国库主要负责办理预算资金收纳与库款支拨，由人民银行具体经理。
一、国库管理机构及职能
1985年7月， 山东省执行国务院颁布的《中华人民共和国国家金库条例》。1989
年12月后，同时执行财政部、中国人民银行印发的《中华人民共和国国家金库条例实
施细则》。人民银行国库机构原则上按照“一级财政、一级国库”设立，划分为总库、
分库、中心支库和支库，支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构代理。各级
国库的主任，由该级人民银行行长兼任。各级国库库款的支配权，分别属于同级财政
机关。国库的基本职责是办理国家预算收入的收纳、划分和留解，办理国家预算支出
的拨付，向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。国库使用会计科目有中
央预算收入、中央预算支出、中央经费限额支出、财政预拨经费限额款、待报解地方
预算收入、地方财政库款、财政预算外存款、待结算财政款项等。各级国库都设置总
账和明细账。 国库会计报表基本上分为日报、旬报、月报、年报决算4类。各级库款
的支拨，必须根据同级财政机关的预算拨款凭证(或电汇、信汇)办理。各级国库对库
款的拨付，只办理转账，不支付现金。至2005年，山东省一直沿用上述条例和实施细
则。
为强化国库管理， 2000年9月，省政府在省财政厅设立专门国库管理机构--国库
处，主要职责是：拟定和执行金库管理制度和政府总预算会计制度；负责省级财政资
金调度，跟踪分析预算执行情况；汇总批复省级部门决算，编制省级财政决算；统一
管理省级财政的银行账户；拟定和执行政府债务政策和管理制度；拟定和执行政府采
购政策；研究推行国库集中支付制度，负责与财政审计有关的工作。全省各地财政部
门相继成立国库管理机构。
二、银行账户管理
(一)行政事业单位银行账户管理
1986-2000年， 在传统的财政管理方式下，各部门、单位开设、撤销、变更银行
账户，按照人民银行有关银行账户管理规定，自行到各商业银行办理，无需经财政部
门批准。
2001年， 经国务院同意，中央纪委、监察部、财政部、审计署4部门联合对行政
事业单位银行账户进行大规模清理，行政事业单位重复开户、账户泛滥的情况得到有
效遏制，各级银行账户数量减少。在此基础上，各级财政部门研究制定行政事业单位
银行账户管理办法，行政事业单位银行账户开始纳入规范化管理轨道。
2002年，省财政厅、中国人民银行济南分行对省直行政事业单位银行账户管理作
出规定。省级行政事业单位银行账户的开立实行财政、人民银行共同审批制度。各单
位首先向省财政厅提交开立银行账户的书面申请，经审核同意后，持财政部门的批复
文件，选择一家商业银行，由其签署初审意见，单位将财政部门的批复文件和商业银
行的初审意见一并报中国人民银行济南分行审批。审批同意后，核发开户许可证。单
位凭开户许可证到商业银行办理具体开户手续。省级行政事业单位财务机构应在国有、
国家控股或经财政部门批准允许为其开户的商业银行开立银行账户并统一管理。省财
政厅、中国人民银行济南分行负责对省级行政事业单位银行账户的开设和管理进行监
督检查，对不按规定开立和管理银行账户的分别给予处罚。
2003年，省财政厅、中国人民银行济南分行进一步规定，独立核算的行政事业单
位可开设一个基本存款账户，并可按有关规定申请开设基建账户、售房收入账户。各
级财政部门应建立行政事业单位银行结算账户信息管理系统，对账户实施动态监控，
建立行政事业单位银行账户管理档案。
2004年，省财政厅、中国人民银行济南分行对省级国库集中支付改革试点单位零
余额账户的开立事项作出规定。试点单位提出开立零余额账户申请，经主管部门审查，
报省财政厅审核批准后，持财政部门的批复文件和代理银行初审意见，一并报中国人
民银行济南分行营业管理部审批。审批同意后，核发开户许可证。单位凭开户许可证
到代理银行办理开立零余额账户手续，并报省财政厅备案。
(二)预算外资金专户管理
1986年，省财政厅和中国人民银行山东省分行、省工商银行、省农业银行、省建
设银行联合制定《山东省预算外资金管理实施办法》，在全省范围对行政事业单位预
算外资金实行财政专户储存管理。1996年，对全省行政事业单位账户进行清理整顿，
建立全省统一的预算外资金财政专户，各行政事业单位的预算外资金收入过渡户为同
级财政专户的分户。2002年10月，执行财政部、中国人民银行印发的《预算外资金收
入收缴管理制度改革方案》，取消主管部门和所属执收单位设立的收入过渡性账户，
由财政部门分别在代理银行总行或分支机构设立预算外资金财政专户。对所属单位级
次多、分布比较广的部门，由财政部门委托代理银行为其所属的每个独立核算的执收
单位设立预算外资金财政汇缴专户。已经建成财政管理信息系统的地方，可不设置财
政汇缴专户，通过代收银行网点将收入直接缴入财政专户。
(三)其他财政资金账户管理
1986-2000年，其他财政资金账户管理实行分散式管理。2001年9月，省财政厅要
求各地严格控制新增财政资金专户，除中央和省政府批准开设的财政专户外，不得自
行开设新的财政专户。各地设立新的财政资金专户，必须经各级财政国库部门审查批
准后，由财政国库部门统一开设。为避免财政资金多头开户、分散管理，各类财政资
金账户原则上由各级财政国库部门进行统一管理和核算。
三、国库集中收付
1986-1993年， 全省实行在预算单位设立多重存款账户为基础的分散支付制度。
1994年分税制改革以后，财政管理制度改革的重点逐步向支出方面转移，2000年，全
国范围内实施国库集中收付制度改革，改革的核心内容是以建立国库单一账户体系为
基础、网络信息技术为支撑，以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。
2001年3月， 国务院提出，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，建立
国库单一账户体系，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付
到商品和劳务供应者或用款单位，并对建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、
规范支付程序作出具体规定。 5月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于确保
机关事业单位职工工资按时足额发放的通知》和山东省政府办公厅《关于在全省行政
事业单位实行财政统一发放工资的通知》要求，山东省按照“省编委办公室核准编制，
省人事厅核定人员和工资，省财政厅核拨资金，银行代发到人，及时足额到位”的原
则，实施由省财政厅委托代理工资银行将个人工资直接支付到个人工资账户的办法。
工资统发的人员范围是省级党政机关、人大机关、政协机关、人民法院、人民检察院、
人民团体和省属事业单位中所有财政供养的国家正式职工及离退休、退职人员。通过
公开招标，中国建设银行山东省分行、中国农业银行山东省分行成为省财政统一发放
工资的代理银行。2003年增加中国工商银行山东省分行为省级财政统一发放工资的代
理银行。
2001年7月起， 实施省级政府采购资金直接支付制度。对实行部门预算的省教育
厅等5个省直部门30多个单位的政府采购资金， 由财政部门根据政府采购合同直接支
付到供应商。2002年，范围扩展到纳入省级政府采购预算的所有预算部门和单位，资
金包括预算内和预算外所有财政性资金。当月，省财政厅、中国人民银行济南分行、
省审计厅和省监察厅对全省各级行政事业单位银行账户联合进行全面清理整顿，共清
理24048个预算单位的57508个银行账户， 撤销合并银行账户17130个，为建立国库单
一账户体系奠定了基础。
2002年9月， 省财政厅提出国库集中支付的指导思想：按照建立健全公共财政框
架的总体要求，改变现行的财政资金拨付方式，逐步建立科学、规范、高效的国库集
中支付制度，实现对财政支出全过程监督，强化预算约束，提高财政资金的使用效益。
按照“先预算内、后预算外，先支出、后收入，先专项资金、后部门改革，先试点、
后推广”的工作思路，以工资统发和政府采购资金直接支付为突破口，以推行部门试
点为台阶，不断扩大改革试点单位，拓宽集中支付项目和范围。
图3-8 财政直接支付单据。
同年，省财政厅、中国人民银行济南分行对国库集中支付有关问题作出规定。一
是进行省级改革试点。主要内容包括：1.建立国库单一账户体系。包括省财政厅在中
国人民银行济南分行开设的国库单一账户，省财政厅在商业银行开设的零余额账户，
省财政厅为预算单位在商业银行开设的零余额账户，省财政厅在商业银行开设的预算
外资金财政专户，经省政府或省政府授权省财政厅批准预算单位在商业银行开设的特
殊专户。国库单一账户用于记录、核算、反映财政预算资金和纳入预算管理的政府性
基金的收入和支出。财政部门的零余额账户用于财政直接支付，该账户每日发生的支
付，于当日营业终了前与国库单一账户清算；营业中单笔支付额在500万元(含) 人民
币以上的，应及时与国库单一账户清算。预算单位零余额账户用于财政授权支付，该
账户每日发生的支付，于当日营业终了前由代理银行在省财政厅国库管理机构批准的
用款额度内与国库单一账户清算；单笔支付额在50万元以上的，应及时与国库单一账
户清算。2. 分月用款计划的编报和审批。预算单位依据批复的年度部门预算(部门预
算控制数) 和项目进度，分财政直接支付和授权支付两部分编制季度分月用款计划。
基本支出用款计划按照年度均衡性原则编制，项目支出用款计划按照项目实施进度编
制。各基层预算单位编制本单位的季度分月用款计划，逐级上报到一级预算单位审核，
并由一级预算单位按单位和项目进行汇总，编制《预算单位分月用款计划汇总表》报
省财政厅国库处，省财政厅国库处根据部门预算和库款情况(部门预算控制数)进行批
复。3.集中支付业务的办理。财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两
种方式。财政直接支付是由省财政厅向人民银行济南分行和代理银行签发支付令，代
理银行根据支付令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人账户。财政授权支
付是预算单位按照省财政厅的授权，在省财政厅批准和下达的用款额度内，自行向代
理银行签发支付令，代理银行根据支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款
人账户。二是对省级财政性资金的银行支付清算事宜作出规定。三是对财政总预算会
计、财政国库支付执行机构会计、行政单位会计因支付管理改变和资金流转变化而引
起的会计核算业务等作出规定。四是对总预算会计与财政国库支付执行机构会计、行
政事业单位会计等方面的对账事宜作出规定。2002年，省财政厅向省内国有商业银行
和国有控股股份制银行公开招标国库集中支付代理银行。经过投标、陈述、议标、询
标和评标，中国工商银行山东省分行、中国农业银行山东省分行成为首批国库集中支
付代理银行。 2005年7月再次招标，中国建设银行山东省分行、招商银行济南分行成
为国库集中支付代理银行。
2003年10月， 省财政厅在省农业厅、省旅游局、省残联、省建工局4个省直部门
及所属38个预算单位进行财政国库集中支付试点。同时，以诸城市、东平县作为县级
国库集中支付改革试点，推行县级财政国库管理制度改革。各市按照改革要求，促进
会计集中核算模式向国库集中收付制度的转轨工作。
2004年9月，在省级第一批4个试点部门中采用财政部国库集中支付软件，建立财
政、银行、预算单位三方的国库集中支付网络系统，全面实现国库集中所有业务的网
上运行。当年，进一步完善国库集中支付办法：单位可以从零余额账户中划拨住房公
积金等款项，由代理银行按照规定办理；下级预算单位填报的《基层预算单位财政直
接支付申请书》作为部门直接支付申请的相关附件；代理银行要严格按有关规定控制
授权支付额度的使用，试点单位本月不能支用下月的授权支付额度，年度内上月剩余
额度可结转下月使用；在财政授权支付业务中，误支其他预算科目财政授权支付额度
的，可通知代理银行及时更正；在预算年度内从其零余额账户支付的资金可退回该账
户，退回的资金由代理银行按规定恢复相应的财政授权支付额度并与人民银行进行清
算。
2005年4月， 省财政厅加快推进市、县财政国库管理制度改革。至2005年底，改
革县(市、区)达到48个，涉及部门1383个、预算单位2169个。市级(不含青岛市)改革
部门达到725个， 涉及预算单位1671个，其中淄博、日照、临沂市的改革范围涵盖了
市级所有预算单位。全省有11个市不但对预算内资金进行集中支付改革，而且将预算
外资金也纳入改革范围。潍坊市除预算内外资金外，还对政府性基金及单位历年结余
资金实行国库集中支付。省级财政国库管理制度改革涵盖了所有41个省政府组成部门，
预算单位达到75个。
图3-9 2002年开始运行的山东省财政国库集中支付管理系统页面。
2005年， 全省纳入省级财政工资统发的单位215个，其中行政单位91个、事业单
位12 4个，统发人数17868人。当年，省直行政事业单位累计应发工资52519.85万元，
代缴纳住房公积金3777.2万元， 代缴个人所得税697.4万元，财政支付资金54408.45
万元。 全省纳入市级财政工资统发的单位3073个， 其中行政单位1424个、事业单位
1649个。统发人数152039人，累计应发工资356042.4万元，代扣代缴住房公积金、个
人所得税等46550.1万元。财政支付资金359684.6万元。