1994-2005年，山东省城市低保制度建设大体经历三个阶段。
一、试点阶段(1994-1995年)
1994年，省民政厅确定在青岛市开展城市低保制度建设试点工作。青岛市委、市
政府出台《关于对我市市区困难居民实施社会救济的暂行意见》，决定对市区困难群
众按最低生活保障线实施救济。对象主要有4类：原民政定期救济和临时救济对象；
“三无”对象(无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或扶养人)；无固定职业、无
固定收入、无法定赡养和抚养关系及暂无职业不能维持基本生活的对象；不符合享受
失业救济和领取失业救济金期满的失业人员中确无生活来源者。救济标准按每人每月
90元执行，救济资金由各级政府财政负担。
1995年,民政部在青岛市召开全国部分城市最低生活保障线工作座谈会,推广青岛
、上海、大连等市的经验。会议的召开，标志着山东省城市低保制度试点工作取得成
功，在全国较早建立并实施了城市居民最低生活保障制度。
二、全面建制阶段(1996-1997年)
1995年全国部分城市最低生活保障线工作座谈会后，全省各市(地)深入基层调研
，研究贯彻意见。省民政厅多次进行研究，加强情况调度，开展专题调研，积极向省
领导汇报。省委办公厅、省政府办公厅先后在有关刊物转载《青岛市探索建立城市居
民最低生活保障线的做法》及《青岛市探索建立城市居民最低生活保障线的调查报告
》，加强对各地工作的指导。
1996年，全省开始全面推广建立城市低保制度。同年2月，省政府在《政府工作
报告》中明确提出“推行城镇居民最低生活保障制度”的要求。3月，省民政厅印发
《关于加快建立城市居民最低生活保障制度的意见》，确定了建立城市居民最低生活
保障线制度的指导思想和政府保障，保障基本生活，量力而行、因地制宜，坚持群众
路线的工作原则，同时明确了工作发展目标、保障范围、保障标准、资金的筹措与管
理、配套措施和优惠政策等。省政府从推广青岛经验入手，指导有条件的市相继开展
工作。9月，副省长张瑞凤带领省政府办公厅、省民政厅、省财政厅、省劳动厅、省
粮食厅、省统计局、省物价局、省总工会8个部门对济南、青岛、潍坊、德州4个不同
类型的市进行调研。在此基础上，省政府下发《关于建立城市居民最低生活保障线制
度的通知》,确定到1997年各市政府、行署驻地城区要普遍建立制度，并逐步向县级
市城区延伸的目标，明确了政府保障与社会互助相结合、保障困难居民基本生活、实
行动态管理的原则。《通知》还确定了保障对象的范围。城市低保对象主要包括四类
人员：一是“三无”人员；二是家庭虽有固定收入，因赡养抚养系数高而生活困难的
居民；三是失业保险期满仍不能就业，符合社会救济条件的居民；四是由于其他原因
需要救助的居民。至年底，济南、烟台、潍坊、淄博、威海、东营、日照、泰安8个
市建立起城市低保制度。
1997年初，省民政厅召开全省市(地)民政局长会议，对城市低保制度建设提出整
体推进、逐步完善的要求。3月，省民政厅在泰安市和德州市召开会议，进一步部署
全省城市低保建制工作：1.在救助范围上，提高救助覆盖面，真正体现“最后一道防
线”的作用；2.逐步完善管理办法，形成完善的程序和规范；3.狠抓配套优惠政策的
制定和落实，走与社会互助互济相结合的路子；4.探索建立保障对象随家庭收入的变
化而实施调整、保障标准随经济发展而逐步提高的动态管理机制。9月，国务院下发
《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出保障标准由各地人民政
府自行确定，实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财
政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理。11月，省政府下发《关于贯彻
国发〔1997〕29号文件加快建立和完善城市居民最低生活保障制度的通知》，要求进
一步加大政府推进力度，到1998年第一季度，全省所有城市的城区和县政府所在地的
镇都要建立起城市低保制度。省民政厅在淄博市召开全省城市居民最低生活保障工作
会议，对推进全省城市低保建制工作进程作出部署。1997年底，全省17个市(地)和1
39个县(市、区)全部出台了城市低保工作建制文件，标志着城市低保制度在全省全面
建立和实施。
三、规范完善阶段(1998-2005年)
1998年，烟台市开始在城市低保工作中实行“三个三”的做法，即完善申请审批
、资金发放、保障对象和保障标准调整三个程序；实现保障资金、优惠政策、档案管
理三个落实；实行保障政策、保障对象、救济数额三个公开。省民政厅将烟台经验向
全省推广。6月，省民政厅在济南召开全省城市最低生活保障工作会议，强调严格按
照中央要求确定城市低保对象范围。1998年底，全省在保人数达到8.2万人，各级累
计支出城市低保资金5000万元。
1999年5-8月，省民政厅和省总工会联合开展城镇困难居民家庭生活状况摸底调
查，向省政府提交调查报告。调查统计：全省应保城市困难家庭8.7万户、25.3万人
，年需保障资金1.81亿元。调查发现的问题：1.城市低保的覆盖面窄；2.中央、省属
单位应保人口的98.5%未予保障；3.部分实际下岗而没发下岗证、实际失业而没领失
业金的困难职工，按“应得收入”计算被挡在低保之外。8月，国务院办公厅下发通
知，转发劳动和社会保障部等5部委《关于做好提高三条社会保障线水平等有关工作
的意见》，要求自1999年7月1日起，已实施城市低保制度的地区，将保障水平提高3
0％。省民政厅、省财政厅下发《关于提高城镇居民最低生活保障标准的通知》，要
求各地切实贯彻中央提高保障标准的政策。各市根据新标准进一步加大保障力度，当
年全省保障人数达到12.4万人，各级累计支出城市低保资金8000万元。
2000年，全省大力宣传和贯彻自1999年10月起开始实施的国务院《城市居民最低
生活保障条例》，突出抓应保未保和资金投入不足问题，保障覆盖面进一步扩大。1
0-12月，根据省政府第12次常务会议的决定，省民政厅与省财政厅、省总工会联合开
展全省城市低收入家庭情况调查，基本摸清了城市低收入家庭的底数。全省城市低保
应保户数19.7万户、56.09万人。2000年底，全省城市低保在保17.5万人，累计支出
低保资金1.25亿元。
2001年，民政部对各省(自治区、直辖市)提出年度在保人数要达到应保人数50%
以上的目标。3月，山东省以2000年低收入家庭普查数据为基础，以混合计算方式所
得普查结果为依据，组织对基层困难家庭进行认真核查，严把审核审批关，重点解决
漏保问题，纠正“年龄段、财产段”等土政策。对审核后的低保对象，及时发放了城
市居民最低生活保障金领取证。通过核查，应保障的中央、省属单位困难家庭全部纳
入当地城市低保。9月，省政府颁布《山东省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办
法》，对城市低保所需资金、保障标准、家庭收入计算等作出明确规定。各地依据国
务院《条例》和山东省《实施办法》，制定了当地的城市低保实施办法或细则。200
1年，全省在保人数达到34.4万人，8个市实现了应保尽保，各级累计支出城市低保资
金2.1亿元。全省完成城市低保对象的重新核实和发证工作，为实现应保尽保目标奠
定了基础。
2002年，省民政厅提出城市低保工作实现“七化”的要求，即标准科学化、管理
属地化、资金正常化、运作法制化、组织系统化、技术网络化、发放社会化，要求以
此规范全省城市低保工作。2月，省政府办公厅下发《关于贯彻国办发〔2001〕87号
文件进一步做好城市居民最低生活保障工作的通知》，要求调整财政支出结构，增加
资金预算，确保资金及时足额到位，全面推进城市低保工作的规范化、法制化建设，
切实解决好工作中存在的突出问题，尽快实现应保尽保。3-4月，民政部在全国范围
内组织开展城市低保督查工作，对各地的应保人数、资金安排和管理情况进行全面排
查，这是自全国城市低保制度实施以来，规模最大、范围最广、参与人数最多的一次
排查活动。省民政厅联合省财政厅、省总工会以2000年低收入家庭普查数据为基础，
以混合计算方式所得普查数据为依据，对基层困难家庭进行普查，主要解决漏保问题
，坚决纠正“年龄段、财产段”等土政策，对符合政策的困难群众依法予以低保。5
月3日，根据人事部、中组部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、解放军总政治
部《关于认真解决部分在企业工作的军队转业干部生活困难问题的通知》和省委、省
政府《关于解决企业军转干部实际困难的意见》，省民政厅对军转干部和特困企业职
工家庭的最低生活保障工作进行紧急部署，各地对企业特困职工家庭和企业下岗、失
业军转干部家庭进行审核、审批，及时将符合条件的家庭纳入城市低保。6月底，全
省在保14.56万户、39.34万人，实现了当时低保政策(按应得收入计算家庭收入)下的
应保尽保。10月，国务院决定对城市低保政策进行调整，实行按照实际收入核算城市
贫困居民家庭收入的政策。民政部下发《关于贯彻落实按实际收入计算家庭收入政策
的紧急通知》，要求各地按照国务院部署，及时调整城市低保家庭收入核算办法。根
据民政部要求，全省开展了城市低保对象排查摸底工作。排查的范围是家庭实际人均
收入低于当地保障标准而目前未予以保障的城镇各类企事业单位在职职工、下岗职工
、失业人员和退休人员家庭，排查工作以居委会和基层工会为单位进行。在全省各级
共同努力下，2002年底，全省实现了民政部和省政府提出的基本解决国有大中型企业
困难职工、特困企业职工及城市困难居民家庭生活保障问题的目标。全省在保57.1万
人，各级累计支出城市低保资金2.9亿元，人均月补助水平56元。
2003年，民政部要求6月底前全面落实关于按实际收入计算家庭收入的政策，切
实做到应保尽保。省民政厅组织全省对城市低保应保对象重新开展普查摸底工作。各
地充分利用新闻媒体，把普查工作和低保政策向社会进行广泛宣传。普查采取逐户逐
人进行排查的方式，按照当地低保标准核定对保障对象的补助差额，纠正各种“虚拟
收入”、“应得收入”等不合理的计算办法及“以钱定人”、“以钱定补”等土政策
，防止把符合条件的困难家庭排除在城市低保之外，出现降低补助差额或低标准平均
发放的问题。省民政厅派出工作组对各地普查情况进行督导。5月底，全省普查结束
。省民政厅向省委、省政府提交《关于全省城市低保普查摸底工作情况的报告》，全
省共有应保对象75.9万人。按属别分类：中央属0.84万人，省属9.18万人，市属14.
45万人，县属51.5万人；按职业分类：在职职工6.02万人，下岗职工18万人，失业人
员10.63万人，三无对象0.78万人，离退休人员1.3万人，其他人员39.25万人。普查
结束后，各地按照基数进行了扩面保障。根据国务院办公厅《关于转发国家经贸委等
部门关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题若干意见的通知》要求
，山东省还将农垦、森工企业符合条件的困难职工纳入低保范围。2003年底，全省在
保人数74万人，实现新低保政策(按实际收入计算家庭收入)下的应保尽保，各级累计
支出城市低保资金4.15亿元，人均月补助水平48元。
根据低保工作形势发展需要，民政部于2002年底成立最低生活保障司。2002年8
月，山东省机构编制委员会批复省民政厅，同意成立山东省城市居民最低生活保障管
理中心，为省民政厅所属全额预算管理的处级事业单位，承担全省城市居民最低生活
保障工作的具体事务。2003年5月，山东省城市居民最低生活保障管理中心挂牌。
图1-19 山东省城市居民最低生活保障审批(注销)流程图。
2004年4月， 经省政府同意，省民政厅制定《山东省城市居民最低生活保障工作
规范》，确定了山东省城市低保工作保障城市居民基本生活、属地管理、鼓励劳动自
救和公开、公平、公正的原则，对城市低保标准的确定与调整、城市低保对象的确定、
城市低保待遇的申请和审批、家庭收入的核实与计算、城市低保对象的管理和监督等
作出规定。 6月，全省城市低保规范化建设工作会议在青岛市召开，会议总结1997年
以来山东省城市最低生活保障工作， 全面部署城市低保规范化建设任务， 提出完善
“八个机制”的工作思路：1.完善动态管理机制，始终保持应保尽保态势；2.完善资
金运行机制，为低保提供充足的财力保障；3.完善操作管理机制，为低保工作依法行
政提供必要的程序保证；4.完善属地管理机制，进一步落实当地政府的主体责任；5.
健全组织管理机制，为低保提供可靠的组织依托；6.健全分类管理机制，逐步扩大救
济领域，提高救济水平；7.健全约束引导机制，促进低保对象就业再就业；8.健全补
充辅助机制，使低保对象得到
多层面救助。全省按照健全完善“八个机制”的要求认真抓好规范化建设，本着缺什
么补什么、什么不完善就完善什么的原则,推动全省城市低保规范化管理上新水平。
2004年，全省城市低保继续保持动态管理下的应保尽保，在保人数65.5万人，各级累
计支出城市低保资金4.65亿元，人均月补助水平65元。
图1-20 2004年6月，全省城市低保规范化建设工作会议在青岛市召开。
截至2005年， 省民政厅对保障标准进行多次调整， 各地保障标准由建制之初的
100元——160元提高到130元——260元，初步建立了与当地经济社会发展水平、居民
生活水平和消费指数相适应的低保标准动态增长机制。全省8个市61个县(市、区) 开
展了分类施保，对重病、重残、孤儿、孤老及双下岗低保家庭在应补助数额基础上给
予重点保障。 2005年底，全省城市低保在保63.28万人，各级累计支出城市低保资金
5.45亿元，人均月补助水平72元。
2005年山东省城市低保情况一览表
表1-11
┌───┬────┬─────┬────┬─────┬─────┐
│ │城市低保│城市低保 │平均低保│全年累计 │人均月补 │
│ │人数(人)│家庭数(户)│标准(元)│支出(万元)│助水平(元)│
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│山东省│632823 │251807 │174 │54547.2 │72 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│济南市│67726 │26613 │192 │6857.2 │84 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│青岛市│39688 │17603 │211 │7396.2 │155 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│淄博市│38266 │17409 │190 │4881.7 │106 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│枣庄市│55104 │19128 │143 │2982.9 │45 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│东营市│7275 │3540 │245 │1407.4 │161 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│烟台市│16747 │7998 │231 │2726.2 │136 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│潍坊市│39022 │15919 │170 │2807.8 │60 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│济宁市│51658 │21829 │151 │4713.0 │76 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│泰安市│31951 │11403 │151 │2548.8 │66 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│威海市│1188 │571 │232 │183.5 │129 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│日照市│12923 │4652 │175 │881.3 │57 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│莱芜市│6043 │2522 │156 │627.5 │87 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│临沂市│72860 │29771 │133 │4581.3 │52 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│德州市│48421 │17587 │142 │3095.1 │53 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│聊城市│51476 │18247 │158 │3872.7 │63 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│滨州市│28169 │11562 │146 │2206.4 │65 │
├───┼────┼─────┼────┼─────┼─────┤
│菏泽市│64306 │25453 │130 │2778.2 │36 │
└───┴────┴─────┴────┴─────┴─────┘
2005年，山东省城市低保信息管理系统启动运行，全省城市低保工作相继实现低
保基础数据的信息化，业务处理的网络化，分析决策的科学化，业务监管的智能化，
城市低保工作信息化管理水平显著提升。
图1-21 山东省城市居民最低生活保障信息管理系统网页截图。