一、排污总量控制制度
排污总量控制制度是国家对污染物的排放实施总量控制的环境管理制度。20世纪80年代中期后，国家开始推行污染物排放总量控制措施。1988年，国家环保局在全国进行总量控制基础上的排污许可证试点和推广工作，在控制污染物的排放方面取得明显效果。1996—2005年，山东省建立起了较为完善的污染物排放总量控制法律制度。
1995年6月14日，省八届人大常委会第十五次会议审议通过《山东省小清河流域水污染防治条例》，明确在山东省地方立法中污染物排放总量控制制度。《条例》规定，对小清河干支流的污染物排放实行总量控制。污染物排放总量控制指标由省政府根据小清河流域的水污染防治目标和水质标准要求分阶段提出，并逐级分解下达执行；污染物排放总量超过控制指标的市（地）、县（市、区），不得新建向水体排放污染物的项目；扩建、改建项目不得增加污染负荷。
1996年，省八届人大常委会第二十五次会议审议通过《山东省环境保护条例》，提出山东省污染物排放实行总量控制制度。
1998年9月，省政府批准省环保局编制的《山东省“九五”期间主要污染物排放总量控制实施方案》。《实施方案》明确对12种污染物实行总量控制，即废水污染物8项（化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬排放量），大气污染物3项（二氧化硫、烟尘、工业粉尘排放量），固体废物1项（工业固体废物排放量）。按照省政府下达的总量控制计划，各级各部门不断加大污染防治力度，对超标排污企业全面下达限期治理计划，对设备落后、效益低、污染重、布局不合理的企业实行关、停、并、转、迁。建设项目坚持先评价后建设，有污染的项目严格执行“三同时”和“以老带新”规定，做到“增产不增污”或“增产减污”。“九五”时期，全省国内生产总值年均增长11.0%，全省主要污染物排放总量有不同程度下降，完成国家和省政府下达的2000年主要污染物排放总量控制计划。2000年，全省二氧化硫排放量179.59万吨，与1995年相比下降26.3%；烟尘排放量67.26万吨，下降44.2%；工业粉尘排放量74.56万吨，下降53.2%；化学需氧量排放量99.86万吨，下降61.0%；石油类排放量1141.5吨，下降51.3%；汞、镉、六价铬、铅、砷、氰化物6种污染物排放量25.75万吨，下降75.7%；工业固体废物排放量1.40万吨，下降91.1%。
2000年5月，省环保局下发《关于加强污染物总量控制监测管理的通知》，对总量控制监测及数据传输提出明确要求，保证总量控制监测数据的可靠性和可比性并及时有序上报，避免传递过程中的遗漏、差错，并将总量控制监测作为考核监测工作的重要内容。9月，省环保局下发《关于落实山东省排污总量控制河流断面、重点污染源环保执法责任制的通知》，确定山东省排污总量控制河流断面、重点污染源环保执法责任制，规定对处于敏感地段、群众反映比较大的跨市河流断面由有关市政府主要领导作为责任人，市环保局主要负责人作为部门监督管理责任人，对重点污染源分别由法定代表人和有关市、县（市、区）环保局负责人作为责任人和监督管理责任人。10月，省环保局下发《关于公布省重点河流排污总量控制河流断面、重点污染源环保执法责任制责任人和监督管理责任人的通知》，公布小清河辛丰断面等61个排污总量控制河流断面和济南白马山啤酒厂等100家重点污染源的环保执法责任制责任人和监督管理责任人名单。
同年10月，省九届人大常委会第十七次会议审议通过《山东省水污染防治条例》，规定设区的市和县级人民政府应当根据上级人民政府批准的水污染物排放总量控制计划，结合本行政区域内水污染防治的实际情况，组织制定本行政区域内的排污总量控制实施方案。水污染物排放总量控制实施方案应当确定需要削减排污量的单位，每个排污单位重点污染物的种类及排放总量控制指标，需要削减的排污量及削减的时限要求。
2001年4月6日，省九届人大常委会第二十次会议审议通过《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。《办法》规定，市和县（市、区）环境保护行政主管部门根据本行政区主要大气污染物排放总量控制实施方案，审核排污单位的主要大气污染物排放总量，报本级人民政府核定，由本级人民政府核发主要大气污染物排放许可证。
同年12月，省九届人大常委会第二十四次会议对《山东省环境保护条例》进行修订，规定污染物排放实行总量控制。污染物排放总量控制计划由省环境保护行政主管部门会同有关部门，根据国家规定的主要污染物排放总量指标和区域环境容量拟定，经省政府批准后，逐级分解下达执行。污染物排放总量控制计划包括污染物排放总量控制区域、主要污染物的种类及排放总量、需要消减的排污量及削减时限。县级以上人民政府应当采取措施，将本行政区域的主要污染物排放总量控制在省政府规定的排放总量指标内。凡污染物排放总量超过控制指标的市、县（市、区），必须按规定标准向上一级政府缴纳超总量排污费。在已超过污染物排放总量控制指标的地区新建、扩建、改建项目的，必须由县级以上人民政府负责组织削减已有污染源的污染物排放总量，并报上一级环境保护行政主管部门审核批准。环境保护行政主管部门应当根据污染物排放总量控制计划，会同有关部门确定各排污单位的污染物排放总量的控制指标，污染物排放总量的控制由环境保护行政主管部门会同有关部门负责监督实施。主要污染物排放总量控制指标的分配，应当遵循公开、公平、公正的原则，按照科学、统一的标准执行。
2002年2月，省环保局下发《关于下达山东省“十五”期间主要污染物排污总量控制计划的通知》，确定到2005年全省二氧化硫、烟尘、工业粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物的排放总量分别比2000年减少15.4%、15.3%、25.4%、22.5%、15.1%、2.1%以上。根据全省“十五”时期主要污染物排污总量控制目标，将二氧化硫、烟尘、工业粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物控制指标分解到17市，要求各市将总量控制计划层层分解到各县（市、区）、重点企业，制订分年度控制计划。5月，为贯彻实施国务院《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理规定》。省环保局印发《关于做好实行总量排污收费准备工作的实施方案》，对做好污染物种类、数量，排污费应征额的测算，实施时间和步骤作出规定。10月，省环保局印发《“十五”期间主要污染物排污总量控制计划管理意见》，对总量控制计划的分解落实、监督管理和省环保局总量控制任务的分工作出规定。
2005年11月，省十届人大常委会第十七次会议审议通过的《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》，重申实行排污总量控制制度，建设项目符合污染物排放总量控制规定要求的，环境保护行政主管部门方可批准其环境影响评价文件。“十五”时期，全省主要污染物排放总量大幅减少，6项主要污染物排放总量指标完成4项，二氧化硫和烟尘未完成计划。2005年，主要污染物二氧化硫、化学需氧量、氨氮、烟尘、工业粉尘、工业固体废物排放量分别为200.28万吨、77.02万吨、8.43万吨、61.85万吨、37.33万吨和0.14万吨，除二氧化硫、烟尘未完成计划外，其余4项分别比2000年下降22.9%、26.2%、49.9%、90.0%，环境污染总体上得到控制，全省环境质量得到改善。17个设区城市有15个达到环境空气质量二级标准，比2000年增加11个。“十五”时期，河流总体水质呈好转趋势，省控50条河流116个断面中，Ⅰ—Ⅳ类（水质较好）断面2005年比2000年上升24.4%，劣Ⅴ类水质断面2005年比2000年下降26%。山东近岸海域主要以清洁和较清洁海域为主，海域未达到清洁海域水质标准的面积约11380平方千米，未清洁面积明显减少。
二、排污许可证制度
排污许可证制度是指各级环境保护行政主管部门以核发排污许可证并实施证后监管等方式对排污单位进行环境监管的制度。2000年通过的《山东省水污染防治条例》规定：排污单位必须按照环境保护部门核发的排污许可证或者临时排污许可证规定的污染物排放种类、数量、浓度和排污总量控制指标排放水污染物。2001年通过的《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》规定：市和县（市、区）环境保护行政主管部门根据本行政区主要大气污染物排放总量控制实施方案，审核排污单位的主要大气污染物排放总量，报本级人民政府核定，由本级人民政府核发主要大气污染物排放许可证。排污单位必须按照核定的排污总量和核发的许可证规定的排放条件排放污染物。
1998年，山东省完成以1996年为基准年的排污申报登记工作，并通过国家环保总局的验收。此后，根据各排污单位的变化情况，多次进行排污变更申报登记。
2001年，国家环保总局发布《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，山东省制定《淮河流域排放重点水污染物许可证发放实施方案》，并举办排污许可证发放培训班，布置排污许可证发放工作。同时，全省按照国家环保总局控制电力行业二氧化硫污染试点工作、二氧化硫排放总量控制和排污权交易试点示范工作要求，开展电力行业、“两控区”排污单位的二氧化硫排放许可证发放和排污权交易试点工作。
2004年3月，省环保局下发《关于钢铁电解铝水泥行业发放排污许可证有关问题的通知》，开展3个重点大气污染行业的排污许可管理工作。排污许可证由省环保局统一监制，各市具体负责发放。
2005年11月，山东省根据国家环保总局在淮河和太湖流域重点水污染物排放总量控制区域实行排放重点水污染物许可证制度的要求，向淄博、枣庄、济宁、泰安、日照、临沂、菏泽7市人民政府下发《关于开展省辖淮河流域排污许可证核发与监管工作的通知》，明确排放标准核定、允许排污总量指标分配、排污许可证核发、工业企业及污水处理厂排污口规范化验收、排污许可证后监督与档案管理等方面实施统一监督管理。同时，制发《山东省辖淮河流域排污许可核发与监管工作方案》，启动省辖淮河流域排污许可证核发工作。
第五节 排污总量控制及排污许可证制度
一、排污总量控制制度
排污总量控制制度是国家对污染物的排放实施总量控制的环境管理制度。20世纪80年代中期后，国家开始推行污染物排放总量控制措施。1988年，国家环保局在全国进行总量控制基础上的排污许可证试点和推广工作，在控制污染物的排放方面取得明显效果。1996—2005年，山东省建立起了较为完善的污染物排放总量控制法律制度。
1995年6月14日，省八届人大常委会第十五次会议审议通过《山东省小清河流域水污染防治条例》，明确在山东省地方立法中污染物排放总量控制制度。《条例》规定，对小清河干支流的污染物排放实行总量控制。污染物排放总量控制指标由省政府根据小清河流域的水污染防治目标和水质标准要求分阶段提出，并逐级分解下达执行；污染物排放总量超过控制指标的市（地）、县（市、区），不得新建向水体排放污染物的项目；扩建、改建项目不得增加污染负荷。
1996年，省八届人大常委会第二十五次会议审议通过《山东省环境保护条例》，提出山东省污染物排放实行总量控制制度。
1998年9月，省政府批准省环保局编制的《山东省“九五”期间主要污染物排放总量控制实施方案》。《实施方案》明确对12种污染物实行总量控制，即废水污染物8项（化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬排放量），大气污染物3项（二氧化硫、烟尘、工业粉尘排放量），固体废物1项（工业固体废物排放量）。按照省政府下达的总量控制计划，各级各部门不断加大污染防治力度，对超标排污企业全面下达限期治理计划，对设备落后、效益低、污染重、布局不合理的企业实行关、停、并、转、迁。建设项目坚持先评价后建设，有污染的项目严格执行“三同时”和“以老带新”规定，做到“增产不增污”或“增产减污”。“九五”时期，全省国内生产总值年均增长11.0%，全省主要污染物排放总量有不同程度下降，完成国家和省政府下达的2000年主要污染物排放总量控制计划。2000年，全省二氧化硫排放量179.59万吨，与1995年相比下降26.3%；烟尘排放量67.26万吨，下降44.2%；工业粉尘排放量74.56万吨，下降53.2%；化学需氧量排放量99.86万吨，下降61.0%；石油类排放量1141.5吨，下降51.3%；汞、镉、六价铬、铅、砷、氰化物6种污染物排放量25.75万吨，下降75.7%；工业固体废物排放量1.40万吨，下降91.1%。
2000年5月，省环保局下发《关于加强污染物总量控制监测管理的通知》，对总量控制监测及数据传输提出明确要求，保证总量控制监测数据的可靠性和可比性并及时有序上报，避免传递过程中的遗漏、差错，并将总量控制监测作为考核监测工作的重要内容。9月，省环保局下发《关于落实山东省排污总量控制河流断面、重点污染源环保执法责任制的通知》，确定山东省排污总量控制河流断面、重点污染源环保执法责任制，规定对处于敏感地段、群众反映比较大的跨市河流断面由有关市政府主要领导作为责任人，市环保局主要负责人作为部门监督管理责任人，对重点污染源分别由法定代表人和有关市、县（市、区）环保局负责人作为责任人和监督管理责任人。10月，省环保局下发《关于公布省重点河流排污总量控制河流断面、重点污染源环保执法责任制责任人和监督管理责任人的通知》，公布小清河辛丰断面等61个排污总量控制河流断面和济南白马山啤酒厂等100家重点污染源的环保执法责任制责任人和监督管理责任人名单。
同年10月，省九届人大常委会第十七次会议审议通过《山东省水污染防治条例》，规定设区的市和县级人民政府应当根据上级人民政府批准的水污染物排放总量控制计划，结合本行政区域内水污染防治的实际情况，组织制定本行政区域内的排污总量控制实施方案。水污染物排放总量控制实施方案应当确定需要削减排污量的单位，每个排污单位重点污染物的种类及排放总量控制指标，需要削减的排污量及削减的时限要求。
2001年4月6日，省九届人大常委会第二十次会议审议通过《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。《办法》规定，市和县（市、区）环境保护行政主管部门根据本行政区主要大气污染物排放总量控制实施方案，审核排污单位的主要大气污染物排放总量，报本级人民政府核定，由本级人民政府核发主要大气污染物排放许可证。
同年12月，省九届人大常委会第二十四次会议对《山东省环境保护条例》进行修订，规定污染物排放实行总量控制。污染物排放总量控制计划由省环境保护行政主管部门会同有关部门，根据国家规定的主要污染物排放总量指标和区域环境容量拟定，经省政府批准后，逐级分解下达执行。污染物排放总量控制计划包括污染物排放总量控制区域、主要污染物的种类及排放总量、需要消减的排污量及削减时限。县级以上人民政府应当采取措施，将本行政区域的主要污染物排放总量控制在省政府规定的排放总量指标内。凡污染物排放总量超过控制指标的市、县（市、区），必须按规定标准向上一级政府缴纳超总量排污费。在已超过污染物排放总量控制指标的地区新建、扩建、改建项目的，必须由县级以上人民政府负责组织削减已有污染源的污染物排放总量，并报上一级环境保护行政主管部门审核批准。环境保护行政主管部门应当根据污染物排放总量控制计划，会同有关部门确定各排污单位的污染物排放总量的控制指标，污染物排放总量的控制由环境保护行政主管部门会同有关部门负责监督实施。主要污染物排放总量控制指标的分配，应当遵循公开、公平、公正的原则，按照科学、统一的标准执行。
2002年2月，省环保局下发《关于下达山东省“十五”期间主要污染物排污总量控制计划的通知》，确定到2005年全省二氧化硫、烟尘、工业粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物的排放总量分别比2000年减少15.4%、15.3%、25.4%、22.5%、15.1%、2.1%以上。根据全省“十五”时期主要污染物排污总量控制目标，将二氧化硫、烟尘、工业粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物控制指标分解到17市，要求各市将总量控制计划层层分解到各县（市、区）、重点企业，制订分年度控制计划。5月，为贯彻实施国务院《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理规定》。省环保局印发《关于做好实行总量排污收费准备工作的实施方案》，对做好污染物种类、数量，排污费应征额的测算，实施时间和步骤作出规定。10月，省环保局印发《“十五”期间主要污染物排污总量控制计划管理意见》，对总量控制计划的分解落实、监督管理和省环保局总量控制任务的分工作出规定。
2005年11月，省十届人大常委会第十七次会议审议通过的《山东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》，重申实行排污总量控制制度，建设项目符合污染物排放总量控制规定要求的，环境保护行政主管部门方可批准其环境影响评价文件。“十五”时期，全省主要污染物排放总量大幅减少，6项主要污染物排放总量指标完成4项，二氧化硫和烟尘未完成计划。2005年，主要污染物二氧化硫、化学需氧量、氨氮、烟尘、工业粉尘、工业固体废物排放量分别为200.28万吨、77.02万吨、8.43万吨、61.85万吨、37.33万吨和0.14万吨，除二氧化硫、烟尘未完成计划外，其余4项分别比2000年下降22.9%、26.2%、49.9%、90.0%，环境污染总体上得到控制，全省环境质量得到改善。17个设区城市有15个达到环境空气质量二级标准，比2000年增加11个。“十五”时期，河流总体水质呈好转趋势，省控50条河流116个断面中，Ⅰ—Ⅳ类（水质较好）断面2005年比2000年上升24.4%，劣Ⅴ类水质断面2005年比2000年下降26%。山东近岸海域主要以清洁和较清洁海域为主，海域未达到清洁海域水质标准的面积约11380平方千米，未清洁面积明显减少。
二、排污许可证制度
排污许可证制度是指各级环境保护行政主管部门以核发排污许可证并实施证后监管等方式对排污单位进行环境监管的制度。2000年通过的《山东省水污染防治条例》规定：排污单位必须按照环境保护部门核发的排污许可证或者临时排污许可证规定的污染物排放种类、数量、浓度和排污总量控制指标排放水污染物。2001年通过的《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》规定：市和县（市、区）环境保护行政主管部门根据本行政区主要大气污染物排放总量控制实施方案，审核排污单位的主要大气污染物排放总量，报本级人民政府核定，由本级人民政府核发主要大气污染物排放许可证。排污单位必须按照核定的排污总量和核发的许可证规定的排放条件排放污染物。
1998年，山东省完成以1996年为基准年的排污申报登记工作，并通过国家环保总局的验收。此后，根据各排污单位的变化情况，多次进行排污变更申报登记。
2001年，国家环保总局发布《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》，山东省制定《淮河流域排放重点水污染物许可证发放实施方案》，并举办排污许可证发放培训班，布置排污许可证发放工作。同时，全省按照国家环保总局控制电力行业二氧化硫污染试点工作、二氧化硫排放总量控制和排污权交易试点示范工作要求，开展电力行业、“两控区”排污单位的二氧化硫排放许可证发放和排污权交易试点工作。
2004年3月，省环保局下发《关于钢铁电解铝水泥行业发放排污许可证有关问题的通知》，开展3个重点大气污染行业的排污许可管理工作。排污许可证由省环保局统一监制，各市具体负责发放。
2005年11月，山东省根据国家环保总局在淮河和太湖流域重点水污染物排放总量控制区域实行排放重点水污染物许可证制度的要求，向淄博、枣庄、济宁、泰安、日照、临沂、菏泽7市人民政府下发《关于开展省辖淮河流域排污许可证核发与监管工作的通知》，明确排放标准核定、允许排污总量指标分配、排污许可证核发、工业企业及污水处理厂排污口规范化验收、排污许可证后监督与档案管理等方面实施统一监督管理。同时，制发《山东省辖淮河流域排污许可核发与监管工作方案》，启动省辖淮河流域排污许可证核发工作。