城市流浪乞讨人员救助管理制度始于2003年，源于原收容遣送制度。收容遣送制
度是20世纪50年代以后在特定历史条件下形成的，最初是对涌入城市的无业人员和灾
民进行带有社会福利性质的收容救济，是一种社会救助和维护城市形象的行为，后来
发展到对外流灾民、流浪乞讨人员的救助、教育、安置和遣返。1982年，国务院颁布
《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，规定对从农村流入城市乞讨的、城市居民中流
浪街头乞讨的、其他露宿街头生活无着的人员，要进行救助、教育、安置和遣返。1
992年，根据国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》，收容对象扩大到“三无
人员”，即无合法证件、无固定住所、无稳定收入，特别是无身份证、暂住证和务工
证的流动人员。要求为居住3天以上的非本地户口公民办理暂住证，否则将视为非法
居留，须被收容遣送。此后收容遣送工作逐渐演变为限制外来人口流动、配合打击刑
事犯罪的一项行政强制措施。2003年后，强制性的收容遣送制度被废止，代之以对城
市流浪乞讨人员实施人性化的救助管理。
一、收容遣送
(一)收容遣送站建设
1982年后，按照国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》规定，山东省开始在
大城市、中等城市、开放城市和其他交通要道流浪乞讨人员聚集的地方设立收容遣送
站。1990年，省民政厅批准成立威海和日照收容遣送站，1998年批准成立菏泽和莱芜
收容遣送站。至2005年，全省共建立20处收容遣送站(其中市级站18个、县级站2个)
，在编人员324人。
1993年3月，民政部下发《关于重新确定全国对口收容遣送站的通知》，明确山
东省德州、兖州、济南3个收容遣送站为承担跨省接收和遣送任务的对口收容遣送站
。
1996年1月，济宁二站(兖州收容遣送站)加挂流浪儿童救助保护中心的牌子，中
国社会福利有奖募捐委员会资助兖州收容遣送站10万元，用于流浪儿童救助保护中心
基础设施建设，为山东省建立的第一个流浪儿童救助保护中心。至2005年，中国社会
福利有奖募捐委员会资助济南、青岛、威海、德州、菏泽等市在收容遣送站的基础上
建立流浪儿童救助保护中心。
随着收容遣送站建设的开展，各级财政投入收容遣送(救助管理)站建设和管理的
经费逐年增加，截至2005年，全省共计投入财政经费13557.3万元。
1988-2005年山东省收容遣送(救助管理)经费统计表
表1-8
单位：万元
┌──┬────┬──┬────┬──┬────┐
│年份│财政投入│年份│财政投入│年份│财政投入│
├──┼────┼──┼────┼──┼────┤
│1988│216.8 │1994│428.8 │2000│927.0 │
├──┼────┼──┼────┼──┼────┤
│1989│268.6 │1995│410.5 │2001│1124.6 │
├──┼────┼──┼────┼──┼────┤
│1990│254.9 │1996│555.5 │2002│1286.5 │
├──┼────┼──┼────┼──┼────┤
│1991│321.4 │1997│621.3 │2003│1380.6 │
├──┼────┼──┼────┼──┼────┤
│1992│307.2 │1998│718.8 │2004│1610.3 │
├──┼────┼──┼────┼──┼────┤
│1993│284.1 │1999│791.0 │2005│2049.4 │
├──┼────┴──┴────┴──┴────┤
│合计│13557.3 │
└──┴────────────────────┘
(二)收容遣送管理
1988年4月，省民政厅在兖州县召开收容遣送工作座谈会，总结收容遣送站管理
经验，主要有：实行开放管理，争创文明站；加强对收容人员的管理教育和安置；积
极创造条件，开辟“四边”(边劳动、边审查、边教育、边遣送安置)劳动场所等。各
地收容遣送工作积极配合打击拐卖妇女、儿童犯罪活动，1985-1988年，平均每年解
救被拐卖妇女1000多人，为社会治安综合治理做出了积极贡献。
1994年,为规范收容遣送工作,民政部下发《关于加强收容遣送工作若干问题的通
知》,要求严格落实收容对象范围,对被收容人员的管理坚持分别情况、区别对待的原
则。被收容人员男、女必须严格分开住宿,有条件的要分院住宿;少年儿童与成年人要
分开住宿和管理；对社会救济对象要实行无偿服务,对非社会救济对象可实行有偿服
务;对老幼病残者要给予特殊的生活照顾,对患病和危重病人要及时给予治疗和抢救；
对寻衅滋事的被收容人员要依法处理；坚持依法文明管理,严禁打骂、侮辱和虐待被
收容人员,禁止使用各种械具。同时要求各收遣站要对被收容人员进行法制、道德教
育,有条件的站还可进行劳动技能的培训，为遣返原籍安置打好基础。对被收容人员
要在查明家庭地址的情况下,及时遣送,不得无故拖延,更不得把被收容人员作为廉价
劳动力长期使用;对不愿返回原籍或未查清原籍的可依法签订劳务合同。被收容人员
留站待遣时间,本省的一般不超过15天，外省的一般不超过一个月。被收容人员属下
列情况之一的,可适当延长留站待遣时间:经医生证明,患有危重疾病,需要继续抢救或
观察病情的;户口在边远或严寒地区的;呆傻人员或尚未查清地址的。遣送程序:省、
自治区、直辖市内的遣送,执行1982年民政部、公安部制定的《城市流浪乞讨人员收
容遣送办法实施细则》;跨省遣送执行1992年财政部、民政部、公安部下发的《关于
收容遣送所需经费支付问题的通知》的规定。在遣送途中严禁丢弃被收容人员,违者
视情节追究有关工作人员和领导者的责任。
1995年6月，省民政厅在潍坊市召开全省收容遣送工作座谈会，济南、青岛、烟
台、潍坊等8个收容遣送站作典型发言。1996年，全国收容遣送工作现场经验交流会
在潍坊市召开。会议总结了改革开放以来收容遣送工作取得的成绩，分析面临的形势
和存在的问题，研究收容遣送工作的发展目标、主要任务和保障措施，对山东省文明
办站、开放管理的经验给予充分肯定。
1988-2003年7月，全省共收容遣送382305人。
1988-2003年山东省收容遣送人数统计表
表1-9
单位：人
┌──┬──────┬──┬──────┬──┬──────┐
│年份│收容遣送人数│年份│收容遣送人数│年份│收容遣送人数│
├──┼──────┼──┼──────┼──┼──────┤
│1988│13786 │1994│11705 │2000│59537 │
├──┼──────┼──┼──────┼──┼──────┤
│1989│14171 │1995│15249 │2001│55483 │
├──┼──────┼──┼──────┼──┼──────┤
│1990│15000 │1996│16649 │2002│32398 │
├──┼──────┼──┼──────┼──┼──────┤
│1991│15504 │1997│20383 │2003│30705 │
├──┼──────┼──┼──────┼──┼──────┤
│1992│6767 │1998│25043 │ │ │
├──┼──────┼──┼──────┼──┼──────┤
│1993│10814 │1999│39111 │ │ │
├──┼──────┴──┴──────┴──┴──────┤
│合计│382305 │
└──┴──────────────────────────┘
二、救助管理
随着国家经济社会的快速发展和城市流动人口的急剧增加，1982年国务院颁布的
《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已不适应新形势要求。2003年6月20日，国务院
颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，自当年8月1日起施行，同时废
止1982年5月12日国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。废止强制性的
收容遣送制度，实施人性化的救助管理制度，这一健全和完善社会保障体系的重大举
措，标志着民政部门所承担的社会行政管理和社会救助职能的重大制度性调整和变革
。
2003年，为贯彻落实国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和民
政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，山东省建立联席会议
制度，成立领导小组，由分管副省长任组长，省民政厅、省公安厅负责同志任副组长
，省民政厅分管副厅长任办公室主任，成员单位有省民政厅、省财政厅、省人事厅、
省公安厅、省卫生厅、团省委、省妇联、省红十字会、省残联、省慈善总会、省教育
厅、省交通厅、济南铁路局等，主要职责是组织贯彻落实国务院《城市生活无着的流
浪乞讨人员救助管理办法》，协调处理在实施救助管理工作中发生的困难和问题。
全省各级民政部门按照民政部的部署，转变思想观念，调整工作思路，进行业务
工作的全面转型。至2003年6月30日，全省20个收容遣送站全部摘掉收容遣送站牌子
，拆除各种铁栅栏、铁门、铁窗等强制性隔离设施，粉刷墙壁，修整院落，更换床铺
、被褥。8月1日，全省20处救助管理站正式挂牌，按照国务院救助管理办法和民政部
救助管理办法实施细则开展工作。
图1-17 济南市救助管理站工作人员与被救助人员一起欢度中秋佳节。
2004年，根据民政部、财政部《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员中特殊困
难救助对象跨省返乡工作的通知》要求，结合山东省实际，济南市救助管理站等18个
市级救助管理站被确定为跨省救助管理站。跨省救助管理站除承担本地区救助管理工
作外，还负责接回、接收本地区流出的特殊困难救助对象并将其护送返乡；接收省内
其他救助管理站移送的跨省特殊困难救助对象并根据流出省、流入省双方协议护送返
乡。流入地、流出地交接跨省特殊困难救助对象时，应办理交接手续。同年，省政府
下发《关于切实加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》，要求各地
依法健全管理制度， 促进管理规范化。4月，省委、省政府印发《关于贯彻落实中发
〔20 04〕8号文件精神，进一步加强和改进未成年人思想道德建设的意见》，提出力
争3年内17个市政府所在地和有条件的县(市、区) 政府所在地全部建起流浪儿童救助
保护中心。为此，省民政厅制定了流浪儿童救助保护中心三年建设规划，第一年重点
建设泰安、临沂、济宁市流浪儿童救助保护中心；第二年重点建设枣庄、东营、聊城
市流浪儿童救助保护中心；第三年重点建设淄博、日照、滨州、菏泽市流浪儿童救助
保护中心。
2005年，全省流浪乞讨人员救助管理信息系统正式运行，泰安、威海市救助管理
站在全省率先开设救助管理专题网站。
2003年8月，全省对城市流浪乞讨人员实行救助管理制度，至2005年，共救助城
市流浪乞讨人员59512人，其中，2005年救助34652人。
山东省市、县级救助管理站基本情况一览表
(2005年)
表1-10
┌──────────┬────┬────┬──┬──────────────┐
│ │编制人数│建筑面积│床位│备注 │
│ │(人) │(平方米)│(张)│ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│济南市救助管理站 │51 │3197 │100 │加挂流浪儿童救助保护中心牌子│
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│青岛市救助管理站 │35 │1820 │200 │加挂流浪儿童救助保护中心牌子│
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│淄博市救助管理站 │13 │1000 │35 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│枣庄市救助管理站 │12 │1845 │14 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│东营市救助管理站 │10 │5680 │30 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│烟台市救助管理站 │34 │2466 │100 │加挂流浪儿童救助保护中心牌子│
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│潍坊市救助管理站 │30 │1200 │120 │加挂流浪儿童救助保护中心牌子│
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│济宁市第一救助管理站│8 │900 │30 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│济宁市第二救助管理站│16 │3100 │100 │加挂流浪儿童救助保护中心牌子│
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│泰安市救助管理站 │19 │200 │20 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│威海市救助管理站 │11 │3773 │120 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│日照市救助管理站 │4 │253 │30 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│莱芜市救助管理站 │5 │450 │13 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│临沂市救助管理站 │13 │480 │30 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│德州市救助管理站 │27 │800 │30 │加挂流浪儿童救助保护中心牌子│
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│聊城市救助管理站 │10 │500 │48 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│滨州市救助管理站 │10 │200 │20 │ │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│菏泽市救助管理站 │6 │798 │12 │加挂流浪儿童救助保护中心牌子│
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│滕州市救助管理站 │3 │800 │10 │县级站 │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│禹城市救助管理站 │7 │400 │20 │县级站 │
├──────────┼────┼────┼──┼──────────────┤
│合计 │324 │29862 │1082│ │
└──────────┴────┴────┴──┴──────────────┘
三、民间力量救助
山东省流浪乞讨人员救助工作主要由政府部门承担，实际工作中，民间力量参与
流浪人员救助成为政府救助的有益补充。他们的善举，对推动全社会关心救助流浪人
员起到了积极作用。
图1-18 郑承镇与被救助的孩子在一起。
自1987年开始， 济南市民郑承镇十几年如一日， 坚持收留、帮助社会流浪儿童
400多人。 经他救助的孩子在附近的小学上学，学校领导主动找上门来，为这些没有
户口的孩子破例办理入学手续，免除他们的学杂费。每个周末，都有来自济南大中专
院校的志愿者到郑承镇家里给孩子们辅导功课。有人劝郑承镇，救助是政府的责任，
自己不必过于操劳，但郑承镇认为，救助只靠政府不行，需要全社会都伸出温暖之手，
在关键时候拉这些流浪孩子一把。他说：“比起政府的救助站，像我这样的民间家庭
更容易给孩子一种家的感觉，没有时间限制，无家可归的孩子可以一直住下去。”
1997年，东营市利津县农民李俊民自办“爱心家园”，至2005年已收留救助流浪
乞讨人员近千人，并帮助其中200多人找到了家。新华社第2084期《国内动态清样》
以“山东一自办流浪汉救助站引发不同议论”为题报道此事。2005年7月21日，省委
书记张高丽作出批示，省民政厅派出工作组赶赴利津县，进行全面调查，认为李俊民
收留流浪乞讨人员的现象，是社会救助制度在发展过程中出现的新事物，对李俊民的
善举应予肯定，政府部门应当重视并加以认真研究。8月11日，民政部副部长李立国
批示：此事的调查全面、客观，所做分析合乎情理，制定的措施系统、得力，应给予
肯定和支持，应推动社会力量参与救助工作和社会福利事业，应把农村流浪乞讨问题
列为今后调研课题。