农村五保供养是农村社会救济中特殊、重要的组成部分，也是农村社会福利事业
的一部分。其主要内容是：对农村无劳动能力、无生活来源、无法定赡养(抚养、扶
养)人或法定赡养(抚养、扶养)人无赡养(抚养、扶养)能力的老年人、残疾人和未成
年人给予生活上的照顾，包括保吃、保穿、保住、保医、保葬(孤儿保教)五个方面(
简称五保)。
中华人民共和国成立以后，农村五保供养主要由集体供给，对五保对象实施分散
供养。1978年党的十一届三中全会以后，供养资金渠道调整为乡统筹和村提留，供养
方式为分散供养与集中供养并存。2002年农村税费改革后，山东省对农村五保供养进
行了积极探索和调整，逐步形成以财政保障为主的长效机制，实现了农村五保供养从
集体供养到财政供养的历史性转变。同时，各地积极实施敬老院建设三年规划，全面
加强五保供养服务机构建设，大大改善了集中供养条件，提高了五保供养的管理服务
水平。2005年，省政府将农村五保供养工作列入“十项民心工程”。
一、五保供养发展概况
20世纪80年代中期，随着全省乡镇敬老院的建设发展，敬老院集中供养人数不断
增加，分散供养人数逐步减少。1984年底，全省农村五保对象190488人，占农村人口
的3‰，其中，已保182775人，占五保对象总数的95.95%；集中供养7713人，分散供
养175062人。1994年底，全省五保对象总人数219800人，其中分散供养115600人，年
发放供养资金12138万元。1998年底，全省供养五保对象201955人，其中，分散供养
111075人，集中供养90880人，集中供养率45%。2002年农村税费改革后，集中供养率
有所下降。随着供养资金的不断落实，供养人数又陆续增多，集中供养率逐步回升。
2005年底，全省供养五保对象278000人，其中，分散供养155000人，集中供养12300
0人，集中供养率44.2%。
(一)供养形式与内容
1985年后，全省农村五保供养制度逐步成熟。五保内容由原来的保吃、保穿、保
烧、保教、保葬发展为保吃、保穿、保住、保医、保葬，享受五保的孤儿，保证其接
受义务教育。五保供养方式分集中供养(即由敬老院等养老机构统一供养)和分散供养
两种。分散供养的形式包括：1.生活能自理的按五保标准由集体供养；2.生活不能自
理的，由集体供给费用，安排专人照料，并给照料人一定的报酬；3.集体供给费用，
由其亲友包养；4.按1.5人或2人的标准划给近地、好地，免除各种提留，由其亲友耕
种并负责包养，包养户、村民委员会和五保户签订合同。
1994年，国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》，对五保供养的内容重新作
了明确：供给粮油和燃料；供给服装、被褥等用品和零用钱；提供符合基本条件的住
房；及时治疗疾病，对生活不能自理者有人照料；妥善办理丧葬事宜。五保对象是未
成年人的，还应当保障他们依法接受义务教育。
(二)供养标准
山东省农村五保供养标准根据当地农民生活水平的不断提高而逐步调整。20世纪
80年代每人每年约300元。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》规定，五保供
养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。具体标准由乡、民族乡、镇人民
政府规定。全省农村五保供养标准增长到每人每年500元NFDA1600元。生活能够
自理的五保对象的供养金发放到本人手中；生活不能自理的五保对象，由村里指派专
人护理，由护理人负责管理其供养资金，并全部用于五保对象身上。口粮由村集体提
供，一般按每人每天1斤粮或全年500斤粮供给。
2000年后，省民政厅在调研的基础上，提出分散供养每人每年1200元，集中供养
每人每年2000元的最低指导标准。2005年底，全省大部分地方分散供养标准已超过这
一标准。
(三)供养资金
国务院《农村五保供养工作条例》明确指出，五保供养工作是农村的集体福利事
业，供养经费从村提留或乡统筹费中列支。乡统筹、村提留作为五保供养经费的主渠
道逐步完善，保障了农村五保供养水平的稳步提升。
2001年起，山东省开始实行农村税费改革试点，2002年在全省推开。省委、省政
府决定对传统农村五保供养制度进行改革，逐步建立以财政为主，由省、市、县、乡
四级分担的农村五保供养机制。2004年7月15日，省政府办公厅下发《关于进一步做
好农村五保供养工作的通知》，明确五保供养要“改集体供养为财政为主供养”，各
级政府“要切实调整财政支出结构，足额预算五保供养资金”，为全省农村五保供养
实现由集体供养向财政供养的历史性转变奠定了坚实基础。各地认真贯彻执行省政府
要求，积极筹措资金，合理确定当地供养标准，落实供养政策，供养资金中财政资金
的比重不断加大，实际供养水平不断提高，农村五保财政供养体制在全省逐步确立。
二、敬老院建设与管理
五保集中供养是通过农村敬老院、幸福院、养老院、福利中心等五保供养服务机
构，对五保对象进行供养。凡享受农村五保供养的老人、残疾人和孤儿，都可以成为
五保供养服务机构的集中供养对象。
(一)敬老院建设
山东省敬老院建设经历了三个主要阶段。
第一阶段：1985-1987年，全省开始实施敬老院建设三年规划。1985年，省政府
要求每个乡镇都要办敬老院，全省各地陆续掀起兴办乡镇敬老院的高潮。至1987年底
，通过群众集资、社会捐助、乡镇企业提取等渠道筹款2.7亿元，国家资助和借贷0.
3亿元，全省办起2044处乡镇敬老院，覆盖全省83.1％的乡镇，入院五保对象27665人
；建起村办敬老院2275处，入院五保对象13148人。敬老院建设主要以砖瓦房为主，
有独立的院落，有一定的种植养殖场所，交通便利，每处敬老院一般投入建设经费3
0万元——50万元。
第二阶段：1988-2000年，全省敬老院建设按照“一乡一院”模式全面发展。19
88年12月，省民政厅印发《山东省乡镇敬老院管理规程》，对全省敬老院管理服务标
准作出具体规定，全省五保供养乡统筹、村提留筹资机制逐步健全，各地对敬老院建
设和管理更加重视，普遍按照“一乡一院”模式，加强敬老院基础设施建设和设备配
套，逐步出现楼房等公寓式建筑，大多数敬老院实现通电、通水、通柏油路、通电话
，并有一定的绿地，服务人员按一定比例配备。全省东部敬老院建设以楼房为主，西
部以平房为主， 每处投资一般为50万——100万元。 1998年底， 全省敬老院发展到
3932处 (占全国的10%) ，其中乡镇敬老院2256处；集中供养对象90880人 (占全国的
12.5%) 。 2000年， 全省共有农村敬老院3219处，床位11.33万个，供养五保对象96
918人，年投入供养资金1.32亿元。各项指标均在全国名列前茅。
图1-14 章丘市相公镇敬老院。
第三阶段： 2001-2005年，全省敬老院继续发展，并再次实施敬老院建设三年规
划。2004年12月28日，省长韩寓群在省民政厅机关调研时强调，要进一步加强敬老院
建设，逐步实现集中供养。省民政厅按照全省集中供养率达到70％以上的要求，制定
了全省敬老院建设三年规划。 规划自2005年开始，用三年时间，投资20亿元NFDA1
30亿元，对全省1848处乡镇敬老院进行全面维修改造。菏泽市因地制宜，整合资源，
利用乡镇合并、 学校整合等时机， 加大敬老院改造力度，涌现出一批达标敬老院。
200 5年9月2日， 省政府在菏泽市召开全省敬老院建设现场会，推广菏泽市敬老院建
设的经验。此次会议后，全省各地掀起敬老院建设高潮，当年投入建设资金3.9亿元，
改扩建和新建敬老院400多处。 由于对敬老院建设配套设施有较为严格的规定，各地
建设资金投入都比较大，每处平房院落一般投入在30万元NFDA170万元不等，
每处楼房投入100万元NFDA1300万元不等， 少数规模较大的敬老院投入大都在80
0万元以上。 2005年底，随着全省乡镇合并和兴办中心敬老院，各地出现了一批建设
规模大、 设施水平高、供养人口多的敬老院，中心敬老院床位一般200NFDA1300
张，有的敬老院床位更多。
(二)敬老院管理
1988年12月，省民政厅下发《关于印发〈山东省乡镇敬老院管理规程(试行)〉的
通知》，对全省敬老院管理服务作出具体规定。1997年3月，民政部印发《农村敬老
院管理暂行办法》，推动敬老院管理逐步走上法制化轨道。全省敬老院建设实现从无
到有，从设施简陋到功能齐全，从满足温饱到人性化服务的历史性跨越。通过民主管
理、规范服务，保障了五保对象的民主权利和基本生活；通过设置康复娱乐设施，发
展院办经济，丰富了五保对象的生活，保障了五保对象的身心健康，使敬老院成为社
会主义精神文明建设的窗口，成为广大五保老人颐养天年的幸福乐园。
1.管理体制
敬老院管理实行院长负责制。院长一般由乡镇政府任命有一定组织能力和管理经
验，热心五保供养事业，有爱心、有责任感的在职人员或退休村支部书记等担任。工
作、服务人员按不低于1∶10的比例配备，一般从社会上招聘。院长的职责是抓工作
人员管理和管理制度落实。
敬老院实行民主管理。每处敬老院都建立院务管理委员会，负责管理院内具体事
务。院委会由院长、院民和工作人员组成，其中院民人数不少于三分之一，敬老院重
大事项由院委会研究决定。
敬老院建立健全服务和管理制度。包括环境卫生管理、健康保健管理、餐饮管理
、劳动管理、护理服务、作息安排、请销假制度等，不断提高管理服务水平。
2.业务培训
为提升敬老院管理服务人员职业素养和工作能力，全省开展了多层次的五保供养
培训活动。1997-1999年，省民政厅每年举办一次全省五保供养工作培训班，重点提
升敬老院院长的管理能力，加强规范化管理，提高服务水平。各市(地)根据省民政厅
要求，对包括敬老院服务人员在内的基层工作人员进行全员培训，重点学习护理知识
，掌握护理技能，提高敬老院服务水平。
3.等级管理
1999年6月29日，省民政厅下发《关于实行乡镇敬老院等级管理的通知》，决定
对全省乡镇敬老院实行等级管理，并制定了省一、二、三级敬老院评定标准。这是山
东省乡镇敬老院管理办法的一次重大改革，有利于对敬老院的宏观管理和分类指导。
各地按照等级管理的要求，全面加强敬老院建设，先后建起一批规模大、档次高、管
理好的乡镇敬老院。2000年第一季度，省民政厅组织对各地申报的等级敬老院进行全
面检查，全省共确认章丘市绣惠镇敬老院等一级乡镇敬老院172处，并向全省通报。
全省乡镇敬老院等级管理步入规范化轨道。
4.发展院办经济
20世纪80年代起，各地积极鼓励敬老院兴办种植、养殖等以副补院项目，政府以
无偿划拨的形式，为敬老院提供种植、养殖场所，鼓励有条件的院民从事力所能及的
劳动。1997年，全省拥有一定的种植、养殖场所的敬老院1885处。全省敬老院院办经
济年收入754万余元，这些收入全部用于改善院民的生活。发展院办经济，不仅补充
了蔬菜、肉食供应，改善了院民生活，而且通过参加适度的劳动，增进了院民体质，
使老有所为、老有所养得到充分体现，深受广大院民欢迎。
5.推广“三抓三上”经验
1995年12月6日，省民政厅转发烟台市民政局《关于在全市乡镇敬老院中开展“
三抓三上”活动的意见》，推广烟台市敬老院建设管理经验，即“抓入院人数，上规
模；抓设施齐全，上档次；抓院务管理，上水平”。此后，“三抓三上”的管理模式
在全省迅速推开。各地认真学习借鉴烟台市的经验，全面提升敬老院建设管理水平，
为实施全省敬老院等级管理奠定了基础。
6.评比表彰
为加强敬老院管理，提升管理服务水平，省民政厅联合省老龄委开展全省文明敬
老院评比活动，于1988年、1989年、1992年三次命名表彰文明敬老院495处。
1995年，民政部在全国开展模范敬老院评比活动，山东省平度市中庄镇中心敬老
院、淄博市张店区南定镇敬老院、枣庄市峄城区峄城镇敬老院、烟台市莱山区莱山镇
敬老院、曲阜市书院乡敬老院、泰安市郊区满庄镇敬老院、日照市石臼办事处敬老院
、文登市宋村镇敬老院、平阴县平阴镇敬老院9处敬老院被评为全国模范敬老院。此
后，省先后命名表彰1996年度全省模范敬老院72处、1997年度全省模范敬老院47处、
1998年度全省模范敬老院48处。
图1-15 东营市东营区牛庄镇敬老院五保老人在安静优美的院中休憩娱乐。
1997年，中宣部、民政部确定民政系统20个文明服务示范窗口单位，烟台市莱山
区莱山镇敬老院为全国民政系统文明服务示范窗口单位。
至1998年底，全省有全国模范敬老院9处，省模范敬老院167处，省级文明敬老院
700余处；123名敬老院院长被命名为优秀敬老院院长，129名敬老院服务员被评为敬
老院优秀服务员。
在全省五保供养事业发展过程中，涌现出一大批先进人物。济宁市任城区南张镇
敬老院院长杜永霞团结带领全院职工艰苦创业，开拓进取，把一个条件较为落后的敬
老院建设成为全省一流的模范敬老院，先后荣获山东省敬老好儿女、山东省优秀敬老
院院长等荣誉称号。1999年10月4日，杜永霞因长期忘我工作，积劳成疾，不幸逝世
。2000年7月12日，省民政厅作出《关于开展向杜永霞同志学习活动的决定》，在全
省民政系统开展向杜永霞同志学习活动。杜永霞成为全省敬老院院长的一面旗帜，在
她的精神带动下，全省涌现出一批模范敬老院院长，有力地推动了全省敬老院建设。
图1-16 杜永霞与敬老院五保老人拉家常、叙乡情。