1986年，全省各级财政部门对行政事业单位的管理，统一采取全额预算管理和差
额预算管理的方式。随着事业单位体制不断改革，1989年，事业单位采取分类财务管
理办法。1996-1997年，财政部印发《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》。
至2005年，全省对行政事业单位的财务管理方式不断进行改革和调整。
一、行政事业单位定员定额和预算包干管理
1986-1997年， 全省对行政事业单位的预算管理主要有定员定额和预算包干两种
形式。事业单位分类管理以后，对事业单位财务管理形式主要有全额预算管理、差额
预算管理、自收自支管理和企业化管理四种形式。
(一)定员定额
新中国成立后，行政事业单位预算管理一直沿用定员定额的财务管理办法。对单
位核定编制和人均经费额度，定员乘以定额，即为财政部门对行政事业单位的年度经
费预算数。
1984年，省财政厅印发《关于加强经费定额管理的意见》，对人员经费和公用经
费中一些正常维持费以及具有规律性的临时费，实行定额管理。其中，对行政管理费
的规定是：人员经费按照编制人数、国家规定的工资标准、补助工资和职工福利费的
范围和标准，结合历年执行情况，确定合理的综合定额，超编单位增加人员不再增加
经费，缺编单位按实有人数计算经费。对公务费的规定是：除大型会议和机动车燃修
费外，以人、年为计算单位，确定综合定额；凡有明确编制的，按编制内实有人数计
算，缺编单位可以酌情照顾，超编单位的超编人员原则上不核公务费。对机动车燃修
费规定是：以辆、年为计算单位，现有车辆超过编制的，按编制车辆数、缺编的按实
有车辆数计算。
1992年， 山东省执行财政部制定的 《社会文教行政单位预算支出定额制度规则
(试行)》。预算支出定额分为综合定额与单项定额，各个单项定额的总和形成综合定
额。综合定额的范围包括除专项资金支出以外的全部支出，含人员经费 (含工资、补
助工资、职工福利费、人民助学金和主要副食品价格补贴)和正常公用经费(含公务费、
一般设备购置费、一般修缮费、业务费和其他费用) 。离退休人员费用、大型设备购
置、大项修缮费及其他专项资金可在单位预算支出定额之外另行核定。
至2005年，定员定额管理仍在行政政法财务管理工作中发挥着重要作用。
(二)预算包干
1981年，省财政厅、省人事局制定《事业、行政单位预算包干试行办法》，事业
单位和行政机关各项经费尽可能实行预算包干，包干形式可根据单位和经费性质确定。
凡实行全额预算管理的单位，实行“预算包干，超支不补，结余留用”办法；凡实行
差额预算管理的单位，实行“定收入、定支出、定补助、超支不补、结余留用”办法；
对收入大于支出的单位，采取“定收入、定支出、定额上交、短收不补、超收和结余
留用”管理办法。预算包干结余留归单位使用。
1989年，省财政厅根据财政部修订的《文教科学卫生事业单位、行政机关预算包
干办法》规定：行政机关的正常经费一律实行预算包干。大型业务费、修缮费、设备
费及追加的临时费用不实行包干，但要建立专项资金跟踪反馈制度，实行合同制，保
证专款专用。当年正常经费包干结余，要按规定建立事业发展基金、职工福利基金和
奖励基金。 各项基金按以下比例分配：事业发展基金按50%安排，主要用于弥补经费
不足， 增加服务设施，发展各项事业。职工福利基金按25%安排，主要用于改善集体
福利设施和条件。 奖励基金按25%安排，主要用于发放职工奖励，依照有关规定发放
标准数额。大型业务费、修缮费、设备费结余，原则上交回财政部门。确属用款单位
通过主观努力、精打细算、节约使用而形成结余的，经同级财政部门同意，可留单位
安排其他项目，但不得提取职工福利和奖励基金。同时规定，文教科学卫生等事业单
位和行政机关的正常经费一律实行预算包干。
二、事业单位分类财务管理
1989年，财政部印发《关于事业单位财务管理的若干规定》，事业单位的预算管
理形式分为全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理三种形式。1990年以后，省
财政厅结合山东省实际，规定事业单位分类财务管理办法。1.全额预算管理。没有收
入或经常性收入不能满足正常性支出50%， 其经费全部或基本依靠财政拨款的事业单
位实行全额预算管理。对全额预算管理单位实行预算包干，结余留用，超支不补的办
法。凡有一定收入的全额预算管理单位，财政部门应会同单位主管部门对其收入规定
一定的比例或数额，抵顶事业费预算拨款，促其向差额预算管理过渡。2.差额预算管
理。 有一定的经常性固定收入并能解决正常性支出50%以上，仍需财政补助以及国家
已明确规定实行差额补助的事业单位实行差额预算管理。对差额预算管理单位一般实
行核定收支、定额(或定项)补助、增收节支留用、减收超支不补等办法。对有条件向
自收自支管理过渡的差额预算管理单位，财政部门要会同主管部门对其逐年减少事业
费补助，促使向自收自支管理过渡。3.自收自支管理。有稳定的经常性收入，且经常
性收入能解决正常性支出以及经批准建立的自收自支的事业单位实行自收自支管理。
对自收自支管理单位实行核定收支，增收节支留用，减收超支不补的办法。有条件改
为企业管理的事业单位，经主管部门会同财政部门审核批准。4. 企业化管理。1 985
年起， 省政府对一切有收入条件的事业单位实行企业化管理。 同年，省财政厅印发
《关于事业单位实行企业化管理有关问题的试行意见》，规定机关团体和事业单位所
属的印刷所、宾馆、招待所、旅行社以及对外开放的礼堂等有条件的事业单位，逐步
实行企业化管理。扩大服务范围，合理组织收入，逐步达到经费自给。事业单位实行
企业化管理后，单位性质不变。对已经达到经费自给有余的，国家不再拨给事业费，
财务管理按国家对企业的有关规定办理；暂达不到经费自给的，仍执行国家对行政事
业单位的有关规定。
1992年7月，山东省执行财政部印发的《关于加强事业单位收入财务管理的规定》，
事业单位取得的各项收入，不论实行何种预算管理形式，全部纳入单位预算统一管理，
并向主管部门和财政部门报送财务收支计划和决算报表。全额预算管理单位组织的收
入，实行独立核算，按扣除成本(费用)后的纯收入计算。差额预算管理单位和自收自
支管理单位的收入，按毛收入计算。
1993年，省编委、省财政厅下发《关于推进事业单位分类管理的通知》，明确事
业单位划分为企业化经营、自收自支、差额预算管理、全额预算管理四种类型，在机
构编制方面分别采取放开、放宽、适当放宽、严格控制四种不同的管理方法和政策。
1993年至1994年5月，对全省6万多个事业单位进行全面清查，有1897个具备条件的单
位改变预算管理形式。 其中， 全额改为差额的1335个，全额、差额改为自收自支的
562个，每年节约财政支出1亿多元。
三、行政单位“收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结余留用”管理
1997年，山东省执行财政部印发的《行政单位财务规则》，对行政单位的财务管
理逐步过渡到以“收支统管”为核心内容的单位预算管理体制，实行“收支统一管理，
定额、定项拨款，超支不补，结余留用”的预算管理办法。行政单位的各项收入和支
出全部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用。行政单位的预算外资金收入和其他收
入首先用于弥补经常性支出不足和必要的专项支出。
2005年，省财政厅下发《关于建立机构编制、人员与财政预算相结合管理机制的
通知》，把机构编制和人事部门核定的人员作为拟定财政预算和核拨经费的主要依据。
对未经机构编制部门审核同意设置的机构，不列入政府预算范围；对超编人员和擅自
增加的人员，一律不予核拨经费。同时印发《省级机关基本支出预算核定办法》，规
定基本支出内容和人员经费的核定应遵循足额保障的原则。同年，省财政厅、省人事
厅、省编办制定《省直机关节编奖励暂行办法》，单位实有人数少于编制人数即空编
满1个会计年度的，经省财政厅、省人事厅、省编办审核批准后，按空编人数每人3万
元的标准提取节编奖，用于奖励机关在职人员，奖励经费由单位从财政核拨的当年日
常公用经费结余中解决。
四、事业单位“核定收支，定额或者定项补助、超支不补、结余留用”管理
1996年，山东省执行财政部印发的《事业单位财务规则》，事业单位预算管理由全额
向差额、差额向自收自支的“梯式过渡”，逐步被以核定收支、财政补助一年一定的
“坡式过渡”所取代，逐步实行“核定收支，定额或者定项补助、超支不补、结余留
用”的预算管理办法。定额或者定项补助标准根据事业特点、事业发展计划、事业单
位状况以及国家财政政策和财力可能确定。定额或者定项补助可以为零。少数非财政
补助收入大于支出较多的事业单位，实行收入上缴的办法。
1997年7月， 省财政厅对省级文教行政专项资金的用途和金额作出明确规定，对
项目的申报、审批、执行、反馈、监督检查、总结考评以及项目档案的建立提出具体
要求。
1998年5月， 省财政厅下发《关于事业单位计提基金有关问题的通知》，规定事
业单位的修购基金按照当年事业收入及经营收入的1%NFDA15%提取， 并分别在修
缮费和设备购置费中各列支50%。 单位具体提取比例由主管部门会同同级财政部门确
定。事业单位的职工福利基金，一律依据经费自给率，从当年结余中提取，经费自给
率与职工福利基金提取比例为1∶0.5，但职工福利基金提取数额最多不得超过当
年可提取结余额的50%。
为促进政府职能转变， 逐步将有条件的事业单位推向市场，同年9月，省财政厅
印发《规范县级财政供给范围试点方案》，对现有行政事业单位在归纳分类的基础上，
划分为列入财政供给的单位和不列入财政供给的单位。1.教育干训事业单位。列入财
政供给的单位有中等专业学校，技工学校，职业教育学校，教育部门举办的中学、小
学、幼儿园，特殊教育学校，农民专科、中专学校，教师进修学校，广播电视学校，
工读学校，党校等；不列入财政供给的单位有各类校办产业(工厂、招待所、食堂等)，
招生办、自考办，兼有短期培训和接待任务的干部职工培训中心等。2.科研和综合技
术服务事业单位。列入财政供给的单位有农业、林业、水利、水产等技术服务性机构；
不列入财政供给的单位有技术开发研究中心，各类工程、产品的设计和技术服务机构
等。3.文化艺术事业单位。列入财政供给的单位有博物馆、纪念馆、图书馆、群艺馆、
文物处(所) 、文艺表演团体；不列入财政供给的单位有各类表演场、所(剧场、俱乐
部) ，工人文化宫、展览馆、文物商店，各类风景区管理机构、旅行社、旅游开发服
务机构。4.新闻出版、广播电视事业单位。列入财政供给的单位有广播电台、电视台，
差转台、微波站；不列入财政供给的单位有各类报社、杂志社、新闻图片社、画报社，
有线电视台，广播电台、电视台所属服务中心、广告服务机构。5.卫生、计划生育事
业单位。列入财政供给的单位有卫生系统所属各类医院、疗养院、独立门诊部、麻风
村、急救站，红十字会，卫生防治防疫、卫生检疫、药品检验、计划生育、妇幼保健
机构；不列入财政供给的单位有各部门设立的门诊部、卫生所、医务室，康复、休养
性质的特殊医疗服务机构，各部门设立的职工医院等。6.体育事业单位。列入财政供
给的单位有各类专业运动队；不列入财政供给的单位有体育场、馆，体育俱乐部。7.
农林牧副渔水利事业单位。列入财政供给的单位有农业技术推广、自然保护区、森林
病虫害防治管理机构，农机安全监理机构，水库、涵闸、水文、防汛、堤坝等管理机
构，动植物检疫、兽药检验机构；不列入财政供给的单位有农业、林业种子经营站，
竹木检查机构，水产养殖场。8.社会福利事业单位。列入财政供给的单位有国家办的
社会福利院、儿童福利院、光荣院、残疾人康复机构、军队和地方离退休干部管理机
构、烈士陵园、纪念馆、收容遣送站，劳动部门所属的劳动就业服务机构、各类社会
保险经办机构；不列入财政供给的单位有殡仪馆、公墓，残疾人福利工厂，社会福利
有奖募捐机构等。9.工交环保建设技术监督事业单位。列入财政供给的单位有航道管
理、环保监测、安全监测、排污管理、测绘管理机构；不列入财政供给的单位有航道
工程建设、交通运输管理、航运管理、公路管理机构，建设工程标准定额管理机构等。
10. 行政、公检法司单位。列入财政供给的单位有行政、公检法司机关及派出机构，
视同行政机关管理的党派团体、社会团体，以及上述单位的老干部服务机构；不列入
财政供给的单位有车辆管理所、律师事务所、公证处、宾馆、招待所，部门幼儿园、
托儿所，职工食堂、印刷厂、房管科(所) 等生活服务机构。11.其他单位。列入财政
供给的单位有档案馆、老龄委、人防通信机构、军队供应站；不列入财政供给的单位
有会计师、审计师、房地产、价格、专利、版权、商标事务所，国有资产评估、产权、
技术、劳务、仲裁、证券、信息等社会中介机构，各产业工会、各类事业开发性机构、
其他各部门设立的计算(信息)中心，各部门驻外机构，国家定点粮食储备、物资仓库。
12. 未列明的单位。由各地根据有关规定及《方案》精神确定，并逐级上报财政部门
备案。乡级财政供给范围由各地自定。上述供给范围，财政部门根据单位收支变动情
况，逐步缩减财政供给范围。凡单位收入能够满足单位必要支出的，及时推出财政供
给范围。结合单位收支状况和当时收支管理要求，采取定额或定项补助形式 (定额或
定项补助可以为零)，并具体确定相应供给标准。
2002年12月，省财政厅深化财政教科文管理改革，规定：1.规范财政支出范围，
逐步退出一般竞争性领域；加强人员编制管理，规范工资津贴标准；转变财政投入方
式，提高资金使用效益；优化支出结构，集中财力保重点。2.加强预算管理，强化预
算约束。全面实施收支统管，确保单位预算的完整性；强化预算编制，严格预算执行；
改进预算管理办法，深化预算改革。3.优化事业布局，合理配置事业资源。鼓励科研
院所进入企业和大专院校，推进计划生育服务站和乡镇卫生院合并和单位内部管理体
制创新。4.经营好事业资产，多渠道筹集事业发展资金。建立和完善多种形式的事业
发展新模式，盘活事业存量资产，防范和化解教科文事业单位财政风险。
至2005年，全省行政事业单位财务管理遵循上述政策规定，按照公共财政管理的
要求不断完善财务管理体制。