1986-2005年， 全省各级财政部门十分重视促进县域经济发展，充分利用财政资
金导向作用，通过加大预算内外投入，增加转移支付，建立增收节支长效激励机制等
一系列措施，支持县乡经济和社会事业发展。
一、支持财政困难县和亿元县发展
1986年开始，根据省委、省政府“东部开放、西部开发、东西结合、共同发展”
的经济发展战略，全省财政系统开展了创财政收入亿元县、千万元乡镇和重点扶持财
政补贴县活动。
扶持财政困难县。1986年，省财政厅印发《关于对财政补贴县重点扶持若干问题
的规定》 ，提出将贫困县补贴款提前3年拨付，当年的补贴款也于年初一次拨付；对
新建乡镇企业免征所得税3年，新建、扩建县办企业允许所得税税前还款；市(地) 拨
出部分财力照顾补贴县。首批扶持对象为长清、陵县、乐陵、高青、利津、临沭、枣
庄市台儿庄区、鱼台、东平、阳谷、郓城11个县 (区) 。全省发挥财政资金作用，用
“口粮”作“种子”，变“输血”为“造血”，帮助其发展生产，开辟财源，增加收
入。1986-1988年，连续扶持3批37个县(区)，预拨财政补贴款1.68亿元。1988年，37
个县(区)的工业总产值比上年增长43.69%，财政收入增长34.74%，高于全省和所在市
(地)的增长幅度，7个县(区)做到财政自给或缩小收支差额。
图3-4 1989年6月30日-7月2日，山东省财政补贴县工作经验交流会在阳信县召开。
1995年，省财政厅制定《关于进一步做好扶持财政困难县工作的实施意见》，按
照“总体规划，分步实施，集中力量，重点突破”的思路，加大对财政困难县的扶持
力度。省财政扶持对象是1994年人均财力不足全省县级平均个人支出的县 (即1994年
人均财力不足5000元、财政收入不足4000万元的县) 。全省共有济阳县、商河县、嘉
祥县、汶上县、梁山县、东平县、莘县、冠县、高唐县、曹县、定陶县、成武县、单
县、巨野县、郓城县、陵县、平原县、夏津县、武城县、齐河县、乐陵市、临邑县、
宁津县、庆云县、阳信县、无棣县、沾化县、惠民县28个县(市)被列为扶持对象。自
1995年始，按人均财力多少为序分两批扶持，每个县一次性预拨款1000万元，周转使
用3年。对庆云、沾化、冠县、成武4个特困县重点扶持，每县再增拨1000万元。省财
政与当地政府签订合同，将收入增长幅度和人均财力作为考核目标，制定了相应的奖
惩措施。 至1997年， 全省28个财政困难县地方财政收入与1994年相比， 年均增长
45.52%，其中4个县地方财政收入过亿元。省重点扶持的4个财政特困县地方财政收入
年均增长46.82%， 高出全省平均增幅15.56个百分点。至1998年，全省共投入扶持资
金5亿元。
发展财政收入亿元县。1986年开始，全省财政系统重点发展财政收入亿元县，在
资金、 工作上重点帮促。1986年，全省财政一般预算收入亿元县仅1个，1990年达到
16个。1990年，省财政厅提出在全省范围内开展“创财政收入亿元县和千万元乡镇活
动” 的意见，对财政一般预算收入已达到7500万元以上的县和750万元以上的乡镇，
分别给予500万元NFDA1700万元和50万元NFDA170万元的扶持资金。 使用期1
NFDA13年，确保收入在7500万元以上的县两年达到亿元目标，收入在8600万元以
上的县一年达到亿元目标， 第二、三年财政收入增幅不低于15%。已经实现过亿元目
标的县，以后每增加5000万元上一个新台阶时，地方财政继续给予扶持。
1995年，省财政厅下发《关于继续开展创建财政收入亿元县活动的通知》，要求
凡是地方财政一般预算收入(不包括税收返还)在7000万元以下的县(市、区)，以各市
(地)为主进行扶持。地方财政一般预算收入在7000万元以上不足1亿元的县(市、区)，
列入省财政扶持范围。列入省财政扶持范围的县(市、区)，每县(市、区)借给生产发
展周转资金800万元，使用年限为2NFDA13年，主要用于扶持有市场、有效益的骨
干财源企业，帮助其进行技术改造，发展生产流通，提高经济效益，增加财政收入。
1995-1998年，全省投入创建财政收入亿元县扶持资金6.5亿元。至1998年底，全省地
方财政一般预算收入过亿元的县97个，比1994年增加81个。
二、促进县乡财政发展
2002年，省财政厅制定山东省税收收入上台阶及企业所得税、营业税超收的奖励
实施办法， 加大经济扶持力度。当年，全省县级财政收入329.8亿元，比1994年增长
3.3倍。凡地方财政收入中税收收入(除农业税、农业特产税、屠宰税和企业所得税收
入)增幅高于全省(不含青岛市,下同)平均增幅、且税收收入增收额达到规定目标的县
(市、区)，每单位一次性奖励30万元；对地方企业所得税收入超过省财政厅核定基数
的市， 由省财政厅按照超过核定基数的10%给予一次性奖励；凡当年地方营业税收入
超过上年完成数的市,按其超收额占各市超收总额的比重,计算确定各市奖励资金。
2003年起，全省制定实施“促强扶弱带中间”发展战略，提出推动经济强县增创
新优势、扶持经济欠发达县加快发展的一系列政策措施。省委、省政府确立发展县域
经济的总体目标为： 5年内，全省县域经济发展速度明显加快，经济结构明显优化，
整体竞争力明显增强，财政状况明显好转，群众收入明显增加，城乡面貌明显改变，
各项事业进一步发展， 社会文明程度明显提高，基层组织建设明显加强。同时确定3
0个经济强县和30个欠发达县，实行分类扶持。
对荣成市、文登市、邹城市、龙口市、淄博市临淄区、胶州市、寿光市、胶南市、
即墨市、章丘市、招远市、兖州市、莱州市、济南市历城区、平度市、淄博市淄川区、
周村区、蓬莱市、肥城市、莱西市、诸城市、新泰市、桓台县、乳山市、曲阜市、莱
阳市、广饶县、滕州市、邹平县、青州市30个经济强县给予进一步支持。一是赋予强
县更大的发展自主权。经济建设项目的投资决策权由投资主体自主决定；在规定的编
制总数范围内，强县自主调整、设置县级行政机构。二是扩大强县的分配自主权。酌
情减免农业税，加大重点企业扶持力度，提高机关、事业单位工作人员的收入水平。
三是在安排建设用地使用指标分配上向强县倾斜。四是将强县的县城驻地、经国家和
省批准建设的重要园区纳入全省高速公路建设网络规划建设。五是对实际利用外资和
出口总额达到一定规模的，给予奖励。六是简化出国审批手续，方便县级领导干部和
有关人员出国考察和招商引资。七是实行动态管理，一年一考核，三年一调整。
对武城县、宁津县、莒南县、平原县、陵县、平邑县、费县、无棣县、东平县、
枣庄市峄城区、惠民县、沂南县、苍山县、东阿县、梁山县、汶上县、嘉祥县、莘县、
阳信县、庆云县、枣庄市山亭区、曹县、东明县、郓城县、冠县、成武县、单县、巨
野县、定陶县、鄄城县30个经济欠发达县给予扶持。主要政策是：经济实行更加开放、
灵活的政策；加大省、市财政转移支付的倾斜力度；国家和省对交通、通信、能源、
环保、流通、旅游、农业、林业、水利和教育、科技、文化、卫生等社会事业投资重
点倾斜，降低重点项目的县级配套资金比例；奖励招商引资有功人员；省和有关市、
县、大企业共同出资设立省级担保基金，专项用于支持欠发达县重点经济建设项目的
贷款担保；制定实施稳定和吸引人才的优惠政策；支持开展劳务培训和劳务输出，所
需费用由省财政给予补助，安排资金用于劳动力市场建设；支持开拓国内外市场，国
家和省组织的重大展销会、展览会，优先推荐、安排欠发达县参加，并给予资金支持；
省、市共同安排专项资金支持中小学危房改造、乡镇中心卫生院建设；经批准可作为
以公开选拔的方式确定政府领导班子成员人选的试点；省级领导与欠发达县建立联系
帮扶制度；从省直部门选调优秀干部到欠发达县挂职；30个强县与30个欠发达县对口
帮扶，开展经济协作；由省、市组织、人事部门负责，在省、市党校和行政院校开设
欠发达县的县、乡镇党政领导干部培训班，并给予资金支持。
自2003年起， 省财政对30个欠发达县实施共享收入返还政策。一是从2003年起5
年内，按现行财政体制，每年缴入省、市财政的企业所得税、营业税收入比上年增长
部分，由省、市财政全额返还。二是从2004年起5年内，若缴入省财政的企业所得税、
营业税收入比上年下降，省财政将通过体制结算相应扣回上年度返还额。三是在政策
执行期内，凡当年缴入省财政的企业所得税、营业税收入低于2001年基数的，省财政
不予返还。
2004年，省财政厅下发《关于支持县域经济发展有关财政政策问题的通知》，提
出12项支持县域经济发展的具体举措：1.扩大县级财政管理权限。允许各县自行减免、
取消农业税。对县域经济发展年度考核业绩突出的县，由省财政给予奖励。2.促进县
级财政增收。 从2003年起5年内，对省政府确定的30个欠发达县每年缴入省、市财政
的企业所得税、营业税比上年增长部分，由省、市财政全额返还；从2003年起3年内，
各市(不包括欠发达县)按现行财政体制，每年缴入省财政的营业税收入增长超过一定
比例的部分，由省财政全部返还各市。3. 加大省、市财政转移支付力度。从200 4年
起，县、乡两级财政按国家规定标准将乡镇编制内人员和离退休人员工资足额列入预
算，确有困难的，由省、市财政通过转移支付逐步解决。对因取消农业特产税和减征
农业税形成的县乡财力缺口，由省、市财政通过转移支付给予补助。4.支持县乡精简
机构和人员。对县级财政供养人员实行省级总量控制并逐年压减。对撤并乡镇机构、
分流财政供养人员成效突出的县，省财政将按照撤并乡镇个数和市级负担的分流人员
改革成本给予奖励。5.清理整顿行政事业性收费项目。逐步取消部分省级立项行政许
可收费项目，重点清理涉及企业和农村教育的收费项目。对省、市参与分成的各类行
政事业性收费、政府性基金等专项资金，降低对县级的集中比例。6.加快县乡财政管
理改革。从2004年起，在全省开展“乡财县管乡用”试点工作。7.增加财政支农投入。
自2004年起，欠发达县的农业综合开发县级配套资金由省财政承担，并优先核销农业
综合开发有偿资金的呆账资金。省财政设立专项资金，对粮食主产区农民个人、农场
职工、农机专业户以及直接从事农业生产的农机服务组织购置更新的大型农机具给予
适当补贴。省财政每年安排的农业产业化、人畜吃水、水利、林业等其他支农资金，
重点向欠发达县倾斜。8.加大农村教育支持力度。自2004年起，省、市财政每年新增
教育支出主要用于农村基础教育。省财政每年安排的农村中小学危房改造、贫困地区
免费教科书专款、 助学金专款等专项支出，重点用于欠发达县农村基础教育。2004-
2005年，省财政每年安排1500万元，支持欠发达县乡镇重点中小学建设。9.增加基层
卫生事业投入。自2004年起，省财政每年安排专项资金，集中用于加强农村传染病和
地方病防治、妇幼保健、健康教育等公共卫生支出，积极支持“两个体系” (公共卫
生疾病预防控制体系和医疗救治体系) 建设。2003-2005年，省财政每年安排1 500万
元， 支持欠发达县乡镇中心卫生院建设。2004-2005年，省财政安排计划生育补助专
项资金，支持欠发达县困难乡镇计划生育服务站建设。10.支持招商引资。自20 04年
起，省财政厅配合有关部门对各县(市)引进外资和外贸出口工作进行目标考核。对利
用外资和出口总额达到一定规模的县(市)，省财政按不同档次给予奖励。同时，省级
安排的中小企业国际市场开拓资金优先用于扶持符合条件的县域中小企业，对其参加
国外展销会、博览会所需的摊位费，省财政给予一定补贴。11. 支持劳务输出技能培
训。自2004年起，省财政每年安排部分专项资金，用于支持欠发达县组织开展农村劳
务输出和培训工作。 2004-2005年，省财政每年安排1500万元，支持欠发达县每县办
好1所技工学校或职业中专学校。12. 促进欠发达地区人才建设。2003-2005年，对到
欠发达县机关事业单位工作的留学回国人员， 省财政按工资额的30%给予补助；对到
欠发达县机关事业单位工作的本科以上优秀毕业生，其工资由相关县所在市财政给予
一定补助。
2005年，省政府制定《关于进一步加强县乡财政建设促进县域经济社会统筹协调
发展的意见》，确定县乡财政建设继续坚持“促强扶弱带中间”的战略，重点做好对
财政困难县的扶持工作。对西部经济欠发达地区的财政困难县，以省级帮扶为主，市
级根据财力情况适当配套，重点保障工资发放和基本运转；对中部地区的财政困难县，
实行省、市共同帮扶；对东部地区的财政困难县，由市级负责帮扶，省级通过调整财
政体制，帮助其缓解因体制因素造成的特殊困难。同时通过制定相关政策，引导县乡
精简机构人员，加快事业布局调整。省、市扶持资金优先帮助财政困难县解决工资发
放、重点事业发展等问题。有条件的县量力而行，逐步消化政府债务。
自2005年起，省财政厅在保持原有一般性转移支付和补助政策不变的基础上，实
施“五奖一补”、“乡财县管乡用”，建立“省市共管”新机制，切实加大对财政困
难县乡的扶持力度。1.实施“五奖一补”政策。“五奖”是对财政困难县增加工商税
收给予奖励，对市级增加所辖财政困难县财力补助给予奖励，对产粮大县(市、区)给
予奖励，对各县(市、区)撤并乡镇、精简分流人员给予奖励，对财政困难县按时归还
政府借款给予奖励。2005年，省、市各级财政筹集资金，对51个财政困难县和81个产
粮大县给予重点扶持。 “一补”是对财政困难县基本支出给予财力补助。省财政以2
004年为基期，逐县(市、区) 核定地方可用财力、财政供养人员以及基本支出需求等
指标；对财政困难县，根据其财力缺口情况，省、市财政给予转移支付补助，确保财
政困难县财力达到基本保障水平。2.推进“乡财县管乡用”改革。坚持乡镇预算管理
权、资金所有权和使用权、财务审批权“四权”不变，以乡镇为独立核算主体，由县
级财政部门负责管理乡镇财政资金并监督使用，乡镇财政资金所有权、使用权与管理
权相分离。2005年，全省51个财政困难县全面实行“乡财县管乡用”改革试点。3.建
立“以市为主、省市共管”财政管理新体制。按照“上下联动、责任共担”的原则，
建立市级硬性配套责任制。对省级奖补资金，省财政直接“测算到县、下达到县、监
管到县”，实行“直通车”管理，减少中间环节。对财政困难县的预算编制和上级扶
持资金的使用，实行省、市两级审查制度，督促财政困难县统筹安排财力，确保工资
发放和重点事业发展。建立财政困难县体制调整送审备案制度，事前送省、市财政部
门审查，事后报省、市财政部门备案，逐步规范县乡财政体制。省、市财政建立扶持
财政困难县联络员制度，加强工作指导、监督检查、信息反馈，确保扶持政策落实到
位。2005年，全省县级财政收入达到618.6亿元，占全省财政收入的57.6%。
说明：2002年实行所得税、营业税分享改革，2004年因取消农业特产税，降低农业税
税率，影响县乡财政收入。
图3-5 1986-2005年山东省县级财政收入规模示意图。