一、“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制(1985-1987年)
(一)中央与山东省财政体制
1985年3月， 中央对山东省实行“划分税种、 核定收支、 分级包干”基础上的
“总额分成”财政体制，并据此确定当年山东省收入基数为485066万元，支出基数为
2 86188万元；总额留成比例为59%，上解比例为41%。
1986年，山东省烟草公司上划中央管理，卷烟税、烟叶税以及烟草企业利润划入
中央财政收入，同时石油资源税也上划为中央收入。同年10月，财政部下发《关于山
东省烟草公司和石油资源税上划后调整分成比例的通知》，调减山东省收支包干基数，
将山东省分成比例由59%调整为76.75%。 年底，因为煤炭企业上划等因素，又将总额
分成比例调整为77.47%。
1987年，青岛市财政实行计划单列后，中央对山东省财政实行“收入全留、定额
上缴”的大包干体制，将青岛市财政收支基数从山东省划出，并把青岛市财政收入的
10%留解山东省财政。据此核定山东省(不含青岛市)当年定额上缴中央基数7500万元。
1985年中央与地方收入、支出范围划分情况表
表3-1
┌─┬─────┬───────────────────────────────────────────┐
│收│中央收入 │中央国营企业的所得税、调节税；铁道部和各银行总行、保险总公司的营业税；军工企业的收入 │
│ │ │；中央包干企业的收入；中央经营的外贸企业的亏损；粮、棉、油超购加价补贴；烧油特别税； │
│ │ │关税和海关代征的产品税、增值税；专项调节税；海洋石油外资、合资企业的工商统一税、所得 │
│ │ │税和矿区使用费；国库券收入；国家能源交通重点建设基金；石油部、电力部、中国石化总公司 │
│ │ │、中国有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税的70%；其他收入 │
│ ├─────┼───────────────────────────────────────────┤
│ │地方收入 │地方国营企业的所得税、调节税和承包费；集体企业所得税；农牧业税；车船使用牌照税；城市 │
│入│ │房地产税；屠宰税；牲畜交易税；集市交易税；契税；地方包干企业收入；地方经营的粮食、供 │
│ │ │销企业亏损；税款滞纳金、补税罚款收入；城市维护建设税和其他收入；土地使用税、房产税和 │
│ │ │车船使用税；石油部、电力部、中国石化总公司、中国有色金属总公司所属企业的产品税、营业 │
│ │ │税、增值税的30% │
│ ├─────┼───────────────────────────────────────────┤
│ │中央与地方│产品税、营业税、增值税(这三种税均不含石油部、电力部、中国石化总公司、中国有色金属总公 │
│ │共享收入 │司4个部门所属企业和铁道部以及各银行总行和保险总公司交纳的部分)；资源税；建筑税；盐税 │
│ │ │；个人所得税；国营企业奖金税；外资、合资企业的工商统一税、所得税(不含海洋石油企业缴纳 │
│ │ │的部分) │
├─┼─────┼───────────────────────────────────────────┤
│支│中央支出 │中央基本建设投资；中央企业挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；地质勘探费；国防费 │
│ │ │；武装警察部队经费；人民防空经费；对外援助支出；外交支出；国家物资储备支出；中央级农 │
│ │ │林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费、文教科学卫生事业费；行政管理费和其他支出 │
│ ├─────┼───────────────────────────────────────────┤
│出│地方支出 │地方统筹基本建设投资；地方企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；支援农业支出 │
│ │ │；城市维护建设费；地方的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费，文教科学卫生事业 │
│ │ │费，抚恤和社会救济费，行政管理费(含公安、司法、检察支出等)、民兵事业费和其他支出 │
└─┴─────┴───────────────────────────────────────────┘
(二)青岛市财政体制
1985年6月， 山东省对青岛市实行“总额分成加增长分档分成”的财政体制。按
中央规定的收支划分范围，将中央与地方共享收入和地方固定收入并在一起，作为对
青岛市的总额分成范围；在总额分成基础上，按不同的增长幅度确定不同的留成比例，
其中增长幅度在8%以内的， 分成增长10%；增长幅度在8%NFDA115%的，分成增长
20%； 增长幅度在15%以上的， 全留青岛市。 经核定，1985年，青岛市收入基数为1
29981万元，支出基数为15105.9万元，总额分成比例11.7%。
1986年，地方烟草企业上划后，省财政厅下发《关于烟草企业上划调整财政收支
基数和分成比例的通知》 ，规定，将青岛市分成比例调整为14.1%。同年10月，国务
院批准青岛市于1987年1月1日起在国家计划中实行单列，赋予省一级的经济管理权限，
并同意在青岛进行经济体制综合改革试点。12月，省财政增加青岛市支出基数，分成
比例调整为17.94%。
1987年6月， 财政部对青岛市计划单列后的相关问题作出具体规定：财政收支计
划由财政部直接核定下达；享受省一级财政税收管理权限；分成比例略有提高，临时
性专款由财政部直接分配给青岛市，各项固定比例分成资金直接执行财政部下达的办
法，年终与财政部直接结算；金库单列，国家分配的资金及调度资金由中央金库直接
划转给青岛市。
二、“收入全留、定额上交”财政包干体制(1988-1993年)
1988年7月， 国务院印发《关于地方实行财政包干办法的决定》，在财政包干体
制的基础上，中央对地方包干办法作出进一步调整。
(一)中央与山东省财政体制
1988年2月， 财政部下发《关于调整一九八八年财政体制基数的通知》，对山东
省原包干体制进行调整：将中央财政向地方财政的借款按确定的数额调减地方支出基
数；把城乡个体工商业户营业税等13种小税划归地方作为固定收入；考虑青岛市财政
实际困难，中央下调青岛市上解省财政收入比例至5%。据此核定，山东省定额上缴中
央收入28877万元。6月，国家开征私营企业所得税，作为地方预算收入缴库，上解地
区按照总额分成比例，实行中央与地方分成。10月，印花税、城镇土地使用税、筵席
税陆续开征，印花税、筵席税收入作为地方预算固定收入，城镇土地使用税实行中央
与地方五五分成。
1989年2月， 国务院印发《国家预算调节基金征集办法》，规定所有国营企业事
业单位、机关团体、部队和地方政府的各项预算外资金，所有集体企业、私营企业以
及个体工商业户缴纳所得税后的利润，按照规定缴纳国家预算调节基金。调节基金中
属于中央单位缴纳的部分， 全部归中央财政；属于地方单位缴纳的部分，50%上缴中
央财政，50%留归地方财政。征集的调节基金，作为财政收入统筹安排使用。
1990年，为解决中央财政困难，中央决定从各省市抽调资金。山东省当年上解中
央财政资金2.15亿元，其中青岛市0.15亿元。
(二)青岛市财政体制变化
1988年2月， 财政部下发《关于调整一九八八年财政体制基数的通知》，对青岛
市财政体制进行部分调整：将1986年借调的地方资金，按向各地借调数，调减各地的
支出基数，并以1987年决算为基数，把13种地方小税转作地方固定收入。通过这次调
整， 青岛市的总额分成比例由21.59%下调为18.02%。6月，国务院调整省、单列市财
政管理体制。 8月，财政部下发《关于青岛市烟草企业产品税营业税下划后有关预算
指标划转的通知》，将烟草工商税收重新下划青岛市，相应调增收入基数，重新确定
青岛市的总额分成比例为16%，并将青岛市增长分成比例提高到50%。
1992年6月， 财政部印发《关于实行分税制财政体制试点办法》，对包括青岛市
在内的部分地区实行分税制试点体制，其中青岛市产品税、增值税、营业税、工商统
一税地方分成50%， 上解中央递增包干基数5.9亿元，递增包干比例为5%，收入基数2
1.9亿元，支出基数22.9亿元。
三、分税制财政体制(1994-2005年)
(一)1994年分税制改革
1994年1月1日，国务院印发《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对地方实
行分税制财政管理体制。山东省同期实行。
中央与山东收入划分。中央固定收入包括消费税，铁道系统、人民银行、工商银
行、农业银行、建设银行、中国银行等各银行总行和保险总公司缴纳的营业税，关税，
海关代征进口商品的消费税和增值税，中央企业所得税 (包括上缴的利润和银行系统
上缴的收入) ，地方和外资银行及非银行金融企业(包括信用社)所得税，海洋石油资
源税等。山东固定收入包括营业税，地方企业所得税，地方企业上缴利润，个人所得
税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使
用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，耕地占用税，契
税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与山东共享收入包括增值税、资源
税、证券交易税。增值税中央分享75%，山东分享25%；证券交易税，中央与地方各分
享50%。
中央与山东支出划分。中央支出包括国防费，武警经费，外交和援外支出，中央
级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，
地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，
以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。山东
支出包括地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基
本建设投资，山东企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设费，
地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
中央对山东税收返还。按照1993年山东实际收入以及税制改革后中央与山东收入
划分情况，核定1993年中央从山东净上划的收入数额。1993年中央净上划收入全额返
还山东，以此作为以后中央对山东税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年
基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税(简称“两税”) 的平均增长率的1∶
0.3系数确定， 即全国“两税”收入每平均增长1%，中央财政对山东的税收返还增长
0.3%；1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。
1994年8月， 为调动地方组织中央收入的积极性，国务院下发《关于分税制财政管理
体制税收返还改为与本地区增值税和消费税增长率挂钩的通知》，税收返还率改为按
山东增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定。
1994-2005年中央对山东省“两税”返还情况统计表
表3-2
单位：亿元
┌──┬──────────┬──┬──────────┐
│年份│增值税、消费税返还额│年份│增值税、消费税返还额│
├──┼──────────┼──┼──────────┤
│1994│98.28 │2000│126.04 │
├──┼──────────┼──┼──────────┤
│1995│102.68 │2001│130.89 │
├──┼──────────┼──┼──────────┤
│1996│110.69 │2002│135.88 │
├──┼──────────┼──┼──────────┤
│1997│115.11 │2003│141.22 │
├──┼──────────┼──┼──────────┤
│1998│120.20 │2004│150.88 │
├──┼──────────┼──┼──────────┤
│1999│122.75 │2005│160.56 │
└──┴──────────┴──┴──────────┘
原体制补助及山东上解处理办法。1994年以后，原体制分配格局暂时不变，中央对地
方继续按规定补助。实行定额上解的地区，按原确定的上解额继续定额上解。山东省
为定额上解省份，每年上解额为250253万元。
分税制改革配套政策。1.改革国有企业利润分配制度。自1994年1月1日起，全省
国有企业统一按国家规定的33%税率缴纳所得税，取消各种包税做法。考虑到部分企
业利润上缴水平较低的实际，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。同时，取
消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。2.改革税收管理体制。
建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。同时分设中央和地方税务机
构。3.改变预算编制办法。实行分税制后，中央财政对山东的税收返还列中央预算支
出，山东相应列收入；山东财政对中央的上解列山东预算支出，中央相应列收入；中
央与山东财政之间不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院
提前向山东提出编制预算的要求。山东编制预算后，报财政部汇总为国家预算。
(二)调整金融保险营业税收入
1997年，为理顺国家与金融、保险企业之间的分配关系，山东省执行国务院《关
于调整金融保险业税收政策有关问题的通知》，将执行55%所得税税率的金融保险企
业所得税降为33%，将金融保险业营业税税率由5%提高到8%。提高营业税率后，除各
银行总行、保险总公司缴纳的营业税仍全部归中央财政收入，其余金融保险企业缴纳
的营业税，按5%税率征收的部分归山东财政收入，按提高3%税率征收的部分归中央财
政收入。2001年3月，为支持金融保险行业的改革，山东省根据财政部、国家税务总
局下发的《关于降低金融保险业营业税税率的通知》，自2001年起，金融保险业营业
税税率每年下调1个百分点，分3年将金融保险业的营业税税率降至5%。
(三)实施所得税分享改革
分税制改革受条件所限，维持了原有企业所得税划分格局。随着政府机构改革的
实施、企业改革的深化以及地区间经济发展格局的变化，按企业隶属关系等划分所得
税收入的弊端日益显现，政府干预强化、企业深化改革受阻、收入混库等问题比较突
出。2002年1月1日起，山东省根据国务院下发的《关于印发所得税收入分享改革方案
的通知》，实施所得税收入分享改革。1.分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工
商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银
行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外,其
他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2.分享比例。2002年所得
税收入中央与地方各分享50%；2003年起所得税收入中央分享60%，地方分享40%。3.
基数计算。以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所
得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果
大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。4.跨地区经营、集中
缴库的中央企业所得税等收入,按相关因素在有关地区之间分配。
(四)调整企业所得税收入分享范围
2002年9月，国务院下发《关于暂将中国石油天然气股份有限公司、中国石油化
工股份有限公司缴纳的企业所得税继续作为中央收入的通知》，中国石油天然气股份
有限公司、中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税暂不列入分享范围。据此，
山东省境内中石化成员企业胜利油田企业所得税上划为中央收入。
(五)改革出口退税负担机制
1994年,全国建立以新的增值税、消费税制度为基础的出口货物退(免)税制度，
出口退税由中央和地方共同负担改由中央财政承担，以前年度山东负担部分以1993年
为基数专项上解中央财政。
1998年，外贸出口增长较快，受出口退税预算指标限制，出口退税应退数和实退
数存在较大差距，使得欠退税情况越来越严重，影响了企业出口积极性。
2003年10月，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促
进发展”的原则，山东省根据国家政策，调整分税制改革以来的出口退税机制。自2
004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和
山东按75∶25的比例共同负担。同时，对截止到2003年底累计欠企业的出口退税款和
按增值税分享体制影响山东财政收入的，全部由中央财政负担。
2005年8月，为减轻地方财政支出压力，完善负担机制，国家再次调整出口退税
政策，在山东出口退税基数不变的前提下，超基数部分应退税额由中央与山东按92.
5∶7.5的比例共同负担。同时，出口退税改由中央统一退库，相应取消中央对山东的
出口退税基数返还，山东负担部分年终专项上解。