山东省社会救助体系建设大体经历动员启动、发展提高、逐步完善三个阶段。
一、动员启动阶段
根据民政部关于建立社会救助制度的部署，山东省自1994年起步，至1997年在全
省普遍建立起城乡最低生活保障制度。建立低保制度后，为使全省徘徊在温饱线左右
的200多万人通过扶持摆脱困难走向富裕，减轻政府财政压力，省民政厅适时提出建
设包括低保在内的社会救助制度的工作思路。
1998年上半年，省民政厅派出由厅长、分管副厅长带队的调研组，就社会救助制
度建设问题进行调查研究。烟台市在建立城乡低保制度的基础上，开展农村“手拉手
”、城市“心连心”等社会互助活动，取得较好的社会救助效果。省民政厅及时进行
总结和全面的分析论证，下半年在全省推出以最低生活保障为主体，以社会互助为辅
助，以临时救济为补充，以优惠政策相配套，救助结合，城乡一体，整体推进，解决
社会贫困问题的社会救助制度建设的工作思路。
1999年1月22日，省民政厅在烟台市召开全省社会救助工作现场暨市(地)民政局
长会议，总结推广烟台市建立和完善社会救助制度的典型经验。烟台市的主要做法：
1.救助结合。在主要依靠政府救济解决贫困群众生活问题的同时，调动社会各方面的
力量，走国家、集体、社会相结合的路子，减轻政府压力，提高救助水平和质量。2
.运作规范。最低生活保障制度的运作和社会互助活动过程的所有环节，都有明确的
法规和政策规定作依据，有一套扎实有效的监督落实机制作保障，做到有法可依，有
章可循。3.社会化程度高。以“手拉手”、“心连心”为特点的社会互助活动，几乎
涉及到县(市、区)所有党政机关、事业单位、社会团体，许多工矿企业、个体工商户
、富裕农户、科技示范户等踊跃参与，从资金、信息、技术等多方面对贫困户予以扶
持，整个活动具有广泛的社会性。会议对学习推广烟台市社会救助工作经验作出具体
部署。会后，各地都将建立社会救助制度作为一项重点工作摆上日程，在认真调查研
究的基础上，分别选择一两个县(市、区)先行试点。全省共确立社会救助制度建设试
点县(市、区)28个。
7月14日，省民政厅在商河县召开全省农村社会救助工作现场会议，专题研究社
会救助工作。会议总结推广商河县立足实际确立的“救与助同步，以助为重点，低标
准救济，大措施帮扶”的社会救助工作思路，以及根据社会化要求所创造的“干部联
户、部门联动、社会参与、挂牌帮扶、责任到人”的做法。会议要求各地认真学习借
鉴商河县“结对帮扶、挂牌服务”的经验，把推广商河经验和烟台经验结合起来，进
一步加快社会救助制度建设试点工作的进度。会后，各地加快了社会救助制度建设步
伐，至年底，全省60多个县(市、区)建立了城乡一体的社会救助制度。
2000年1月17日，省民政厅在德州市召开全省社会救助工作经验交流暨市(地)民
政局长会议，推广德州市“救助捐三位一体、结对帮扶与基地式帮扶相结合”的工作
经验。德州市把最低生活保障、社会互助、社会捐赠三者有机结合，把各种形式的联
户结对帮扶同基地式帮扶紧密结合，生活救助与政策扶持结合，多种形式一体运作，
党政领导齐参与，社会各界总动员，使社会救助工作形成了强大合力。学习推广德州
经验，推动了全省特别是经济欠发达地区社会救助工作的深入开展。
二、发展提高阶段
德州会议后,各地在学习烟台、商河、德州经验的基础上,结合本地实际,进行多
方面的探索和创新,全省社会救助制度建设日趋成熟,社会救助从内容到形式不断丰富
、发展,涌现出一批新典型,创造出许多新经验。
2000年3月30日,省政府下发《关于进一步加快全省社会救助制度建设的通知》,
明确提出全省社会救助制度建设的指导思想、原则和基本要求,强调按照规范化、制
度化的要求,在2000年底前,普遍建立起城乡一体的社会救助制度。各地按照省政府通
知要求积极行动,加快社会救助制度建设步伐。至年底,全省139个县(市、区)全面建
立起城乡社会救助制度。
2001年10月17-18日，省政府在济宁市召开全省社会救助制度建设工作会议，总
结推广济宁市“五位一体、四制运作”的社会救助工作经验。“五位一体”是以最低
生活保障制度为主体，以临时救济为补充，以社会互助为辅助，以优惠政策相配套，
以基层社区组织为依托的社会救助体系；“四制运作”是上下贯通的组织领导机制、
稳定可靠的资金筹措机制、完善配套的制度规范机制和内外结合的监督管理机制与“
五位一体”相配套的四项运作机制。会议认为，济宁市“五位一体、四制运作”的社
会救助工作机制，有效解决了城乡困难居民和下岗职工的生活困难，也使在岗职工有
了生活保障的安全感，为深化企业改革、加快经济发展创造了良好的社会环境。济宁
经验是对烟台、商河、德州经验的深化和发展，代表了社会救助工作的发展方向。会
议提出今后一个时期全省社会救助工作的总体要求是：以建立完善最低生活保障为主
体、社会互助为辅助、临时救济和配套优惠政策为补充、社区组织为依托的统一、规
范、完善的社会救助制度为目标，以维护和保障困难群众的基本生活权益为根本任务
，坚持解放思想、改革创新和社会化的方向，进一步完善政府领导、民政牵头、部门
齐抓共管的工作机制，在保证困难群众基本生活的前提下，提高救助水平，为维护社
会稳定、促进经济发展作出新贡献。
图1-22 2001年10月，全省社会救助制度建设工作会议在济宁市召开。
至2001年底，全省普遍建起城乡一体的社会救助制度，城市低保在保人数34.4万
人,年保障资金预算2.07亿元。济南、青岛、济宁、威海4市达到了全员覆盖，应保尽
保；农村最低生活保障人数在30万人左右，年保障标准500元NFDA11000元，年投
放保障资金5600余万元，保障粮2600多万公斤。通过狠抓各项配套优惠政策的落实，
全省每年为贫困群众减轻负担9000多万元， 临时社会救济年度预算达到3220万元，3
年累计临时救济19万人。全省累计帮扶31万户、80多万人，投入帮扶资金和物资折款
2.3亿元， 近10万人通过社会互助摆脱贫困，走向富裕，6000多名贫困学生在帮扶下
得以复学和顺利完成学业。
2002年5月31日，省民政厅在单县召开山东省西部地区减灾救助工作现场会议，
推广菏泽市特别是单县实施“千只羊社会救助工程”的社会救助经验。“千只羊社会
救助工程”，即将1000只母山羊发放给第一批1000个贫困农户饲养，次年，乡镇政府
从每户回收一只小母山羊，再发给第二批贫困户饲养，循序渐进，滚雪球式发展。会
议认为，“千只羊社会救助工程”是社会救助工作的一种新形式、新创造，符合单县
实际，也值得全省特别是西部经济欠发达地区学习推广。
三、逐步完善阶段
2004年，省委、省政府把城乡社会救助体系建设作为建立责任政府的头等大事摆
上重要议程，把加强社会救助工作列入“十项民心工程”，加大工作推动和督促落实
力度。3月15-16日,省政府在烟台市召开全省社会救助体系建设现场会，学习推广烟
台市社会救助工作经验,研究部署社会救助体系建设工作任务,加快推进全省社会救助
体系建设步伐。会议要求各地把社会救助体系建设摆上政府工作的重要位置,大力推
进以政府救济制度为主体、社会互助制度为补充的新型社会救助体系,形成政府主导
、社会参与、责任明确、政策完备、资金落实的工作机制,做到救助工作城乡一体化
、形式多样化、管理规范化和服务社会化。
2005年3月8-9日，省政府在威海市召开全省推进社会救助体系建设工作会议，传
达民政部2004年9月在青岛市召开的全国推进城乡社会救助体系建设工作会议精神，
总结全省社会救助工作情况，交流经验，提出当前和今后一个时期全省社会救助体系
建设要尽快建立健全十大社会救助制度。特别要抓好城乡低保制度、农村特困户救济
制度、农村五保财政供养制度等保障城乡困难群众基本生活的制度；同时加快推进建
立医疗、教育、住房和司法、就业援助等专项救助制度；加强应急救援制度建设，帮
助困难群众解决因突发性事件而造成的特殊困难。6月10日，省政府办公厅印发《关
于进一步加强社会救助体系建设的意见》。《意见》提出，要进一步规范和完善城市
居民最低生活保障制度、农村特困户救济制度、自然灾害应急救援和灾民生活救济制
度、农村五保财政供养制度、流浪乞讨人员救助制度、医疗救助制度、教育救助制度
、住房救助制度、法律援助制度、就业援助制度等。要求各地建立政府领导、归口管
理、部门协作、社会参与的社会救助管理体制；调整财政支出结构，切实保证社会救
助资金的必要投入；建立和完善基层社会救助管理服务网络。
为发挥示范单位的带动作用，加快推进全省社会救助体系建设，2005年7月12日
，省民政厅下发《关于确认全省社会救助体系建设和城市医疗救助示范单位的通知》
，确定28个县(市、区)为省级社会救助体系建设示范单位。
至2005年底，全省基本构建起以城乡低保、农村特困救济、农村五保供养等十项
救助制度为主体的城乡社会救助体系，初步形成政府主导、社会辅助、部门协作、上
下联动的工作机制，较好地保障了城乡困难群众的基本生活权益。