1997年起，全省各级民政部门根据建立和完善社会主义市场经济体制的要求，在
省委、省政府的领导下，积极履行推动社区建设的职能，在抓好城市居委会建设的同
时，对社区建设进行开创性探索，并不断深化和发展，进一步强化城市基层基础工作
，加快城市建设与管理的现代化进程，维护了社会稳定，提高了居民生活质量。
一、社区建设的探索与发展
全省城市社区建设是随着城市化进程的加快和城市经济社会的发展，由大、中城
市(地级以上城市)开始萌生，并逐步发展起来的。20世纪90年代中期，随着改革开放
的深入和社会主义市场经济的发展，传统体制下以行政管理为主、条块分割的城市基
层管理体制和管理方式已越来越不适应城市经济和社会发展的要求，城市基层面临的
大量矛盾和居民急需解决的许多难点、热点问题无法得到解决。在这种背景下，城市
以街、居为依托的社区服务领域不断拓展，与居民生活质量相关的教育、文化、医疗
、治安、环境等公益性事务逐渐纳入社区服务范畴。随着政府职能的转变、企业社会
职能的剥离，越来越多的“单位人”变成“社会人”进入社区，社区逐渐成为城市工
作的基础和重要载体。1996年底，青岛市市南区在全省率先提出居民委员会工作由社
区服务适时转向社区建设，确定紧紧围绕抓好社区服务、发展社区文化、加强社区教
育、强化社区治安、美化社区环境、倡导社区互助等六个方面开展社区建设。1997年
，青岛市四方区将社区服务进一步延伸、拓展，提出“五位一体四配套”，即以居委
会为基本单位，以社区服务、社区卫生、社区文化、社区管理、社区治安五个方面为
主要内容，以基层组织建设、干部作风建设、民主政治建设、财力机制建设为配套措
施，全面推进社区建设。随后，潍坊市奎文区、青岛市市北区和李沧区相继开展社区
建设的探索。1998年8月15日，省民政厅在青岛市召开全省社区建设工作座谈会。会
议要求城市社区建设要以社区事业、社区组织、社区力量三方面为工作内容，依靠党
委政府，调动群众和驻居单位的积极性，强化社区功能，以社区服务为龙头带动社区
建设全面发展；确定青岛市、烟台市芝罘区、淄博市张店区、枣庄市市中区、潍坊市
奎文区、济南市槐荫区为省民政厅工作联系点，先行一步，为面上工作探索路子；强
调各级民政部门要认真履行推动城市社区建设的新职责，把社区建设作为整合城市民
政工作的重点来抓。全省城市社区建设工作由此展开。
1998年9月，省委书记吴官正、副书记陈建国对省委政策研究室《一个关系到城
市社会重构的重要问题--关于我省城市社区建设的调查与建议》调查报告作出批示，
要求民政部门加强对这一工作的指导，及时总结经验，协调解决有关政策问题，开创
全省城市工作新局面。12月，省委政研室、省政府调研室、省民政厅组成联合调查组
赴青岛、济南、潍坊、枣庄、泰安、淄博等城市进行调查研究，并对上海、石家庄、
南京市的经验进行考察和对比研究，形成《关于重视总结推广青岛经验加强全省城市
社区建设的调研报告》，提出青岛市社区建设的做法和经验具有普遍的推广价值。调
研报告得到省委、省政府的高度重视。
1999年2月，民政部启动社区建设实验区试点工作，青岛市市南区、四方区、济
南市历下区被民政部确定为全国社区建设实验区。3个区按照民政部制定的《全国社
区建设实验区工作实施方案》的要求，加强领导，加大措施，推动社区建设，取得显
著进展和成效。4月，省委、省政府在青岛市召开全省加强城市基层基础工作暨社区
建设经验交流会。会议确定，今后几年全省城市要积极探索社区建设和管理的新机制
，强化社区服务，完善社区功能，改进社区管理，发展社区事业，不断加强街居党的
建设、社会主义精神文明建设和各项基础工作，为人民群众创造文明和谐、安全方便
、整洁舒适的工作生活环境，推动经济发展，促进社会稳定。7月15日，省委、省政
府出台《关于加强城市社区建设的意见》，就社区建设的指导思想、总体目标、措施
要求和组织领导作出明确规定，提出全省城市社区建设力争三年打开局面，五年大见
成效，努力走出一条具有中国特色和山东特点的路子。山东省社区建设全面展开。
2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市
社区建设的意见》，要求各级党委、政府把社区建设摆上城市工作的重要议事日程，
切实解决城市社区建设中的困难和问题；政府各有关部门和各人民团体要发挥各自作
用，共同推动社区建设向前发展。
2001年2月，省委办公厅、省政府办公厅转发省民政厅《关于贯彻中办发〔2000
〕23号文件精神，推进全省城市社区建设的意见》，强调社区建设是一个体制和制度
创新的系统工程，要求各地加强领导，制订规划，科学合理地划分社区，积极组建社
区居民委员会，大力促进城市社区建设工作的开展。
图3-8 2001年7月，全国城市社区建设工作会议在青岛市召开。
7月12-14日，民政部在青岛市召开首次全国城市社区建设工作会议，各省、区、
市民政厅(局)长，中央和国务院有关部门派员参加会议，山东省各市(地)民政局长列
席会议。国务委员司马义·艾买提代表国务院讲话，民政部部长多吉才让作工作报告，
中央文明办、卫生部、共青团中央和全国妇联就社区建设的有关问题发言，青岛市等
1 7个单位作典型发言。 与会代表实地考察了青岛市社区建设工作现场，充分肯定青
岛市社区建设的经验。会议提出了全面推进社区建设的目标、任务和要求。
图3-9 2003年1月， 全省社区建设经验交流会与会人员在东营市东营区东
城街道府前社区参观社区建设成果展。
2002年3月， 省民政厅印发《全省城市社区建设示范活动指导纲要》和《全省社
区建设示范城(区)、示范街道和示范社区基本标准》，在全省全面启动社区建设示范
活动。济南、青岛、潍坊、枣庄、威海等11个设区的市及胶州、莱州、新泰等县级市
召开社区建设会议，出台相关文件。8月，济南市、青岛市、青州市和济南市历下区、
槐荫区、市中区、天桥区、青岛市市南区、市北区、四方区、东营市东营区、济宁市
市中区、潍坊市潍城区13个市、区被民政部命名为全国社区建设示范单位，数量居全
国省、 区、市前列。9月，民政部召开全国城市社区建设四平现场会议，山东省东营
市东营区、青州市介绍了社区建设经验。12月，山东省命名表彰首批省级社区建设示
范单位，青岛市李沧区等14个区(市)为全省社区建设示范区(市)，济南市历下区东关
街道等43个街道为全省社区建设示范街道， 济南市历下区司里街街道佛山苑社区等
112个社区为全省社区建设示范社区。 全省社区规模调整逐步完成，社区组织和社区
设施不断完善，社区干部及社区工作者队伍结构逐步优化，新的社区工作机制逐步形
成，社区服务领域不断拓宽，社区成为治安、卫生、文化、就业、养老等工作服务到
基层的重要载体。
2003年1月，省民政厅在东营市召开全省社区建设经验交流会，要求全省社区建
设要以建立健全社区组织制度、基础设施和服务信息网络3个体系，形成新的工作运
行机制为目标，使社区建设在大中小城市全面展开，县城及中心镇驻地同步推进，争
取有更多的县市区达到省级社区建设示范单位的标准。9月，中组部、民政部在北京
召开会议，表彰在社区建设中做出突出贡献的优秀社区工作者，山东省济南市市中区
七里山第三社区党支部书记、居委会主任田宝明等27名社区工作者受到表彰。2004年
3月8日，省委组织部、省民政厅联合召开会议，表彰全省首批100名优秀社区工作者
。9月，由烟台市芝罘区于丽珍、李梅娜、于勇靖、邹虹4位社区居民委员会干部和社
区居民组成的山东省代表队，在中央文明办、民政部、新闻出版总署、国家广电总局
共同举办的全国首届“福彩杯”社区文明风采电视大赛中获一等奖。2005年11月，省
政府在德州市召开全省建设和谐社区工作会议，提出围绕落实科学发展观，全面推进
和谐社区建设，把社区建设工作进一步引向深入。全省社区建设呈现大、中、小城市
全方位展开，市、区、街、居递次推进的局面。
图3-10 2005年11月，全省建设和谐社区工作会议在德州市召开。
2003年山东省获中央组织部、民政部全国优秀社区工作者
荣誉称号人员名单
表3-1
┌───┬──┬────────────────────────┐
│姓名 │性别│工作单位及职务 │
├───┼──┼────────────────────────┤
│田宝明│女 │济南市市中区七里山第三社区党支部书记、居委会主任│
├───┼──┼────────────────────────┤
│陈叶翠│女 │济南市历下区甸柳第一社区居委会主任 │
├───┼──┼────────────────────────┤
│何希梅│女 │济南市槐荫区纬六路社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼────────────────────────┤
│张兆玲│女 │济南市天桥区第二社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼────────────────────────┤
│王玉华│男 │济南市历城区七里河社区党支部书记、居委会主任 │
└───┴──┴────────────────────────┘
续表
┌───┬──┬───────────────────────┐
│姓名 │性别│工作单位及职务 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│肖志英│女 │德州市德城区北园社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│魏国英│女 │东营市东营区胜安社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│王秀梅│女 │东营市东营区府前社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│王爱华│女 │淄博市周村区元宝湾社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│朱立明│男 │淄博市张店区五里桥社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│张文智│男 │潍坊市奎文区奎文门社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│崔华岗│女 │青州市高原社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│陈国香│女 │烟台市芝罘区海岸路社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│林爱娟│女 │烟台市芝罘区翡翠社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│陶建军│男 │威海市环翠区陶家夼社区党总支书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│杨秀花│女 │青岛市市南区莱芜一路社区党支部书记、居委会主任│
├───┼──┼───────────────────────┤
│徐曰霞│女 │青岛市市北区登州路北段社区党委书记、居委会主任│
├───┼──┼───────────────────────┤
│李桂英│女 │青岛市四方区海山社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│王艳芳│女 │青岛市四方区新园社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│王启厚│男 │青岛市李沧区大枣园社区党委书记 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│张洪武│男 │临沂市兰山区银都社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│朱润林│男 │滕州市赵王河社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│吴兴义│男 │枣庄市市中区马宅子社区党总支书记 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│闫晓红│女 │济宁市市中区北门社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│桂建友│男 │兖州市莲花社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│张美菊│女 │泰安市迎暄社区党支部书记、居委会主任 │
├───┼──┼───────────────────────┤
│王敏 │女 │菏泽市牡丹区双井社区党支部书记 │
└───┴──┴───────────────────────┘
二、社区建设成果
1997-2005年，全省以大、中城市(地级以上城市)为主要载体的社区建设取得显
著成果。
形成齐抓共管机制。各级党委、政府把城市社区建设纳入城市工作的总体规划和
重要议事日程，市、区一级普遍成立由党政主要负责同志挂帅、各有关部门负责人参
加的社区建设工作协调领导机构，并在民政部门设立办公室，统一协调组织，逐步建
立党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、
驻区单位和居民群众广泛参与的工作机制。
社区管理体制基本完善。各市以建立新型社区为突破口，不断深化街居体制改革
。在街道层面上，实行管理权下放，建立以社区为载体的“条块结合，以块为主”的
管理模式；在社区层面上，对社区规模进行调整，规模扩大为1000户NFDA13000
户，形成较为合理的社区布局，基本实现对城市人口的社区属地管理，社区资源得到
优化；在政府部门与社区的关系上，探索实行权力下放、重心下移、权随责走、费随
事转的基层管理体制，“小政府、大社会”的管理框架和运行机制开始形成。截至2
005年底，全省17个地级市以建立新型社区为主要特点的社区体制改革基本完成，并
建立健全了相应的社区组织。
社区基础设施建设持续改善。各级把社区办公和服务用房纳入城市总体规划，不
断加大基础设施建设力度。截至2005年底，全省基层社区普遍达到“五个一”，即一
处办公用房、一处社区服务设施、一部热线电话、一套完善的工作制度、一支志愿者
队伍。多数社区实现“三室三站一校一场所”(社区办公室、警务室、文体活动室，
社区服务站、社区卫生站、社区社会保障站，社区学校，群众文体活动场所)。全省
4795个社区居民委员会中，办公和服务用房面积在150平方米以上的2123个，占社区
总数的44.3%,社区居委会的工作环境得到较大改善。
图3-11 2000年6月，青岛市市北区延安二路社区召开民主议事会。
社区功能不断完善。全省凡有条件的城区均建立起区、街社区服务中心和社区服
务站，形成以区、街社区服务中心为龙头、以社区服务站为基础的社区服务组织网络
体系，组建了一支由专、兼职人员和志愿者组成的社区服务工作队伍，城市社会弱势
群体基本实现老有所养、幼有所托、病有所医、残有所助、贫有所济、难有所帮，居
民物质文化生活水平不断提高。各地在重点抓好社区服务的同时，积极开展面向全体
居民的便民利民服务、面向驻区单位的社会化服务、面向下岗职工的再就业服务和社
会保障的社会化服务等，不断拓展服务范围。全省各地不断深化社区建设，社区建设
的基本内容由社区服务延伸至社区治安、社区文化、社区教育、社区环境等，为居民
提供文化、教育、卫生、科技、体育等方面的服务；社区在继续加强自治功能、服务
功能和管理功能的同时，不断培育完善文化教育功能、社会保障功能和安全稳定功能，
加快新型社区建设，调动居民群众参与社区事务管理的积极性和主动性，扩大基层民
主，改善居民生活水平，促进了社会的和谐稳定。
图3-12 2003年9月，济南市历下区甸柳新村街道第一社区居委会换届选举
大会现场。
社区建设实现规范化、制度化。各地严格按照《居委会组织法》要求，依法选举
社区居民委员会，按照精简、高效、效能和每300户配备1人的要求，配齐配强社区居
委会干部队伍。注意以提高素质、优化结构为重点，积极从机关干部、企事业单位人
员、大中专毕业生、复员转业军人中选聘优秀人才，经过法定程序，充实到社区居委
会中。 截至2005年，全省有2.6万名社区居委会成员，平均年龄42.1岁，其中，党员
占总人数的64.2%,高中以上文化程度的占77.1%(专科以上的占35.4%)，整体素质
明显提高。全省社区普遍建立党组织，在社区组建党支部，设立党小组，在楼栋建立
党员联系点，形成纵向到底、横向到边的社区党组织网络。为推动社区管理的规范化，
全省社区普遍建立起五项制度：民主选举制度，社区居委会的领导成员都由社区成员
民主选举产生；民主决策制度，社区大事由社区成员会议或社区成员代表会议自主决
定；社区成员公约或社区自治章程，社区成员和驻社区单位明确自己必须遵守的道德
规范及行为准则；社区居务公开制度，大事向社区居民公开，接受群众监督；社区居
民委员会自身及所属委员会管理和工作制度，如低保管理、文体活动、医疗卫生服务
等规章制度，社区工作有章可循、有序进行。
总结推广一批先进经验。省民政厅先后10余次到青岛市调研、指导，总结青岛市
多层次、全方位推进社区建设的配套经验，得到民政部、省领导和有关专家的肯定。
至2005年，省民政厅先后总结、推广济南市槐荫区在街道建立社区共建组织的经验、
济南市历下区深化完善社区服务的经验、青岛市市北区加强居委会民主政治建设的经
验、青岛市四方区建立街道社区事务受理中心开展一门式服务的经验、青岛市李沧区
居委会规范化建设的经验、泰安市泰山区岱庙街道办事处制订规划细化任务的经验以
及莱芜市妥善处理集体资产推进“城中村”社区建设的经验等，有力地带动了全省面
上工作的开展。2001-2005年，省民政厅在省城乡基层干部培训中心举办10期社区建
设示范培训班，共培训各地基层社区干部1500余人次，协调组织全省各地2000余人次
到兄弟省市学习、考察。先后与省委政策研究室、省社科院等单位联合编写《山东城
市社区建设》、《城市社区建设概论》，为基层开展社区建设提供借鉴。2001年，省
民政厅与省社科院联合成立社区建设研究中心，进一步加强对各地开展社区建设工作
的经验总结和理论研究，引导全省社区建设工作深入发展。
三、小城市社区建设的探索与发展
小城市即县级市及县城驻地的社区建设，是随着地级市以上城市社区建设的探索
发展而发展起来的。
20世纪90年代中期以后，全省县级城市数量达到全省城市总数的三分之二以上。
多数地方在完成县改市后，注重加强城市基础设施建设，但仍沿用过去的农村管理体
制和管理方法，城市化进程与陈旧的管理手段存在着严重的不协调。
1988-1997年，全省县级市及县城驻地依据《居民委员会组织法》开展居民委员
会建设。1990-1991年，随着村民农转非，全省有158个村民委员会改建为城镇居民委
员会；1992-1993年，全省县(市)城区新建、改建居民委员会296个。1997年4月，省
民政厅在胶州市召开会议，交流小城镇居委会建设经验，就进一步提高居委会干部素
质和规范居委会工作作出部署。1997年8月，省政府办公厅下发《关于进一步加强小
城镇居民委员会建设的通知》，要求全省城镇以上凡居住户在100户以上的，都应抓
紧居委会的建立工作，并逐步健全选举制度、居民会议和居民代表会议制度、居内事
务公开制度及驻居单位联席会议制度等，推动全省小城镇居委会建设工作顺利健康发
展。
1999年，根据全省城市社区建设的新形势，省民政厅确定莱州市为试点市，对小
城市社区建设进行探索。2000年2月初，省民政厅下发通知，要求各地抓紧完成县级
市和部分城区撤销城关镇设立街道办事处的工作， 并按每万名城市人口建3个居民委
员会的规模标准建立居民委员会，解决许多地方撤县建市后有城市无居民委员会，在
城市中仍然沿用农村管理体制的问题。 3月，全省小城市社区建设座谈会在莱州市召
开，总结推广莱州市撤镇建街、开展小城市社区建设的经验，围绕新形势下加强小城
市社区建设的总体思路和工作重点进行研究，统一思想认识。同年，总结推广青州市
通过实施村改居，科学划分社区，深化开展社区服务，探索创新小城市社区管理新体
制的经验，推动小城市社区建设的发展。为解决现行体制下县城驻地社区建设关系不
顺的问题，2002年，省民政厅在邹平、高唐两县进行县城驻地建立街道办事处组建新
型社区试点。2003年起，在全省推广邹平、高唐两县做法，取得明显成效。2003年，
省民政厅对村改居工作进行调研，先后总结推广济南市槐荫区前屯社区和烟台市莱山
区对村集体资产进行股份制改造，实现同社区管理体制衔接的成功经验，推动了市、
县驻地建立社区管理服务体制的进程。 至2003年6月底，全省县级市以上的城区基本
完成城市街道办事处和社区居委会的改建、组建工作，建立起新型的条块结合、以块
为主的社区管理体制。
图3-13 2000年3月，全省小城市社区建设座谈会在莱州市召开。
截至2005年底，全省县城驻地比1999年新增街道办事处220个；全省有31个县级
市、40个县进行了社区规模调整，建立了社区居民委员会组织，基本完成新型社区体
制对城市人口的全覆盖，提高了城市管理和服务水平。