计划经济时期，国家对粮食企业实行高度统一的管理体制。改革开放之后，此种体制下企业经营机制不活、管理水平不高、经济效益较低等问题暴露明显。进入20世纪80年代后，国有粮食企业首先冲破单一经营原粮的模式，在多种经营上取得明显成效。截至1985年底，全省所有的城镇粮店和90％以上的农村粮管所都开展粮油食品经营，80％以上的粮管所还进行饲料生产经营。当年，全省的粮油食品生产经营量达到4.33亿公斤，居全国粮食系统第一位；配（混）合饲料生产量11.3亿公斤，销售量11.15亿公斤，也在全国粮食系统占据首位。与此同时，不少国有粮食企业打破体制上的束缚，在发展横向经济联合和挖掘潜能、积极对外开放上迈出新步伐。聊城市市镇粮油供应公司与北京稻香村南味食品店联办食品分店，1985年9月份开始营业，1986年上半年实现营业额89万元，获利13万元；枣庄市粮油加工厂同外贸部门联营出口花生油、花生饼，1986年上半年完成总产值288万元，实现利润25.6万元；淄博市周村区粮食局与19个乡镇企业联合生产地方名产大酥烧饼，年产量均在20万公斤左右。潍坊、济宁、烟台、青岛、禹城、晏城、小营、莱西等粮油储运站（库）积极为社会服务，仅1986年上半年就代转其他行业的物资6500万公斤，纯收入38.5万元。
一、第一轮承包经营
1986年9月，为加快搞活国有粮食企业的步伐，省粮食局和省财政厅联合印发《关于认真贯彻省委、省政府有关规定坚持改革搞活粮食企业的意见》，提出在粮油供应和食品经营等服务性企业内部，实行经济指标和服务质量指标“双承包”和“双考核”的责任制；对城镇粮店，进一步放宽政策，可以实行国家所有、集体经营，也可以租赁给集体、个人经营，或转为集体所有、按规定经营。当年年底，全省有144个城镇粮店实行国家所有、集体经营，有1019个生产经营单位推行承包责任制，126个粮办工业企业推行厂长负责制，实行经营承包制的企业比上年增加利润2180余万元。
1987年3月，全省粮食工作会议总结各地不同形式的经营责任制，提出在完善经营责任制中，要重点发展完善承包责任制。承包的基数要达到国家规定增收节支的要求；承包的指标可以利润指标为主，但在费用成本、产品质量、设备完好、管理升级和资产增值等方面要有明确的要求，达不到规定要求的要予以扣罚。4月，省粮食局印发《关于落实深化粮食企业改革问题的意见》，再次提出所有粮食生产经营企业，都要按照所有权和经营权分开，权、责、利相结合的原则，发展完善各种形式的经营责任制；从粮食企业点多面广、小型分散的特点出发，重点推行完善承包制，年内全省实行承包制的小型粮食企业要发展到60％左右。范围较大的第一轮承包经营工作在全省迅速开展起来。各地按照“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”的原则，一般都由企业经营者代表承包方，在平等、自愿、协商一致的基础上，同发包方订立不少于3年的承包经营合同。8月，省粮食局在乳山县召开市（地）粮食局长会议，推广乳山对全县26个基层企业全部实行承包经营的经验，继续加大推进承包责任制的力度。至年底，全省实行承包经营的粮食企业占69％。承包经营企业利润比上年同期增长25％。青岛市年内有8个粮店实行集体承包经营，上半年实现利税比上年同期增长90％（全市粮店平均增长52％）。青岛挂面厂实行招标承包后，上半年的挂面产值、产量比上年同期都增长30％以上，利税增长2倍多，产品合格率提高11个百分点，一举扭转生产长期不景气的状况。
1988年3月，全省粮食工作会议继续将加快推进承包责任制作为当年粮食企业改革的重点。提出要把承包指标逐级分解落实到科室、车间、班组和个人，一级包一级，一级保一级，环环紧扣，不留空隙，以内包保外包，形成上下左右互相保证的承包网络；要广泛地将竞争机制引入企业承包，大力抓好企业内部的配套改革。为此，省粮食局成立体制改革办公室，加强对粮食企业承包经营责任制工作的指导。5月，省粮食局印发《山东省粮油工业、饲料、运输企业承包经营责任制试行办法》《山东省农村粮管所承包经营责任制试行办法》和《山东省城镇粮店承包经营责任制试行办法》，对企业承包的原则、实施办法和程序、收益分配及奖罚、承包经营合同双方的权利和义务等作出具体规定。各级粮食部门对所属企业进行分类排队，定出目标，有计划、有步骤地推开。当年上半年，全省实行承包经营的企业达到93％；年底达到98％。其中，实行公开招标承包的企业占55％，实行风险抵押承包的占41％。承包内容由单纯包产值和利润，发展到包经济效益、社会效益和企业发展后劲等综合指标。承包期适当延长，一包3年以上的占承包企业总数的56％。承包经营者对车间、班组普遍采取“将点兵、兵选将”的劳动优化组合方法。年内，全省60％以上的县（市、区）粮食局也与财政部门实行了不同形式的承包。
1989年起，省里又在粮食企业中普遍推行全员风险抵押承包。凡是尚未与财政部门承包的县（市、区）粮食局，都要按照“包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补”的原则尽快承包，提倡盈亏大包干的形式。在粮食企业中，已经承包但尚未实行全员风险抵押的，一般通过完善承包尽快补上；新承包的企业，从一开始就实行风险抵押。至6月底，全省实行风险抵押承包的粮食企业2891个，占承包企业总数的79.8％。
1990年，全省粮食企业承包面保持在96％以上。其中承包期限3年以上的占74.7％，实行风险抵押的占87.2％。
二、第二轮承包经营
1990年11月，根据省政府《关于搞好新一轮企业承包工作的通知》要求，省粮食局印发《关于搞好粮食企业新一轮承包的意见》。第二轮承包经营，是对第一轮承包经营工作的充实、完善和提高。企业承包人按照“多数稳定、个别调整”的原则进行优化。凡在第一轮承包经营中因经营不善未完成合同的，或是有违法经营和严重违反国家粮食政策行为的，都要重新选聘承包人。
在第二轮承包经营中，县级粮食主管部门所属企业的承包，先由主管部门与财政部门进行承包，再由主管部门同企业进行内部承包。市（地）粮食主管部门所属企业的承包，可先由主管部门与财政部门承包后，再与企业进行承包；也可由主管部门与财政部门共同作为发包方同企业进行承包。对较大的粮食企业，一般采取党、政、工集体承包的方式；小型粮食企业推行全员承包的方式。
承包基数与第一轮的承包情况挂钩。基础较好、有发展潜力的企业，一般以第一轮承包期中最后一年上缴利润（减亏）的目标数或是实际数为基础，再参照同行业的相关情况确定承包基数；受客观条件限制、发展后劲明显不足的企业，一般以第一轮承包期实现或是实际上缴利润（减亏）的平均值为基础，进行纵、横比较后，确定承包基数；对于微利企业，一般以保持和超过第一轮承包利润数来确定承包基数。
承包标的按一般指标和分类指标进行规范。一般指标为各类粮食企业都应具有的指标，包括承包期限、承包形式、实现利润、上缴利润或减亏数额、产品质量、物质消耗、留利使用、贷款归还、债权债务处理、技术改造、国有资产维护和增值、双方的权利和义务、奖罚、违约责任、精神文明建设等。分类指标是某类粮食企业所特有的指标，如粮办工业的平价粮油加工量、饲料产销量、设备完好率等；农村粮管所的粮油合同定购、统销和调拨、仓储任务以及主管部门核定的食品、饲料产销量等；城镇粮店的计划粮油供应量、平价粮油经营费率、粮油食品经营量等。
承包经营按照责、权、利对等的原则，继续实行全员风险抵押。企业主要承包人和副职，由发包方确定应缴纳的风险金数额，一般不少于本人的年工资收入。中层干部和一般职工的风险金数额，由企业承包人提出，职工代表大会确定。此外，承包企业还要逐年从留利中提取10％作为企业风险基金。承包期结束后，在全面完成承包合同的前提下，按当年银行同期存款利率对风险抵押金付利息返还。如年度利润（减亏）基数完不成的，每欠1％，扣罚承包者2.5％（最多不超过50％）、职工1％（最多不超过20％）的年工资收入。对无法做到上缴利润（减亏）的，则依次从企业风险基金、承包者和职工的风险抵押金、企业留利中按一定比例递补。
第二轮粮食企业承包经营，由于部分地方粮食部门与财政部门的承包基数迟迟不确定，在一定程度上影响了进度。至1991年8月，全省粮食系统共有2793个企业完成第二轮承包经营，占承包到期企业的86.5％。其中，承包期3年以上的1627个，占承包企业的58.3％；实行风险抵押的1937个，占69.4％。承包企业内部基本上做到了层层承包，任务到组，责任到人。
三、“一包二定一挂”与“一包二保一挂”
昌邑县粮食局1988年改为昌邑县粮食总公司后，开始实行承包经营。总公司与县财政局采取“一包二定一挂”的承包形式：包盈利行业目标利润；定盈利行业上交抵亏额，定归还技改贷款，平价粮油经营超亏自负，减亏视同利润，减亏额全留；工资总额与实现目标利润挂钩浮动。总公司对所属的26处基层企业，均按照“一包二保一挂”的形式实行内部承包，即包盈利行业目标利润，保技术改造和技改还款、保制约指标，工资总额与实现目标利润挂钩浮动。承包期限一轮三年，一年一考核，一年一兑现。考核分基本经济指标考核和制约指标考核两部分。基本经济指标考核：完成目标利润，发核定的工资总额；超额完成目标利润，按1∶0.7的比例上浮工资总额；完不成目标利润，同比例下浮工资总额，直至保留职工的基本工资和各项补贴；出现亏损，职工每人每月只发60元生活费。制约指标考核：将制约指标分解为100分，得满分，工资总额在1∶0.7的基本浮动比例上再增加0.1的比例；每减少1分，则减少千分之一的浮动比例。
实行工资总额与经济效益挂钩浮动后，承包经营者完成指标任务的与职工同奖，完不成指标任务的与职工同罚。第一轮承包经营期间，个别未完成年度经营承包任务或给企业造成资金损失的承包人均停发工资，只发生活费。第二轮承包经营开始后，总公司重新确定一批思想好、作风正、懂业务、会管理、善经营的人员为基层企业承包人，企业员工的生产经营积极性继续得到发挥。1992年，全县26个基层企业全部完成承包任务。
第一节 承包经营
计划经济时期，国家对粮食企业实行高度统一的管理体制。改革开放之后，此种体制下企业经营机制不活、管理水平不高、经济效益较低等问题暴露明显。进入20世纪80年代后，国有粮食企业首先冲破单一经营原粮的模式，在多种经营上取得明显成效。截至1985年底，全省所有的城镇粮店和90％以上的农村粮管所都开展粮油食品经营，80％以上的粮管所还进行饲料生产经营。当年，全省的粮油食品生产经营量达到4.33亿公斤，居全国粮食系统第一位；配（混）合饲料生产量11.3亿公斤，销售量11.15亿公斤，也在全国粮食系统占据首位。与此同时，不少国有粮食企业打破体制上的束缚，在发展横向经济联合和挖掘潜能、积极对外开放上迈出新步伐。聊城市市镇粮油供应公司与北京稻香村南味食品店联办食品分店，1985年9月份开始营业，1986年上半年实现营业额89万元，获利13万元；枣庄市粮油加工厂同外贸部门联营出口花生油、花生饼，1986年上半年完成总产值288万元，实现利润25.6万元；淄博市周村区粮食局与19个乡镇企业联合生产地方名产大酥烧饼，年产量均在20万公斤左右。潍坊、济宁、烟台、青岛、禹城、晏城、小营、莱西等粮油储运站（库）积极为社会服务，仅1986年上半年就代转其他行业的物资6500万公斤，纯收入38.5万元。
一、第一轮承包经营
1986年9月，为加快搞活国有粮食企业的步伐，省粮食局和省财政厅联合印发《关于认真贯彻省委、省政府有关规定坚持改革搞活粮食企业的意见》，提出在粮油供应和食品经营等服务性企业内部，实行经济指标和服务质量指标“双承包”和“双考核”的责任制；对城镇粮店，进一步放宽政策，可以实行国家所有、集体经营，也可以租赁给集体、个人经营，或转为集体所有、按规定经营。当年年底，全省有144个城镇粮店实行国家所有、集体经营，有1019个生产经营单位推行承包责任制，126个粮办工业企业推行厂长负责制，实行经营承包制的企业比上年增加利润2180余万元。
1987年3月，全省粮食工作会议总结各地不同形式的经营责任制，提出在完善经营责任制中，要重点发展完善承包责任制。承包的基数要达到国家规定增收节支的要求；承包的指标可以利润指标为主，但在费用成本、产品质量、设备完好、管理升级和资产增值等方面要有明确的要求，达不到规定要求的要予以扣罚。4月，省粮食局印发《关于落实深化粮食企业改革问题的意见》，再次提出所有粮食生产经营企业，都要按照所有权和经营权分开，权、责、利相结合的原则，发展完善各种形式的经营责任制；从粮食企业点多面广、小型分散的特点出发，重点推行完善承包制，年内全省实行承包制的小型粮食企业要发展到60％左右。范围较大的第一轮承包经营工作在全省迅速开展起来。各地按照“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”的原则，一般都由企业经营者代表承包方，在平等、自愿、协商一致的基础上，同发包方订立不少于3年的承包经营合同。8月，省粮食局在乳山县召开市（地）粮食局长会议，推广乳山对全县26个基层企业全部实行承包经营的经验，继续加大推进承包责任制的力度。至年底，全省实行承包经营的粮食企业占69％。承包经营企业利润比上年同期增长25％。青岛市年内有8个粮店实行集体承包经营，上半年实现利税比上年同期增长90％（全市粮店平均增长52％）。青岛挂面厂实行招标承包后，上半年的挂面产值、产量比上年同期都增长30％以上，利税增长2倍多，产品合格率提高11个百分点，一举扭转生产长期不景气的状况。
1988年3月，全省粮食工作会议继续将加快推进承包责任制作为当年粮食企业改革的重点。提出要把承包指标逐级分解落实到科室、车间、班组和个人，一级包一级，一级保一级，环环紧扣，不留空隙，以内包保外包，形成上下左右互相保证的承包网络；要广泛地将竞争机制引入企业承包，大力抓好企业内部的配套改革。为此，省粮食局成立体制改革办公室，加强对粮食企业承包经营责任制工作的指导。5月，省粮食局印发《山东省粮油工业、饲料、运输企业承包经营责任制试行办法》《山东省农村粮管所承包经营责任制试行办法》和《山东省城镇粮店承包经营责任制试行办法》，对企业承包的原则、实施办法和程序、收益分配及奖罚、承包经营合同双方的权利和义务等作出具体规定。各级粮食部门对所属企业进行分类排队，定出目标，有计划、有步骤地推开。当年上半年，全省实行承包经营的企业达到93％；年底达到98％。其中，实行公开招标承包的企业占55％，实行风险抵押承包的占41％。承包内容由单纯包产值和利润，发展到包经济效益、社会效益和企业发展后劲等综合指标。承包期适当延长，一包3年以上的占承包企业总数的56％。承包经营者对车间、班组普遍采取“将点兵、兵选将”的劳动优化组合方法。年内，全省60％以上的县（市、区）粮食局也与财政部门实行了不同形式的承包。
1989年起，省里又在粮食企业中普遍推行全员风险抵押承包。凡是尚未与财政部门承包的县（市、区）粮食局，都要按照“包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补”的原则尽快承包，提倡盈亏大包干的形式。在粮食企业中，已经承包但尚未实行全员风险抵押的，一般通过完善承包尽快补上；新承包的企业，从一开始就实行风险抵押。至6月底，全省实行风险抵押承包的粮食企业2891个，占承包企业总数的79.8％。
1990年，全省粮食企业承包面保持在96％以上。其中承包期限3年以上的占74.7％，实行风险抵押的占87.2％。
二、第二轮承包经营
1990年11月，根据省政府《关于搞好新一轮企业承包工作的通知》要求，省粮食局印发《关于搞好粮食企业新一轮承包的意见》。第二轮承包经营，是对第一轮承包经营工作的充实、完善和提高。企业承包人按照“多数稳定、个别调整”的原则进行优化。凡在第一轮承包经营中因经营不善未完成合同的，或是有违法经营和严重违反国家粮食政策行为的，都要重新选聘承包人。
在第二轮承包经营中，县级粮食主管部门所属企业的承包，先由主管部门与财政部门进行承包，再由主管部门同企业进行内部承包。市（地）粮食主管部门所属企业的承包，可先由主管部门与财政部门承包后，再与企业进行承包；也可由主管部门与财政部门共同作为发包方同企业进行承包。对较大的粮食企业，一般采取党、政、工集体承包的方式；小型粮食企业推行全员承包的方式。
承包基数与第一轮的承包情况挂钩。基础较好、有发展潜力的企业，一般以第一轮承包期中最后一年上缴利润（减亏）的目标数或是实际数为基础，再参照同行业的相关情况确定承包基数；受客观条件限制、发展后劲明显不足的企业，一般以第一轮承包期实现或是实际上缴利润（减亏）的平均值为基础，进行纵、横比较后，确定承包基数；对于微利企业，一般以保持和超过第一轮承包利润数来确定承包基数。
承包标的按一般指标和分类指标进行规范。一般指标为各类粮食企业都应具有的指标，包括承包期限、承包形式、实现利润、上缴利润或减亏数额、产品质量、物质消耗、留利使用、贷款归还、债权债务处理、技术改造、国有资产维护和增值、双方的权利和义务、奖罚、违约责任、精神文明建设等。分类指标是某类粮食企业所特有的指标，如粮办工业的平价粮油加工量、饲料产销量、设备完好率等；农村粮管所的粮油合同定购、统销和调拨、仓储任务以及主管部门核定的食品、饲料产销量等；城镇粮店的计划粮油供应量、平价粮油经营费率、粮油食品经营量等。
承包经营按照责、权、利对等的原则，继续实行全员风险抵押。企业主要承包人和副职，由发包方确定应缴纳的风险金数额，一般不少于本人的年工资收入。中层干部和一般职工的风险金数额，由企业承包人提出，职工代表大会确定。此外，承包企业还要逐年从留利中提取10％作为企业风险基金。承包期结束后，在全面完成承包合同的前提下，按当年银行同期存款利率对风险抵押金付利息返还。如年度利润（减亏）基数完不成的，每欠1％，扣罚承包者2.5％（最多不超过50％）、职工1％（最多不超过20％）的年工资收入。对无法做到上缴利润（减亏）的，则依次从企业风险基金、承包者和职工的风险抵押金、企业留利中按一定比例递补。
第二轮粮食企业承包经营，由于部分地方粮食部门与财政部门的承包基数迟迟不确定，在一定程度上影响了进度。至1991年8月，全省粮食系统共有2793个企业完成第二轮承包经营，占承包到期企业的86.5％。其中，承包期3年以上的1627个，占承包企业的58.3％；实行风险抵押的1937个，占69.4％。承包企业内部基本上做到了层层承包，任务到组，责任到人。
三、“一包二定一挂”与“一包二保一挂”
昌邑县粮食局1988年改为昌邑县粮食总公司后，开始实行承包经营。总公司与县财政局采取“一包二定一挂”的承包形式：包盈利行业目标利润；定盈利行业上交抵亏额，定归还技改贷款，平价粮油经营超亏自负，减亏视同利润，减亏额全留；工资总额与实现目标利润挂钩浮动。总公司对所属的26处基层企业，均按照“一包二保一挂”的形式实行内部承包，即包盈利行业目标利润，保技术改造和技改还款、保制约指标，工资总额与实现目标利润挂钩浮动。承包期限一轮三年，一年一考核，一年一兑现。考核分基本经济指标考核和制约指标考核两部分。基本经济指标考核：完成目标利润，发核定的工资总额；超额完成目标利润，按1∶0.7的比例上浮工资总额；完不成目标利润，同比例下浮工资总额，直至保留职工的基本工资和各项补贴；出现亏损，职工每人每月只发60元生活费。制约指标考核：将制约指标分解为100分，得满分，工资总额在1∶0.7的基本浮动比例上再增加0.1的比例；每减少1分，则减少千分之一的浮动比例。
实行工资总额与经济效益挂钩浮动后，承包经营者完成指标任务的与职工同奖，完不成指标任务的与职工同罚。第一轮承包经营期间，个别未完成年度经营承包任务或给企业造成资金损失的承包人均停发工资，只发生活费。第二轮承包经营开始后，总公司重新确定一批思想好、作风正、懂业务、会管理、善经营的人员为基层企业承包人，企业员工的生产经营积极性继续得到发挥。1992年，全县26个基层企业全部完成承包任务。