的城、镇、乡地方自
治制度。1914年，袁世凯下令停办地方自治。 1919年、1921年，北洋军阀政府先
后公布了《县自治法》、《市乡自治法》，规定市、乡是县以下的自治单位。上述
规定山东各地多未实行，基层政权组织直到1927年仍维持清朝末期的状况。
1928年，南京国民政府公布《县组织法》，规定县以下基层组织为区、乡、镇、
闾、邻。
区辖10～50个乡镇。区置区公所，设区长1人，管理区内自治事务；助理员2人，
辅助区长办理区务；区丁2人，执行区务，区公所设区务会议，由区长、 助理员及
所属乡、镇长组成。
百户以上的村设乡，不满百户的小村联合编为一乡；百户以上的街市为镇，不
满百户的编为乡。乡、镇是同级自治组织，均不超过千户。乡、镇置乡、镇公所，
设乡、镇长，副乡、镇长，管理乡、镇自治事务。乡、镇长，副乡、镇长由乡、镇
民大会选举产生。
闾由25户组成，邻由5户组成。闾设闾长，邻设邻长，分别由闾、 邻居民会议
选举。
至1932年10月，山东省共建区796个，乡17821个，镇2534个。
1936年开始实行乡镇保甲制。国民政府地方自治计划委员会制发了《厘订地方
自治法规原则》，规定“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内编制为保甲”，实行
各户互相监视和互相告发的连坐法。1939年9月， 国民政府制定的《县各级组织纲
要》规定：区为县政府的辅助机关，设区署代表县政府督导各乡、镇办理各项行政
事务及自治事务。
乡、镇的划分以10保左右为原则。乡、镇设乡、镇公所，置乡、镇长，副乡、
镇长。乡、镇公所设警卫、经济、文化等股。
保的编制以10甲左右为原则。保设保办事处，置保长、副保长，由乡、镇公所
推定，呈县政府备案。保长的职责是：监督指挥甲长执行任务；执行保甲规约；复
查和报告本保户口；督率训练壮丁队；辅助军警搜捕“匪犯”；保甲武装的保管支
配等。
甲的编制以10户左右为原则。甲置甲长，由户长会议“选举”产生，由保办事
处报告乡、镇公所备案。甲长的职责是：清查甲内户口；执行保甲规约；抽选壮丁
及役务训练；盘查甲内“奸宄”；辅助军警及保长搜捕“匪犯”；办理互保连坐切
结，及监视未经结果的各户行动等。
到1947年，山东省共设乡、镇6115个，保72569个，甲723584个。
抗日战争开始至1938年，山东省大部地区先后沦陷。日本侵略军在盘踞区先建
立了伪维持会，后又实行了伪区、乡镇、保甲制度。1939年4月-1941年1月，伪山
东省公署3会议通过和修订了《山东省各县区、乡、镇公所组织规则》、 《山东省
各县乡镇办事细则》、《山东省各县编查保甲户口补充办法》，对伪区、乡、镇、
保甲的设置作出如下规定：
区的划分基本上按原区域不变。区设区公所，置区长。区长承县知事之命监督
指导乡镇、保甲的“自治”，推行政令。区建区委会，委员由本区乡镇长兼任。区
长为委员长，领导区委会协议区内重要事项。区公所所在地设警察分所，负责维护
本区“治安”。区建区自卫团，由各乡镇自卫团组成，由区长统率。
乡、镇设乡、镇公所，置乡、镇长，乡、镇设联保主任，由乡、镇长充任，统
辖各村庄的保长。
区、乡、镇公所的任务是：辅助县公署推进县政；完成保甲、协助督察户口，
灭共清乡；训练自卫团，完成情报网；宣扬“王道主义”；设立各级小学等。
保甲组织及其任务，基本上与国民党统治区相同。
抗日战争期间，在中国共产党领导下的抗日根据地建立了各级抗日民主政府，
其基层政权是区、乡、村。1940年11月，省临时参议会通过并施行了《山东省战时
县区乡村各级政府组织条例》。《条例》规定：区设区公所，受县政府管辖和区参
议会监督。区公所设区政委员会，由区参议会选举委员5～7人组成，并报县政府备
案。区设区长、副区长各1人，由区参议会在区政委员中选举产生。 区公所设地方
行政、合作事业、经济建设、优待救济和调解委员会，并设文书、助理员、区抗日
武装中队队副（队长由区长兼任）、政治指导员、公安特派员等若干人，分管全区
各项事务。区公所的组织原则是民主集中制。区政委员会为区公所的最高领导机关，
区长为区政委员会主席，对外代表区公所。
乡设乡公所，受区公所管辖和乡参议会监督。乡公所设乡政委员会，由乡参议
会选举3～5人组成，经区公所转呈县政府备案加委。乡公所设乡长、副乡长，由参
议会在乡政委员中选举产生。乡长兼任乡抗日武装分队长。乡公所设优待救济、春
耕、粮食、建设、教育等委员会，乡长为乡政委员会主席，对外代表乡公所。
村设村公所，受乡公所管辖和村民大会（或村民代表
会）监督。村公所设3～5人的村政委员会，由村民大会选举产生。村公所设村长、
副村长，从村政委员会委员中推选。村政委员会的主要任务是：办理村政及区、乡
公所令办事项；组织本村的选举；实行合理负担，征收爱国公粮；动员群众参军参
战；负责本村教育及生产建设；对抗属、难民进行优待和救济；组织警戒及锄奸；
调解村民争议事项等。
到1940年底，山东各抗日根据地共建立区级抗日民主政权352个。
1941年4月，山东省战时工作推行委员会根据抗日战争形势的发展， 决定划小
区的范围，取消乡级政府，建立中心村（同年10月，中心村又改为行政村）。每个
区管辖单位不超过20个行政村。自然村户口在100户以上的划为一个行政村，100户
以下的小村与附近小村合编为一个行政村。行政村设村公所。合编的小村也设村公
所，受行政村公所领导。500户以上的重要市镇，单独设立镇公所， 直属县政府领
导。
到1945年春，全省（不含鲁西地区）共建立区级民主政权850个， 行政村村公
所47168个。抗日战争胜利后，随着解放区的逐步扩大， 基层民主政权日益增多。
到1949年中华人民共和国成立时，全省共建有区公所1419个，村公所81376个。