管仲执政后，将“富国强兵”作为治理齐国的总方针，制订了一整套切合齐国历史实际的发展战略。为增强齐国的经济实力和军事实力，管仲采取了发展工商渔盐事业、强化军政合一制度、改革赋税方法、强化法纪等一系列措施。
齐国的工商业特别是渔盐业有着悠久的传统和雄厚的基础。早在西周初期，齐国创建者就根据当地的地理条件和民俗特点，确立了积极发展工商渔盐事业的治国方略。《史记·齐太公世家》记载：“太公至国修政，因其俗，简其礼，通商工之业，便鱼盐之利，而人民多归齐，齐为大国。”工商渔盐事业曾对齐国的发展产生过十分重要的推动作用，并已成为具有本地特色和优势的传统经济部门。管仲熟知齐国国情，又曾亲身参与商业实践，他对发展齐国工商渔盐事业的意义有着更深刻的认识。《史记·管晏列传》载：“管仲既任政相齐，以区区之齐在海滨，通货积财，富国强兵，与俗同好恶。”表明管仲执政后继承和发展了齐太公确立的以工商渔盐事业带动齐国经济发展的战略。由于自太公建国以来经商逐利在齐国已经成为一种习俗和风尚，故《史记》所说管仲“与俗同好恶”也寓有鼓励工商之意。为保证工商事业的顺利发展，管仲还提出过一系列带有指导性的理论和学说，丰富了我国的工商管理思想和财政思想。
管仲在齐国大力发展工商业，对于齐国国力的增强和齐文化的发展都具有重要意义。西周时期，齐、鲁两国的实力没有太大差距，但到春秋时期特别是管仲改革以后，齐国的国力和地位已远高于鲁国。管仲推行的“通货积财”措施在这一变化过程中曾起到关键的作用。以管仲为代表的齐人不以言商言利为耻，充分利用地理优势“通货积财”，在推动齐国经济发展的同时，也使当地务实求利的风气更趋浓厚，从而能很快超越政治观念和文化观念相对保守的国家。
管仲还着手改革齐国的行政编制和军事编制，使传统的军政合一制度更趋严密。管仲的主要规划是“叁其国而伍其鄙”，即把国都中的人员分为三部分，编为三军；把野鄙地区的人员分为五部分，编为“五属”。
“叁其国”专指国中行政和军事组织的编制，它建立在加强对士农工商的管理和控制的基础上。管仲认为，士农工商“四民”应当长期、固定、集中地居住于某一地区，“勿使杂处”；“四民”子弟应世代从事祖传的职业，“士之子恒为士”，“工之子恒为工”，“商之子恒为商”，“农之子恒为农”。在此基础上，把国都内居民编为二十一乡，其中“工商之乡六，士乡十五”。工商不参与作战，十五个士乡则是行政与军事合一的组织，管仲称之为“作内政而寄军令”。士乡内部的行政编制为：
五家以为轨，轨为之长；
十轨为里，里有司；
四里为连，连为之长；
十连为乡，乡有良人。
每家出一人当兵，在行政编制的基础上组成军队：
五家为轨，五人为伍，轨长率之；
十轨为里，故五十人为小戎，里有司率之；
四里为连，故二百人为卒，连长率之；
十连为乡，故二千人为旅，乡良人率之。
每五个士乡组成一军，每军计有一万人。十五个士乡共组成三军，分别由齐国国君、高氏和国氏为统帅。因为行政组织和军事组织合为一体，“是故卒伍整于里，军旅整于乡”。军队中的士兵和将领“世同居，少同游”，彼此非常熟悉，“故夜战声相闻，足以不乖；昼战目相见，足以相识……是故守则同固，战则同强”。管仲认为：“（齐）君有此士也三万人，以方（横）行于天下，以诛无道，以屏周室，天下大国之君莫之能御。”①
“伍其鄙”是将郊区以外野鄙地区的人员编制起来，具体制度为：
三十家为邑，邑有司；
十邑为卒，卒有卒帅；
十卒为乡，乡有乡帅；
三乡为县，县有县帅；
十县为属，属有大夫。
野鄙地区共编为“五属”，“故立五大夫，各使治一属焉”②。管仲建立的“五属”制度对齐国政治制度有深远的影响。战国时期，齐国事实上已和中原各国一样实行中央集权的郡县制，但齐国的特点是有“县”名而无“郡”名。当时齐国设有“五都”，号称有“五都之兵”①，“都”的性质大致相当于郡。这种“五都”的建制很可能是从管仲的“五属”制度演变而来。
①②《国语·齐语》。
①《战国策·燕策一》。
“叁其国而伍鄙”的制度是对传统的国野制和族兵制的继承和发展。春秋以前，国（都邑）和野（郊区以外）界域明确，居民身份明显不同。“国”是以宗法贵族为主体的统治阶级居住的区域，野中居民大多来源于被征服者。“国人”仍保留着以血缘关系为纽带的宗族组织，享有一定的政治权利、受教育的权利和当兵作战的权利，“野人”则没有这些权利。管仲采取国野分治和以“士”组成三军的措施，是沿用了西周以来的传统。但是，管仲设立的轨、里、连、乡编制和伍、小戎、卒、旅编制，以及在野鄙地区设立的邑、卒、乡、县、属组织，又比传统的宗族组织和军事组织更加严密，是一种效率更高的新制度。这套制度贯彻和强化了军政合一的原则，加强了国家对军队的管理和控制，提高了部队的战斗力，为齐国建立霸权提供了有力的保证。
管仲主张在野鄙地区实行“相地而衰征”，即考察土地的好坏并按等级征收赋税。这是一项具有重大意义的改革措施，它既是赋税制度方面的变革，也间接促进了土地制度的变化。西周春秋时期，土地名义上属于天子所有，实际上为宗法贵族等级占有，直接生产者对土地只有使用权而没有长期占有权和所有权。当时还盛行由宗族或农村公社实施的授田制，男子成年后被授予一定数量的土地，死后土地即被收回。为使个体家庭在耕种优质土地方面享有均等的机会，保证土地使用的大致公平，宗族或村社一般每隔三年要对土地重新分配，是为“三年一换土易居”②，它表明个体家庭对土地尚无长期占有权。由于土地不属个体所有，战国以前也没有个体家庭之间买卖土地的现象，古人称之为“田里不鬻”①。个体家庭对土地的私有是在漫长的历史过程中逐步完成的，在这一过程中，管仲推行的“相地而衰征”起了倡导和推动的作用。原来生产者的份地并不纳赋，生产者一般是通过到“公田”上无偿劳动来为国家交纳贡赋，这是一种劳役地租。“相地而衰征”意味着统治者开始从生产者的份地中收取赋税，将部分劳役地租转变为实物地租，这等于对“换土易居”的制度有所改变，使个体家庭对份地拥有了长期占有的权利。农民长期占有和经营某块土地，对提高生产积极性和增加粮食产量具有积极的意义。管仲指出“相地而衰征，则民不移”②，说明他已认识到赋税制度的改革有利于加强农民同土地的联系。“相地而衰征”是春秋时期各国赋税改革的先声，后来晋国的“作爰田”、鲁国的“初税亩”、郑国的“作丘赋”等措施，与管仲采取的“相地而衰征”性质基本相同。
②《公羊传·宣公十五年》何休注。
①《礼记·王制》。
为改变齐襄公以来社会政治生活混乱的局面，管仲强调必须严明法纪，重建秩序。齐桓公初见管仲，即提出如何扭转襄公弊政的问题：“昔吾先君襄公，筑台以为高位，田狩罼戈，不听国政，卑圣侮士，而唯女是崇，九妃六嫔，陈妾数百，食必粱肉，衣必文绣。……优笑在前，贤材在后，是以国家不日引、不月长，恐宗庙之不扫除，社稷之不血食，敢问为此若何？”管仲回答说：“昔吾先王昭王、穆王，世法文、武远绩以成名，合群叟，比校民之有道者，设象以为民纪，式权以相应，比缀以度，竱本肇末，劝之以赏赐，纠之以刑罚，班序颠毛，以为民纪统。”③他认为应当效法先王，举贤任能，确立法规，平衡赋役，明确赏罚标准，强化长幼次序。管仲特别强调刑罚的惩戒作用。齐国有付里乙，管仲诛杀之。付里乙当系横行不法的贵族，诛杀付里乙反映了管仲的强硬和严厉，成为管仲执政期间的著名事件。战国某些学者曾将管仲诛付里乙与商汤诛尹谐、周文王诛潘止、周公诛管叔、齐太公诛华士、郑子产诛邓析等相提并论①。孔子也曾称赞管仲是杰出的人才，说他“夺伯氏骈邑三百，饭疏食，没齿无怨言”②。夺邑事件详情不明，从孔子语意可以知道，管仲的处罚虽然严厉，但合乎法规与情理，故能使受罚者心悦诚服。
②③《国语·齐语》。
①《荀子·宥坐》，《尹文子·大道下》。
②《论语·宪问》。
管仲治齐并不一味依靠严刑峻法，也很重视采用善政调和社会矛盾，聚拢民心。有关管仲实行惠民措施的传说很多，如：“（齐）桓公微服而行于民间，有鹿门稷者，行年七十而无妻。桓公问管仲曰：‘有民老而去妻者与？’管仲曰：‘有鹿门稷者行年七十矣，而无妻。’桓公曰：‘何以令之有妻？’管仲曰：‘臣闻之，上有积财则民臣必匮乏于下，宫中有怨女则有老而无妻者。’桓公曰：‘善。’令于宫中，女子未尝御出嫁之。乃令男子年二十而室，女年十五而嫁，则内无怨女，外无旷夫。”③又如：“齐桓公饮酒醉，遗其冠，耻之，三日不朝。管仲曰：‘此非有国者之耻也，公胡不雪之以政？’公曰：‘善。’因发仓囷赐贫穷，论囹圄出薄罪。处三日而民歌之曰：‘公乎，公乎，胡不复遗其冠乎！’”④这类故事真实地反映了管仲施政的另一侧面。
③《韩非子·外储说右下》。
④《韩非子·难二》。
管仲善于使用人才，能调动各方面力量共举大计。齐桓公曾就重要官职的安排征询管仲意见，管仲回答说：“辩察于辞，清洁于货，习人情，夷吾不如弦商，请以为大理；登降肃让，以明礼待宾，臣不如隰朋，请立以为大行；垦草仞邑，辟地生粟，臣不如宁武，请以为大田；三军既成阵，使士视死如归，臣不如公子成父，请以为大司马；犯颜极谏，臣不如东郭牙，请立以为谏臣。治齐，此五子足矣。将欲霸王，夷吾在此。”①桓公对管仲的意见大为赞赏，随即任命弦商负责刑狱，隰朋负责外交，宁武负责农业，公子成父负责军事，东郭牙负责谏议，“令五子皆任事而受令于管子”。后人称赞管仲此举为“不任己之不能而以尽五子之能”②。管仲还曾从“盗贼”中提拔两位人才推荐给齐桓公担任“公臣”③。注重协作，知人善任，是管仲治齐取得成功的重要因素。
①《韩非子·外储说左下》。
②《吕氏春秋·勿躬》。
③《礼记·杂记下》。
管仲的军政改革，扭转了齐襄公内乱导致的衰弱局面，使齐国在短时间内发展为军事强国，为齐人对外扩张和谋求霸业奠定了坚实的基础。
第三节 军政改革
管仲执政后，将“富国强兵”作为治理齐国的总方针，制订了一整套切合齐国历史实际的发展战略。为增强齐国的经济实力和军事实力，管仲采取了发展工商渔盐事业、强化军政合一制度、改革赋税方法、强化法纪等一系列措施。
齐国的工商业特别是渔盐业有着悠久的传统和雄厚的基础。早在西周初期，齐国创建者就根据当地的地理条件和民俗特点，确立了积极发展工商渔盐事业的治国方略。《史记·齐太公世家》记载：“太公至国修政，因其俗，简其礼，通商工之业，便鱼盐之利，而人民多归齐，齐为大国。”工商渔盐事业曾对齐国的发展产生过十分重要的推动作用，并已成为具有本地特色和优势的传统经济部门。管仲熟知齐国国情，又曾亲身参与商业实践，他对发展齐国工商渔盐事业的意义有着更深刻的认识。《史记·管晏列传》载：“管仲既任政相齐，以区区之齐在海滨，通货积财，富国强兵，与俗同好恶。”表明管仲执政后继承和发展了齐太公确立的以工商渔盐事业带动齐国经济发展的战略。由于自太公建国以来经商逐利在齐国已经成为一种习俗和风尚，故《史记》所说管仲“与俗同好恶”也寓有鼓励工商之意。为保证工商事业的顺利发展，管仲还提出过一系列带有指导性的理论和学说，丰富了我国的工商管理思想和财政思想。
管仲在齐国大力发展工商业，对于齐国国力的增强和齐文化的发展都具有重要意义。西周时期，齐、鲁两国的实力没有太大差距，但到春秋时期特别是管仲改革以后，齐国的国力和地位已远高于鲁国。管仲推行的“通货积财”措施在这一变化过程中曾起到关键的作用。以管仲为代表的齐人不以言商言利为耻，充分利用地理优势“通货积财”，在推动齐国经济发展的同时，也使当地务实求利的风气更趋浓厚，从而能很快超越政治观念和文化观念相对保守的国家。
管仲还着手改革齐国的行政编制和军事编制，使传统的军政合一制度更趋严密。管仲的主要规划是“叁其国而伍其鄙”，即把国都中的人员分为三部分，编为三军；把野鄙地区的人员分为五部分，编为“五属”。
“叁其国”专指国中行政和军事组织的编制，它建立在加强对士农工商的管理和控制的基础上。管仲认为，士农工商“四民”应当长期、固定、集中地居住于某一地区，“勿使杂处”；“四民”子弟应世代从事祖传的职业，“士之子恒为士”，“工之子恒为工”，“商之子恒为商”，“农之子恒为农”。在此基础上，把国都内居民编为二十一乡，其中“工商之乡六，士乡十五”。工商不参与作战，十五个士乡则是行政与军事合一的组织，管仲称之为“作内政而寄军令”。士乡内部的行政编制为：
五家以为轨，轨为之长；
十轨为里，里有司；
四里为连，连为之长；
十连为乡，乡有良人。
每家出一人当兵，在行政编制的基础上组成军队：
五家为轨，五人为伍，轨长率之；
十轨为里，故五十人为小戎，里有司率之；
四里为连，故二百人为卒，连长率之；
十连为乡，故二千人为旅，乡良人率之。
每五个士乡组成一军，每军计有一万人。十五个士乡共组成三军，分别由齐国国君、高氏和国氏为统帅。因为行政组织和军事组织合为一体，“是故卒伍整于里，军旅整于乡”。军队中的士兵和将领“世同居，少同游”，彼此非常熟悉，“故夜战声相闻，足以不乖；昼战目相见，足以相识……是故守则同固，战则同强”。管仲认为：“（齐）君有此士也三万人，以方（横）行于天下，以诛无道，以屏周室，天下大国之君莫之能御。”①
“伍其鄙”是将郊区以外野鄙地区的人员编制起来，具体制度为：
三十家为邑，邑有司；
十邑为卒，卒有卒帅；
十卒为乡，乡有乡帅；
三乡为县，县有县帅；
十县为属，属有大夫。
野鄙地区共编为“五属”，“故立五大夫，各使治一属焉”②。管仲建立的“五属”制度对齐国政治制度有深远的影响。战国时期，齐国事实上已和中原各国一样实行中央集权的郡县制，但齐国的特点是有“县”名而无“郡”名。当时齐国设有“五都”，号称有“五都之兵”①，“都”的性质大致相当于郡。这种“五都”的建制很可能是从管仲的“五属”制度演变而来。
①②《国语·齐语》。
①《战国策·燕策一》。
“叁其国而伍鄙”的制度是对传统的国野制和族兵制的继承和发展。春秋以前，国（都邑）和野（郊区以外）界域明确，居民身份明显不同。“国”是以宗法贵族为主体的统治阶级居住的区域，野中居民大多来源于被征服者。“国人”仍保留着以血缘关系为纽带的宗族组织，享有一定的政治权利、受教育的权利和当兵作战的权利，“野人”则没有这些权利。管仲采取国野分治和以“士”组成三军的措施，是沿用了西周以来的传统。但是，管仲设立的轨、里、连、乡编制和伍、小戎、卒、旅编制，以及在野鄙地区设立的邑、卒、乡、县、属组织，又比传统的宗族组织和军事组织更加严密，是一种效率更高的新制度。这套制度贯彻和强化了军政合一的原则，加强了国家对军队的管理和控制，提高了部队的战斗力，为齐国建立霸权提供了有力的保证。
管仲主张在野鄙地区实行“相地而衰征”，即考察土地的好坏并按等级征收赋税。这是一项具有重大意义的改革措施，它既是赋税制度方面的变革，也间接促进了土地制度的变化。西周春秋时期，土地名义上属于天子所有，实际上为宗法贵族等级占有，直接生产者对土地只有使用权而没有长期占有权和所有权。当时还盛行由宗族或农村公社实施的授田制，男子成年后被授予一定数量的土地，死后土地即被收回。为使个体家庭在耕种优质土地方面享有均等的机会，保证土地使用的大致公平，宗族或村社一般每隔三年要对土地重新分配，是为“三年一换土易居”②，它表明个体家庭对土地尚无长期占有权。由于土地不属个体所有，战国以前也没有个体家庭之间买卖土地的现象，古人称之为“田里不鬻”①。个体家庭对土地的私有是在漫长的历史过程中逐步完成的，在这一过程中，管仲推行的“相地而衰征”起了倡导和推动的作用。原来生产者的份地并不纳赋，生产者一般是通过到“公田”上无偿劳动来为国家交纳贡赋，这是一种劳役地租。“相地而衰征”意味着统治者开始从生产者的份地中收取赋税，将部分劳役地租转变为实物地租，这等于对“换土易居”的制度有所改变，使个体家庭对份地拥有了长期占有的权利。农民长期占有和经营某块土地，对提高生产积极性和增加粮食产量具有积极的意义。管仲指出“相地而衰征，则民不移”②，说明他已认识到赋税制度的改革有利于加强农民同土地的联系。“相地而衰征”是春秋时期各国赋税改革的先声，后来晋国的“作爰田”、鲁国的“初税亩”、郑国的“作丘赋”等措施，与管仲采取的“相地而衰征”性质基本相同。
②《公羊传·宣公十五年》何休注。
①《礼记·王制》。
为改变齐襄公以来社会政治生活混乱的局面，管仲强调必须严明法纪，重建秩序。齐桓公初见管仲，即提出如何扭转襄公弊政的问题：“昔吾先君襄公，筑台以为高位，田狩罼戈，不听国政，卑圣侮士，而唯女是崇，九妃六嫔，陈妾数百，食必粱肉，衣必文绣。……优笑在前，贤材在后，是以国家不日引、不月长，恐宗庙之不扫除，社稷之不血食，敢问为此若何？”管仲回答说：“昔吾先王昭王、穆王，世法文、武远绩以成名，合群叟，比校民之有道者，设象以为民纪，式权以相应，比缀以度，竱本肇末，劝之以赏赐，纠之以刑罚，班序颠毛，以为民纪统。”③他认为应当效法先王，举贤任能，确立法规，平衡赋役，明确赏罚标准，强化长幼次序。管仲特别强调刑罚的惩戒作用。齐国有付里乙，管仲诛杀之。付里乙当系横行不法的贵族，诛杀付里乙反映了管仲的强硬和严厉，成为管仲执政期间的著名事件。战国某些学者曾将管仲诛付里乙与商汤诛尹谐、周文王诛潘止、周公诛管叔、齐太公诛华士、郑子产诛邓析等相提并论①。孔子也曾称赞管仲是杰出的人才，说他“夺伯氏骈邑三百，饭疏食，没齿无怨言”②。夺邑事件详情不明，从孔子语意可以知道，管仲的处罚虽然严厉，但合乎法规与情理，故能使受罚者心悦诚服。
②③《国语·齐语》。
①《荀子·宥坐》，《尹文子·大道下》。
②《论语·宪问》。
管仲治齐并不一味依靠严刑峻法，也很重视采用善政调和社会矛盾，聚拢民心。有关管仲实行惠民措施的传说很多，如：“（齐）桓公微服而行于民间，有鹿门稷者，行年七十而无妻。桓公问管仲曰：‘有民老而去妻者与？’管仲曰：‘有鹿门稷者行年七十矣，而无妻。’桓公曰：‘何以令之有妻？’管仲曰：‘臣闻之，上有积财则民臣必匮乏于下，宫中有怨女则有老而无妻者。’桓公曰：‘善。’令于宫中，女子未尝御出嫁之。乃令男子年二十而室，女年十五而嫁，则内无怨女，外无旷夫。”③又如：“齐桓公饮酒醉，遗其冠，耻之，三日不朝。管仲曰：‘此非有国者之耻也，公胡不雪之以政？’公曰：‘善。’因发仓囷赐贫穷，论囹圄出薄罪。处三日而民歌之曰：‘公乎，公乎，胡不复遗其冠乎！’”④这类故事真实地反映了管仲施政的另一侧面。
③《韩非子·外储说右下》。
④《韩非子·难二》。
管仲善于使用人才，能调动各方面力量共举大计。齐桓公曾就重要官职的安排征询管仲意见，管仲回答说：“辩察于辞，清洁于货，习人情，夷吾不如弦商，请以为大理；登降肃让，以明礼待宾，臣不如隰朋，请立以为大行；垦草仞邑，辟地生粟，臣不如宁武，请以为大田；三军既成阵，使士视死如归，臣不如公子成父，请以为大司马；犯颜极谏，臣不如东郭牙，请立以为谏臣。治齐，此五子足矣。将欲霸王，夷吾在此。”①桓公对管仲的意见大为赞赏，随即任命弦商负责刑狱，隰朋负责外交，宁武负责农业，公子成父负责军事，东郭牙负责谏议，“令五子皆任事而受令于管子”。后人称赞管仲此举为“不任己之不能而以尽五子之能”②。管仲还曾从“盗贼”中提拔两位人才推荐给齐桓公担任“公臣”③。注重协作，知人善任，是管仲治齐取得成功的重要因素。
①《韩非子·外储说左下》。
②《吕氏春秋·勿躬》。
③《礼记·杂记下》。
管仲的军政改革，扭转了齐襄公内乱导致的衰弱局面，使齐国在短时间内发展为军事强国，为齐人对外扩张和谋求霸业奠定了坚实的基础。