1986—2005年，城市管理机构经历了从“大建委”体制到成立城建监察机构，再到建立城市管理（行政执法）局的演变，从管理执法不分到单独成立城管执法队伍的变化，城市管理机构不断调整优化，执法队伍不断壮大。至2005年，全省17个设区城市、91个县（市、区）和泰山、刘公岛风景名胜区相继成立城市管理行政执法局。
一、管理体制沿革
1985年，各地普遍实行“大建委”管理体制，由市、县建设委员会统筹负责城市规划、建设、管理工作，城市管理人员同时负责城市管理执法活动。济南等部分城市从1984年开始组建或改建城市管理监察大队，专职从事执法活动。1989年1月，建设部下发《关于加强城建管理（市容）监察工作的通知》，要求各省（自治区）建委（建设厅）归口管理全省（自治区）城建管理监察工作。1990年7月，建设部又下发《关于进一步加强城建管理监察工作的通知》，要求各级城市建设行政主管部门加强对城建管理监察工作的领导，城建管理监察队伍由城市的建委或管委、市容委统一归口管理；城建管理监察队伍的工作范围，原则上应当与各地城市人民政府对城市建设行政主管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围相一致。1990年，省政府下发《关于解决当前城市建设中几个紧迫问题的通知》，要求各城市成立由政府领导牵头，有关部门负责同志参加的城市管理委员会，负责协调、解决城市管理中的重大问题。1992年，省城乡建委成立城建监察办公室。之后，各城市陆续将原来的城市管理监察大队更名为城建管理监察大队，并由政府行文明确城建监察队伍的职责范围，但部分城市仍保留了市容监察大队名称。至1992年，全省城管监察队伍发展到5332人，配备执勤车辆903辆，手持对讲机600台，基本做到了交通机械化、执勤摩托化、通信网络化。
1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》颁布施行，规定“国务院或者经国务院授权的省'自治区、直辖市）人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，以法律形式确认了相对集中行政处罚权制度。在试点的基础上，2002年，国务院印发《关于进一步做好相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省'自治区、直辖市）人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。之后，省政府相继出台《关于贯彻国发〔2002〕17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》《关于进一步加强相对集中行政处罚权工作的意见》，对相对集中行政处罚权工作作出部署安排。各市、县按照国务院和省政府部署要求，从机构、人员、法规等方面积极推进相对集中行政处罚权工作，组建城管行政执法局或执法大队。至2005年，全省17个市、91个县（市、区）和泰山、刘公岛风景名胜区相继成立了城市管理行政执法局，其中设区市城管执法行政编制2381名，实有人员2313名；事业编制4446名，实有人员3945名。济南、淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、日照、莱芜、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽15个设区城市的城管执法局是市政府组成部门或工作部门，青岛市城管执法局与市建委合署，威海市城管执法局为市建委内设正县级机构。烟台、德州、菏泽3个市城管与城管执法合署，一套班子，两块牌子。同时，各城市城管执法局同时挂城市管理执法监察总（支）队牌子，实行局、队合一管理体制。济南、淄博、潍坊、济宁、滨州、德州等城市还成立了城管执法公安专门队伍，为城管执法提供保障。
根据省政府批复，17个设区城市城管执法部门主要行使城市规划、市容环卫、城市绿化、市政管理方面法规、规章、规定的全部行政处罚权，并承担环境保护、工商行政管理、公安交通等方面的部分行政处罚权。济南市城管执法局增加人防、房产管理、开发拆迁等行政处罚权；青岛市增加公用事业、物业管理行政处罚权；临沂市增加城区河道管理行政处罚权，但将城市规划行政处罚权划归市规划局行使；济宁市增加城区河道管理部分行政处罚权；莱芜市增加户外广告和摊点管理执法职能；德州市增加家犬准养管理、城市客运管理行政处罚权；滨州市增加文化市场、食品卫生、养犬管理、沿街建筑物装修改建、商亭摊点设置和大型户外广告等方面的行政处罚权。
2005年，全省各市的城市管理机构设置基本上形成了三种模式：大建委管理模式，由建委负责市政公用、园林、环卫等方面的管理，下设市政(公用）局、园林、环卫等一级或二级专业局；建设和管理平行管理模式，设立独立的直属政府领导的城市管理行政执法局，具体负责城市管理与执法工作，建委与执法局是平行关系，互不隶属，大多数城市都是这种管理模式；城市建设、市政公用、城市管理等多部门并行管理模式，这些城市设立独立的市政公用局，与建委（建设局）、城管执法局地位平等，直属市政府管理，承担城市市政公用行业方面的管理职能，如东营、潍坊、聊城市均成立了独立的市政局，淄博、德州、聊城市还成立了市公用事业局。
二、执法队伍管理
城市管理执法工作开展之初，由于部分城建监察人员素质不高，执法人员与管理对象冲突事件频繁发生。为解决这一问题，建设部、省建设行政主管部门先后制定出台加强监察队伍管理的政策措施。
1991年，为加强城建监察队伍管理，省城乡建委开始统一颁发山东省城管监察证，并统一执法文书。1992年3月，省城乡建委下发《关于搞好城建监察队伍整顿的通知》，成立了整顿工作领导小组。各市（地）城市管理部门按照省城乡建委的部署，均成立了整顿工作领导小组。省城乡建委组织城建监察人员进行为期10个月的业余自学和脱产辅导相结合的在岗培训，1400余名学员取得岗位培训合格证书。为使这一制度坚持下去，省城乡建委下发《关于实行城建监察人员岗位培训制度的通知》，规定凡未参加培训和经培训考核未取得岗位培训合格证书的人员，一律不予颁发“城建监察证”，未取得“城建监察证”的现职城建监察人员，均不得继续从事城建监察执法工作。1993年5月，省城乡建委城建监察办公室召开城建监察整顿工作座谈会，确定对已经归口管理的17个市（地）167支队伍的4912名城建监察人员，第一批核发“城建监察证”；对尚未归口管理的4个市（地）6支队伍的420名城建监察人员，暂不核发“城建监察证”。
1999年，省建委、省文明办联合在全省城建监察队伍中开展“文明执法塑形象”活动，着力提高城建监察队伍文明执法、依法行政能力。当年，经严格考评，即墨市城建监察大队等10个单位被评为“山东省文明执法先进集体”。2001年，省建设厅、省文明办联合印发《关于在全省城建监察队伍中深人开展“文明执法塑形象”活动的方案》，活动的重点是领导班子建设、队伍建设、文明执法、廉政建设四个方面，并制定了考核细则，明确了先进集体和优秀城建监察工作者评选条件。经考评，继续保留1999年命名的10个单位“文明执法先进集体”称号；同时授予济南市城建监察总队市中区城建监察大队等19支城建监察队伍“文明执法先进集体”称号，授予于新社等36人“文明执法先进个人”称号。2002年11月，在淄博市举行全省城建监察“文明执法塑形象”演讲活动，省建设厅、省文明办联合表彰了演讲比赛优秀组织奖和个人一、二、三等奖获得者。
2003年底，针对有的城市执法管理方式简单、粗暴等问题，经省政府同意，省建设厅、省监察厅、省政府法制办、省文明办决定联合开展城市管理监察队伍整顿工作，整顿的主要内容是思想、纪律、作风三个方面，要求各市坚持严格执法和文明执法结合，塑造城市管理监察队伍的良好形象，建设政治坚定、业务精通、作风正派、纪律严明、执法公正的城市管理监察队伍。根据省工作部署，各地城建监察部门从思想建设、队伍建设、组织纪律、工作作风、服务意识、文明执法等方面进行检查和剖析，并针对查找出来的问题进行整顿。
2004年6月，由省建设厅、省监察厅、省政府法制办、省文明办四个部门分管领导带队，依据省建设厅、省文明办印发的《全省城建'城管系统）开展创建文明行业活动方案》和《全省文明城管监察队伍考核细则》对各市整顿工作进行考核，济南市城市管理行政执法局等50个城管监察队伍被命名为“山东省文明城管监察队伍”。
同年11月，省建设厅在青岛市召开全省城市管理工作现场会，推广青岛市市南区城市管理“条条实行三六三，块块实行一二一”管理模式（在环境卫生、绿化等方面，建立指挥、监督、作业三个系统，通过执行命令、反馈、执法、检查、作业、控制六个程序，实现城管工作规范化、制度化、程序化；明确街道办事处对辖区内道路红线以外的城市管理工作负总责，实行主要领导、分管领导辖区责任制，并行使组织管理权和监督管理权，各街道办事处城市管理工作成效与当月城维费的发放挂钩）。会议强调按照“建立三个体系、实施四个推进”（建立健全民主科学的决策目标体系，主体清晰、权责明确的执行责任体系和严格高效的考核监督体系；推进城市管理法制化、市场化、社会化、现代化）的思路，抓重点，抓改革，抓基层，抓落实，努力使全省城市管理迈上新台阶，实现新突破。
第一节 机构与队伍
1986—2005年，城市管理机构经历了从“大建委”体制到成立城建监察机构，再到建立城市管理（行政执法）局的演变，从管理执法不分到单独成立城管执法队伍的变化，城市管理机构不断调整优化，执法队伍不断壮大。至2005年，全省17个设区城市、91个县（市、区）和泰山、刘公岛风景名胜区相继成立城市管理行政执法局。
一、管理体制沿革
1985年，各地普遍实行“大建委”管理体制，由市、县建设委员会统筹负责城市规划、建设、管理工作，城市管理人员同时负责城市管理执法活动。济南等部分城市从1984年开始组建或改建城市管理监察大队，专职从事执法活动。1989年1月，建设部下发《关于加强城建管理（市容）监察工作的通知》，要求各省（自治区）建委（建设厅）归口管理全省（自治区）城建管理监察工作。1990年7月，建设部又下发《关于进一步加强城建管理监察工作的通知》，要求各级城市建设行政主管部门加强对城建管理监察工作的领导，城建管理监察队伍由城市的建委或管委、市容委统一归口管理；城建管理监察队伍的工作范围，原则上应当与各地城市人民政府对城市建设行政主管部门及规划、市政、公用、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围相一致。1990年，省政府下发《关于解决当前城市建设中几个紧迫问题的通知》，要求各城市成立由政府领导牵头，有关部门负责同志参加的城市管理委员会，负责协调、解决城市管理中的重大问题。1992年，省城乡建委成立城建监察办公室。之后，各城市陆续将原来的城市管理监察大队更名为城建管理监察大队，并由政府行文明确城建监察队伍的职责范围，但部分城市仍保留了市容监察大队名称。至1992年，全省城管监察队伍发展到5332人，配备执勤车辆903辆，手持对讲机600台，基本做到了交通机械化、执勤摩托化、通信网络化。
1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》颁布施行，规定“国务院或者经国务院授权的省'自治区、直辖市）人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，以法律形式确认了相对集中行政处罚权制度。在试点的基础上，2002年，国务院印发《关于进一步做好相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省'自治区、直辖市）人民政府决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。之后，省政府相继出台《关于贯彻国发〔2002〕17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》《关于进一步加强相对集中行政处罚权工作的意见》，对相对集中行政处罚权工作作出部署安排。各市、县按照国务院和省政府部署要求，从机构、人员、法规等方面积极推进相对集中行政处罚权工作，组建城管行政执法局或执法大队。至2005年，全省17个市、91个县（市、区）和泰山、刘公岛风景名胜区相继成立了城市管理行政执法局，其中设区市城管执法行政编制2381名，实有人员2313名；事业编制4446名，实有人员3945名。济南、淄博、枣庄、东营、烟台、潍坊、济宁、泰安、日照、莱芜、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽15个设区城市的城管执法局是市政府组成部门或工作部门，青岛市城管执法局与市建委合署，威海市城管执法局为市建委内设正县级机构。烟台、德州、菏泽3个市城管与城管执法合署，一套班子，两块牌子。同时，各城市城管执法局同时挂城市管理执法监察总（支）队牌子，实行局、队合一管理体制。济南、淄博、潍坊、济宁、滨州、德州等城市还成立了城管执法公安专门队伍，为城管执法提供保障。
根据省政府批复，17个设区城市城管执法部门主要行使城市规划、市容环卫、城市绿化、市政管理方面法规、规章、规定的全部行政处罚权，并承担环境保护、工商行政管理、公安交通等方面的部分行政处罚权。济南市城管执法局增加人防、房产管理、开发拆迁等行政处罚权；青岛市增加公用事业、物业管理行政处罚权；临沂市增加城区河道管理行政处罚权，但将城市规划行政处罚权划归市规划局行使；济宁市增加城区河道管理部分行政处罚权；莱芜市增加户外广告和摊点管理执法职能；德州市增加家犬准养管理、城市客运管理行政处罚权；滨州市增加文化市场、食品卫生、养犬管理、沿街建筑物装修改建、商亭摊点设置和大型户外广告等方面的行政处罚权。
2005年，全省各市的城市管理机构设置基本上形成了三种模式：大建委管理模式，由建委负责市政公用、园林、环卫等方面的管理，下设市政(公用）局、园林、环卫等一级或二级专业局；建设和管理平行管理模式，设立独立的直属政府领导的城市管理行政执法局，具体负责城市管理与执法工作，建委与执法局是平行关系，互不隶属，大多数城市都是这种管理模式；城市建设、市政公用、城市管理等多部门并行管理模式，这些城市设立独立的市政公用局，与建委（建设局）、城管执法局地位平等，直属市政府管理，承担城市市政公用行业方面的管理职能，如东营、潍坊、聊城市均成立了独立的市政局，淄博、德州、聊城市还成立了市公用事业局。
二、执法队伍管理
城市管理执法工作开展之初，由于部分城建监察人员素质不高，执法人员与管理对象冲突事件频繁发生。为解决这一问题，建设部、省建设行政主管部门先后制定出台加强监察队伍管理的政策措施。
1991年，为加强城建监察队伍管理，省城乡建委开始统一颁发山东省城管监察证，并统一执法文书。1992年3月，省城乡建委下发《关于搞好城建监察队伍整顿的通知》，成立了整顿工作领导小组。各市（地）城市管理部门按照省城乡建委的部署，均成立了整顿工作领导小组。省城乡建委组织城建监察人员进行为期10个月的业余自学和脱产辅导相结合的在岗培训，1400余名学员取得岗位培训合格证书。为使这一制度坚持下去，省城乡建委下发《关于实行城建监察人员岗位培训制度的通知》，规定凡未参加培训和经培训考核未取得岗位培训合格证书的人员，一律不予颁发“城建监察证”，未取得“城建监察证”的现职城建监察人员，均不得继续从事城建监察执法工作。1993年5月，省城乡建委城建监察办公室召开城建监察整顿工作座谈会，确定对已经归口管理的17个市（地）167支队伍的4912名城建监察人员，第一批核发“城建监察证”；对尚未归口管理的4个市（地）6支队伍的420名城建监察人员，暂不核发“城建监察证”。
1999年，省建委、省文明办联合在全省城建监察队伍中开展“文明执法塑形象”活动，着力提高城建监察队伍文明执法、依法行政能力。当年，经严格考评，即墨市城建监察大队等10个单位被评为“山东省文明执法先进集体”。2001年，省建设厅、省文明办联合印发《关于在全省城建监察队伍中深人开展“文明执法塑形象”活动的方案》，活动的重点是领导班子建设、队伍建设、文明执法、廉政建设四个方面，并制定了考核细则，明确了先进集体和优秀城建监察工作者评选条件。经考评，继续保留1999年命名的10个单位“文明执法先进集体”称号；同时授予济南市城建监察总队市中区城建监察大队等19支城建监察队伍“文明执法先进集体”称号，授予于新社等36人“文明执法先进个人”称号。2002年11月，在淄博市举行全省城建监察“文明执法塑形象”演讲活动，省建设厅、省文明办联合表彰了演讲比赛优秀组织奖和个人一、二、三等奖获得者。
2003年底，针对有的城市执法管理方式简单、粗暴等问题，经省政府同意，省建设厅、省监察厅、省政府法制办、省文明办决定联合开展城市管理监察队伍整顿工作，整顿的主要内容是思想、纪律、作风三个方面，要求各市坚持严格执法和文明执法结合，塑造城市管理监察队伍的良好形象，建设政治坚定、业务精通、作风正派、纪律严明、执法公正的城市管理监察队伍。根据省工作部署，各地城建监察部门从思想建设、队伍建设、组织纪律、工作作风、服务意识、文明执法等方面进行检查和剖析，并针对查找出来的问题进行整顿。
2004年6月，由省建设厅、省监察厅、省政府法制办、省文明办四个部门分管领导带队，依据省建设厅、省文明办印发的《全省城建'城管系统）开展创建文明行业活动方案》和《全省文明城管监察队伍考核细则》对各市整顿工作进行考核，济南市城市管理行政执法局等50个城管监察队伍被命名为“山东省文明城管监察队伍”。
同年11月，省建设厅在青岛市召开全省城市管理工作现场会，推广青岛市市南区城市管理“条条实行三六三，块块实行一二一”管理模式（在环境卫生、绿化等方面，建立指挥、监督、作业三个系统，通过执行命令、反馈、执法、检查、作业、控制六个程序，实现城管工作规范化、制度化、程序化；明确街道办事处对辖区内道路红线以外的城市管理工作负总责，实行主要领导、分管领导辖区责任制，并行使组织管理权和监督管理权，各街道办事处城市管理工作成效与当月城维费的发放挂钩）。会议强调按照“建立三个体系、实施四个推进”（建立健全民主科学的决策目标体系，主体清晰、权责明确的执行责任体系和严格高效的考核监督体系；推进城市管理法制化、市场化、社会化、现代化）的思路，抓重点，抓改革，抓基层，抓落实，努力使全省城市管理迈上新台阶，实现新突破。