1991—1998年，中国对外投资尚处于探索阶段，国家在政策层面上比较审慎，侧重于从严管理和规范。1999年国家鼓励企业从事境外带料加工装配业务，2000年国家把实施“走出去”战略上升到国家层面，对外投资政策趋向开放，对对外投资的推动作用明显显现。
一、审慎管理、稳步推进阶段（20世纪80年代后期至1998年）
20世纪80年代后期至90年代初，对外投资严格受国家和省级政府及其相关部门的管理、控制，所有对外投资项目一律经由行政审批。当时山东省确立的对外投资原则是统一规划、合理布局、经贸结合、重点发展、稳步推进。1988年，省政府印发《山东省在国外和港澳地区开办经贸企业或设立办事机构审批管理办法》，对相关事项加以明确。根据这一办法，省对外经济贸易委员会负责编制年度全省海外经贸企业（机构）项目计划，从各市（地）和省直有关部门（公司）报送的海外经贸企业（机构）发展项目中筛选出符合条件的贸易性和非贸易性项目进行公开发布，列入计划的项目方可对外开展联络工作，经省对外经济贸易委员会审批立项后项目单位方可组团出国考察。各项目单位在对外探讨合资、合作等投资方面的业务时，应争取中方以实物和技术（包括设备、物资、技术专利和劳务）等形式投资，尽量少用现汇投资。
1989年6月，根据对外经济贸易部要求，省对外经济贸易委员会对全省海外经贸企业（机构）进行清理整顿，对市（地）、省直有关部门自行批准成立的海外经贸企业（机构）进行重新审核，对因经营不善而长期亏损、经限期整顿后仍无法扭亏为盈的企业予以撤销或商外方终止合同，对因资金、货源、销路等不落实或外方合作对象资信不好等原因而经营亏损的企业予以撤销或商外方终止合同。
1991年7月，根据省委、省政府作出的充实加强驻外机构、大力发展海外企业的战略决策，副省长郭长才主持召开由外经贸部门和海关、外汇管理、银行、商检等机构参加的全省海外企业工作会议，研究制定推动对外投资发展的政策措施及《山东省海外企业总体发展规划实施方案》《山东省鼓励发展海外企业为全省外向型经济服务试行办法》《山东省海外企业管理暂行规定》等政策性文件，确定海外企业的职能为对外开放的重要渠道、山东与世界相互了解的重要窗口、发展外向型经济的重要桥梁；海外企业的任务为引进国外资金和先进技术设备，促进开拓国际市场和扩大出口创汇，交流国内外经济、贸易、技术、金融、文化等各方面信息，协调连接省内与国外之间的联系和开展对外友好交往活动，为扩大出口创汇服务，为利用外资服务，为引进先进技术设备服务，为发展国际经济技术合作服务，为促进友好交流服务，为宣传介绍山东服务。会议确定的发展目标是：“八五”时期，在提高经营效益和项目质量的前提下，全省海外企业努力达到150家以上，初步形成规模经营新格局。完成海外业务营业额10亿美元，实现利润5000万美元。到20世纪末，海外企业累计达到300家以上。会议确定：海外企业境内管理实行主管部门负责制，按照人、财、物隶属关系进行日常管理。在境外逐步实行区域化分工统一管理指导，在海外企业比较集中的国家或地区确定一家综合性的公司负责山东驻该地区全部海外企业的协调联络工作，初步确定，在中国香港由华鲁有限公司负责、在美国由山东有限公司负责、在日本由山宏株式会社负责、在德国由山德贸易有限公司负责。
为加强对全省驻国外和中国港澳地区经贸企业、办事机构的统一协调管理，1992年1月，省政府办公厅印发《山东省海外企业管理暂行规定》，确定加强海外企业管理工作的基本原则是依据国家政策、法规有效行使行政监督、管理职责，维护国家利益，建立统一的对外开放经济秩序，积极引导海外企业为发展全省外向型经济服务。海外企业的综合性管理工作由省对外经济贸易委员会负责。海外企业的财务、国家资产、外汇和审计管理，按照财政部、国务院国有资产管理局、国家外汇管理局、审计署的有关规定执行，接受境内主办单位及其主管部门的领导和管理监督。海外企业在境外一般不得以个人名义办理产权（指资本、房地产、物业、股权等）注册登记和开立银行账户。确需以个人名义办理的，要事先请示境内主办单位，慎重选定产权代表人，并按照国家规定程序向有关部门申请批准，经批准后要向驻在国（地区）办妥具有法律效力的股份声明书、委托代理声明书、股权转让书或其他必要的手续。海外企业常驻人员的出境审查管理工作由省对外经济贸易委员会负责（青岛市除外），按照批准的编制人数和职别选派。海外企业常驻人员的选派、调换、任期、考核、使用、档案工资、配偶赴外探亲、休假等，按照省外事工作领导小组批准的《关于我省海外企业内派常驻人员有关管理问题的几点意见》执行。《暂行规定》还明确了海外企业常驻人员定期向中国驻外使（领）馆汇报情况，海外企业自在境外注册之日起一周内向中国驻当地使（领）馆经济、商务参赞处报到，对海外企业常驻人员实行统一的备案登记制度等事项。这些做法后来被对外经济贸易部吸纳并在全国加以推广。
为推动海外企业发展、简政放权、提高工作效率，1993年3月，省对外经济贸易委员会下发《关于委托审批海外非贸易企业项目的通知》，将海外非贸易性企业的立项和合同审批工作下放，除中方投资在100万美元（含）以上的项目及在中国港澳地区和未建交国家开办企业外，其他海外投资项目均委托各市（地）对外经济贸易委员会办理。凡以实物投资的项目，不论规模大小，均由企业自行决定，相关部门不再对其履行境外投资审批手续和外汇风险审查手续。凡在原苏联、东欧地区的实物投资项目及100万美元以下现汇投资项目，均可不再征求中国驻外使（领）馆经济、商务参赞处意见。
1993年，针对境外企业投资行为混乱、经营管理不善等问题，国务院下发《关于暂停收购境外企业和进一步加强境外投资管理的通知》，以进一步加强对外投资宏观管理、制止境内外汇资金的非正常流出、促进对外投资工作健康发展。同年9月，对外贸易经济合作部通知各地暂停审批海外企业，并要求各地对已批准企业进行摸底调查和清理整顿。
停止审批、清理整顿期间，省对外经济贸易委员会按照整顿、提高、清理、发展的要求，对省内企业主办的海外企业进行清理整顿，并积极引导企业做好下一步的规划发展工作，实现国际化、实业化、集团化经营，多元化开拓国际市场。具体措施是：以规模化经营为重点，继续推动海外企业发展，选择有条件的大中型骨干出口生产企业进行跨国经营试点。以机构审批、资产财务、外派人员管理为重点，进一步加强海外企业的规范化管理工作。
1993年起，山东省相关部门本着边整顿边发展的思路，通过采取灵活变通做法争取对外贸易经济合作部个案特批，至1995年，全省新增海外企业60多家。
1997年5月，省对外经济贸易委员会根据对外贸易经济合作部《关于加强境外企业管理事项的通知》，对全省对外投资企业提出具体要求：凡属“夫妻店”“独人公司”的境外企业必须于年内撤销。对各单位申请补办国内审批手续的境外企业，凡属经营情况较好的，按照规定程序补办手续，逾期不报的予以公告撤销；凡属情况特殊、确需以个人名义持有境外国有资产股权（或物业）或进行产权注册的，限于6月底前办妥境内外各项法律手续；凡属以个人名义持有境外国有资产股权（或物业）或进行产权注册的，限于6月底前在境外予以纠正；凡于6月底前未按通知要求办理境内外手续、造成国有资产损失的，将追究境内投资单位法人代表的经济责任。随后，省政府印发《山东省境外投资财务管理办法》，对海外企业的境外资产、境外投资收益、境外投资核算、境外企业财会人员等作出具体规定。
1998年1月，省政府下发《关于对境外企业进行清理整顿和加强管理的通知》，省对外经济贸易委员会随即公布撤销78家境外企业，其中经过批准的26家，未经批准自行设立的52家。这些被撤销的企业中，经营不善、长期亏损的31家，由于市场环境变化、投资单位决定撤销的20家，派出人员与境内投资单位失去联系或已成为“独人公司”的16家，由于驻在国法律限制无法正常开展工作的9家，已注册成立新公司、原公司无须保留的2家。经过清理，全省共有境外企业646家，其中经批准的433家，未经批准的213家。
二、多措并举、积极推动阶段（1999—2002年）
1999年起，国家对外投资政策从审慎管理转为积极推动，重点鼓励企业从事境外带料加工装配业务，开辟新的业务渠道。
1999年2月，国务院办公厅转发对外贸易经济合作部、国家经济贸易委员会、财政部《关于鼓励开展境外带料加工装配业务的意见》，鼓励轻工、纺织、家用电器等机械电子以及服装加工等行业具有比较优势的企业赴境外开展带料加工装配业务，并在资金扶持、外汇管理、出口退税、金融服务和政策性保险等方面提供扶持政策。4月，省对外经济贸易委员会下发通知，要求各级各部门、各对外投资企业快速启动，争取抢坐境外带料加工装配业务“头班车”。具体要求是：每个市（地）抓紧筛选推荐10～15个具备条件的企业进行重点推动；组织重点企业抓紧选择一批可行性较强、发展潜力较大的项目上报，争取纳入国家总体规划和分地区（国家）项目实施方案，并通过中国国际电子商务网对外公布；采取上下结合的办法，分期分批组织重点企业赴境外开展投资贸易考察洽谈，年内拟组织100家重点企业出访。此外，省对外经济贸易委员会还为省内企业在境外设立的从事带料加工装配业务的企业立陶宛轻骑摩托车有限公司、赛格尔轻骑摩托车有限公司、金熊猫机械实业有限公司等确认和补办了相关手续。
为推动境外带料加工装配业务有序开展，1999年6月，省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会下发《关于境外加工贸易申报程序及有关事项的通知》，规定：中方投资额在300万美元（含）以上的项目，项目建议书经批准后方可进行可行性研究报告的编制；中方投资额在300万美元以下的项目，项目建议书与可行性研究报告可合并编制。省各外经贸公司、省计划单列企业集团设立境外加工贸易项目，直接向省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会申报，省属其他企业通过其省直主管部门向省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会申报。市（地）企业设立境外加工贸易项目，由（市）地对外经济贸易委员会、经济贸易委员会初审后联合报送省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会。省对外经济贸易委员会会同省经济贸易委员会对项目进行审核，并形成申报文件联合上报对外贸易经济合作部、国家经济贸易委员会。
2000年，中央把“走出去”战略上升为国家战略，为对外投资提供了更加宽松的政策环境。年底，省政府办公厅转发省对外贸易经济合作厅、省政府外事办公室、省发展计划委员会、省经济贸易委员会、省财政厅《关于加强同发展中国家经贸关系的意见》，推动企业到发展中国家投资。具体包括：1.鼓励企业到发展中国家兴办境外加工贸易项目。按照贸易先行的模式，通过先期开展贸易交往深入了解当地需求，有目标地选择投资项目。以有条件、有实力、有信誉的大中型生产企业作为重点投资主体。坚持投资地区多元化，重点选择投资环境良好的发展中国家和地区投资。根据当地市场需求，认真做好可行性论证，重点选择有比较优势、在当地属冷门或空白的项目进行投资。注重与当地信誉好、实力雄厚、市场开拓能力强的企业或个人合作。2.鼓励企业到发展中国家有选择地兴办资源开发项目。贯彻利用两种资源、两个市场战略方针，注重经济效益，推动企业到发展中国家进行省内紧缺的能源、原材料、农林牧渔产品等资源类项目投资。重点是拉美和南非地区的黄金、有色金属资源，拉美、南太、非洲地区的木材资源，拉美和非洲地区的农业开发，南太、拉美、非洲、东南亚的渔业开发。3.认真贯彻落实国家对企业兴办境外加工贸易和资源开发项目在资金、外汇管理、出口退税等方面制定的鼓励政策，使山东符合条件的企业尽可能用足用好。对省级国有企业在发展中国家兴办境外加工贸易和资源开发项目，省、市财政在一定时间内给予支持。对到境外开展加工贸易和资源开发的企业有关人员，可根据工作需要，予以办理一次审批出境多次往返手续。按照国家有关规定，尽量简化外汇管理手续，方便有项目的企业合理用汇。4.加强信息调研，强化服务指导。要与中国驻外使（领）馆经商处建立联系，对发展中国家投资环境、市场状况等进行充分调研，建立发展中国家投资项目信息库和政策法规资料库，为企业投资提供信息咨询服务。加强境外投资项目的评估咨询工作，把好项目关。
2002年3月，省对外贸易经济合作厅印发《关于进一步加快民营企业外经贸发展的实施意见》，鼓励、支持民营企业走出国门开展境外加工贸易业务，进行政策扶持，包括商业银行贷款贴息、境外加工贸易项目带出货物出口退税、延长境外加工贸易项目出口收汇核销期限、允许境外加工贸易企业将获利后5年内所获利润充实资本金以扩大生产规模、银行对境外加工贸易出口的设备及原材料所需资金优先提供出口信贷、符合条件的企业可申请使用中央外贸发展基金。民营企业开展境外投资合作业务，到境外对投资合作项目进行可行性研究考察工作，相关费用可从中小企业国际市场开拓资金中给予适当补贴。
同月，省对外贸易经济合作厅、省经济贸易委员会等8部门印发《山东省贯彻“走出去”开放战略大力发展国外经济合作的意见》，提出推动对外投资发展的举措：1.坚持“四有”导向，分类规划指导。选择有资源、有市场、有效益、有优惠的重点国家和地区，正确引导，进一步明确境外发展重点，积极稳妥地推动有条件的企业开展对外投资。生产性投资项目主要是立足东南亚、南非、北非、拉美、欧美、中东欧等区域经济发展环境比较好的国家，以兴办现汇投资少、见效快的境外加工贸易项目为主，重点引导省内优势产业长线生产能力向国外转移，变“产地销”为“销地产”，辐射开拓周边市场，鼓励引导电子信息企业在境外设立研发中心；资源开发型项目主要是立足俄罗斯、巴西、阿根廷、委内瑞拉、摩洛哥、突尼斯等友好国家，进行战略性资源开发，开展农业国际合作；在中南美、西北非、东南亚、南太等海域有重点地进行渔业合作开发；境外企业上市项目主要是选择有实力的境外企业在美国、新加坡、中国香港、澳大利亚等国家和地区创造条件就地上市融资，采取资产重组、股权置换等方式上市筹集资金投回省内。2.推行贸易先行、投资跟进、由小到大、滚动发展的运作模式。从贸易起步，从企业的实际承受能力出发，确定适度投资规模。先期应以现汇投资少、适应性强、见效快的项目及成熟技术、优势设备输出的“短平快”生产性项目为主，待取得经验后再逐步向大中型实业项目发展，把投资风险降到最低限度。3.突出三大战略，确立对外发展战略。确立重点商品的品牌开拓战略，以品牌产品为主发展境外加工贸易业务，推动各类轻纺、机电产品走出国门；确立重点企业的海外经营战略，选择有实力、管理好、信誉优的重点生产企业、大中型企业集团、上市公司和机制灵活的股份制公司拓展境外投资业务；确立重点国别的资源开发战略，有选择地开发全省经济发展所必需的海外战略资源，在一些资源丰富的国家和地区建立海外资源补充基地，面向全球为山东实施可持续发展战略提供物质资源支撑。
12月，省政府办公厅下发《山东省促进境外加工贸易和境外商品专业市场发展的若干实施意见的通知》，提出的政策措施包括：1.对省内企业2003年度建成投产的境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目由省财政给予奖励，具体办法由省财政厅会同省对外贸易经济合作厅、省经济贸易委员会制定下发。境外加工贸易和境外商品专业市场项目相关人员到境外进行可行性考察，按规定给予补贴。2.允许境外加工贸易企业和境外商品专业市场将获利或其他外汇收益进行增资或者在境外进行再投资，在获得境外投资主管机关批准后60个工作日内，须到国内主办单位所在地外汇管理部门办理备案手续。3.银行要对企业申报的境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目投资意向及信贷需求进行调查了解，提供相关金融服务。对符合条件的境外加工贸易项目出口的设备、技术、零配件、原材料以及对境外商品专业市场从国内组织货物出口所需资金可提供信贷支持。对境外企业国内主办单位资信一般而且经营资金比较紧张但是境外经营项目前景广阔、有利于转移省内优势长线产品、成熟技术和原材料、零部件以及组织国内商品出口潜力较大的，要选准项目，给予适当支持。4.取消境外加工贸易项目汇回利润保证金制度。境外加工贸易项目不涉及购汇或外汇汇出的，可不作投资外汇资金来源审查，企业凭对外贸易经济合作部批准证书到外汇管理部门办理登记备案手续。对一些境外加工贸易项目，外汇管理部门可给予购汇支持。境外带料加工装配项目的设备、技术、零配件、原材料的出口收汇核销期限，由外汇管理部门根据对外贸易经济合作部颁发的《境外带料加工装配企业批准证书》予以适当延长。境外商品专业市场从国内组织货物的出口收汇核销期限，由外汇管理部门根据企业实际情况予以适当延长。5.境外加工贸易项目所使用的出境设备、器材、原材料及散件，海关凭对外贸易经济合作部批准证书和合同副本验放，税务部门按照国家规定给予出口退税。对境外商品专业市场从国内组织的在境外自己销售的货物，比照一般出口货物予以出口退税。6.对兴办境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目的省内企业，优先赋予其进出口经营资格。境外加工贸易项下出口设备、技术、零配件、原材料和境外商品专业市场项下组织出口的货物，如涉及出口许可证或配额，予以优先安排。简化对境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目国内主办单位经营管理人员临时出国的外派审批手续。主办单位可确定适当数量的经贸业务人员，享受一次审批一年内多次有效的出境审批优惠政策。公安、外事、检验检疫、海关等部门要对境外加工贸易项目和境外商品专业市场项下的人员出国和货物出口检验检疫、通关等提供便利。
三、合理引导、规范发展阶段（2003—2005年）
至2002年，中国对外投资已经形成一定规模，但相应的管理体制还不健全。为合理引导企业对外投资行为，使对外投资得以规范发展，2003年起，国家和山东省在宏观管理和发展政策层面上更加侧重于建章立制，把规范管理和推动发展放到同等重要的位置。
2003年1月1日起，对外贸易经济合作部与国家外汇管理局、国家统计局联合印发的《境外投资综合绩效评价办法（试行）》《境外投资联合年检暂行办法》《对外直接投资统计制度》等行政管理规定正式实施。山东省有关部门在认真执行这些规定、着力完善全省对外投资管理体系的同时，积极推动管理体制改革。同年，省对外贸易经济合作厅分别向国家外汇管理局、对外贸易经济合作部提出审批管理改革的建议，得到积极回应。国家外汇管理局批准《山东省境外投资外汇管理改革试点办法》，确定在山东省进行境外投资外汇管理改革试点，简化外汇管理手续。7月，省对外贸易经济合作厅印发《山东省境外投资审批制度改革试点实施办法》，对申报手续和审批程序重新设定，具体内容包括：1.省对外贸易经济合作厅负责本省行政辖区内的境内投资主体在境外投资项目的审核申报、试点审批和管理工作；青岛市对外贸易经济合作局负责本市所属企业在境外投资项目的审核申报、试点审批和管理工作，有关项目审批文件同时抄报省对外贸易经济合作厅。如变更或下放审批权限须事先报商务部批准。2.境内投资主体在境外投资设立以下项目，由省对外贸易经济合作厅审核后转报商务部审批：境外加工贸易项目、对外援助项目、劳务合作类项目，在热点国家（指美国、日本、新加坡、朝鲜、巴基斯坦、以色列、伊拉克）以及尚未与中国建交的国家和地区设立贸易、工程承包、运输、旅游、研发、咨询类企业和机构（代表处、办事处等），商务部另有规定的境外投资项目。3.境内投资主体在境外投资设立以下项目，由省对外贸易经济合作厅负责审批：非贸易性（境外加工贸易及对外援助类项目除外）境外投资项目，在非热点国家设立贸易、工程承包、运输、旅游、研发、咨询类企业（机构）。4.国有和国有控股企业设立非贸易性境外投资项目的可行性研究报告，由省对外贸易经济合作厅委托经统一认定并具有项目评估资格证书的社会中介评价机构（包括银行、会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、有关专业设计院所等）进行评审，评审通过后出具境外投资可行性评估报告。5.境内投资主体在境外（中国港澳台地区除外）设立投资项目，各市属境内投资主体申报材料通过市级外经贸部门转报省对外贸易经济合作厅，省属境内投资主体申报材料通过其主管单位转报省对外贸易经济合作厅，省属计划单列企业申报材料直接报省对外贸易经济合作厅。6.境内投资主体在中国香港特别行政区和澳门特别行政区设立企业或机构，按照国务院有关规定办理审批手续，有关项目申请材料由其境内投资主体所在地政府逐级转报省政府，省属企业径报省政府，经省政府批转省对外贸易经济合作厅审核后由省政府报送商务部审批。设立境外加工贸易项目、承办对外援助项目、在中国台湾地区设立企业或机构，按国家有关规定办理。7.未经批准已在境外设立的企业（机构），视情况可予补办审批手续。拒不补办审批手续的，视为违规企业（机构），经查证予以取缔，并由外经贸部门会同外汇管理等部门按照有关规定对境内投资主体予以处罚。
对外投资审批试点改革起到立竿见影的效果。2003年第三季度，全省自行审批境外企业（机构）26家（包括青岛市12家），其中贸易公司13家，生产企业6家，常设机构7家。协议投资总额2010.8万美元，中方投资额1467.9万美元。
2004年2月，山东省启动境外投资“十百千”计划，具体内容是：选择10个成功运作的优秀对外投资项目作为跨国经营示范企业，在全省总结推广成功经验和发展模式，以典型引路带动更多具备条件的企业对外投资；选择100个前期工作有一定基础的境外加工贸易、资源开发和生产制造项目建立在谈项目库，进行重点推动，做好境外对接和跟踪服务，帮助解决项目推进过程中的资金、人才、政策等问题；储备1000家有意向开展对外投资的企业，建立对外投资企业库。重点提报具有技术、研发及产业优势的纺织服装、家电、食品加工、机械电子、轻工工艺等行业的骨干企业和具备发展潜力并有对外投资积极性的股份制及民营企业兴办境外加工贸易及生产制造项目。推动石油、煤炭、钢铁、渔业、木材、有色金属等资源性企业在境外投资兴办省内稀缺及生产急需资源开发项目。对列入“十百千”计划的项目和企业，省里在政策扶持、对外贸易发展基金使用、项目推介、市场开拓、信息提供、人员培训等方面给予优先支持。
2004年7月和2005年5月，商务部、外交部先后印发《对外投资国别产业导向目录（一）》和《对外投资国别产业导向目录（二）》，进一步完善对外投资服务体系，对企业对外投资方向进行合理引导。2004年11月，商务部印发《国别投资经营障碍报告制度》，以此调度了解境外企业在经营过程中遇到的各类障碍、壁垒及相关问题，从宏观层面上帮助企业协调解决问题、提供经营警示，并为维护企业经营权益提供信息支撑。
2005年1月，省对外贸易经济合作厅下发《关于进一步加强我省境外投资管理工作的通知》，对境外投资行为进行规范、发出警示，要求企业及时向外经贸主管部门通报情况，并主动接受中国驻外使（领）馆的指导和协调。境外企业必须严格遵守驻在国的法律法规和风俗习惯，依法开展经营活动。投资主体要对重大投资决策进行充分评估，规避投资风险。
10月，省政府印发《关于加快实施“走出去”战略的意见》，在规划指导、财政扶持、金融支持、境外资源合作开发综合扶持、“走出去”便利化、信息咨询服务、人才培养引进、培育壮大经营主体等方面提出具体的政策措施，并成立由省发展改革、经贸、公安、财税、人事、国资、外经贸、外事、金融、外汇管理、海关、出入境检验检疫等部门负责人组成、分管副省长任组长的实施“走出去”战略协调领导小组，推动更多省内企业“走出去”。
11月，省对外贸易经济合作厅印发《实施“走出去”战略拉美非洲行动计划》，对开拓拉美、非洲对外投资市场提出具体的任务目标、国别政策、投资导向和工作措施。
第一节 对外投资政策
1991—1998年，中国对外投资尚处于探索阶段，国家在政策层面上比较审慎，侧重于从严管理和规范。1999年国家鼓励企业从事境外带料加工装配业务，2000年国家把实施“走出去”战略上升到国家层面，对外投资政策趋向开放，对对外投资的推动作用明显显现。
一、审慎管理、稳步推进阶段（20世纪80年代后期至1998年）
20世纪80年代后期至90年代初，对外投资严格受国家和省级政府及其相关部门的管理、控制，所有对外投资项目一律经由行政审批。当时山东省确立的对外投资原则是统一规划、合理布局、经贸结合、重点发展、稳步推进。1988年，省政府印发《山东省在国外和港澳地区开办经贸企业或设立办事机构审批管理办法》，对相关事项加以明确。根据这一办法，省对外经济贸易委员会负责编制年度全省海外经贸企业（机构）项目计划，从各市（地）和省直有关部门（公司）报送的海外经贸企业（机构）发展项目中筛选出符合条件的贸易性和非贸易性项目进行公开发布，列入计划的项目方可对外开展联络工作，经省对外经济贸易委员会审批立项后项目单位方可组团出国考察。各项目单位在对外探讨合资、合作等投资方面的业务时，应争取中方以实物和技术（包括设备、物资、技术专利和劳务）等形式投资，尽量少用现汇投资。
1989年6月，根据对外经济贸易部要求，省对外经济贸易委员会对全省海外经贸企业（机构）进行清理整顿，对市（地）、省直有关部门自行批准成立的海外经贸企业（机构）进行重新审核，对因经营不善而长期亏损、经限期整顿后仍无法扭亏为盈的企业予以撤销或商外方终止合同，对因资金、货源、销路等不落实或外方合作对象资信不好等原因而经营亏损的企业予以撤销或商外方终止合同。
1991年7月，根据省委、省政府作出的充实加强驻外机构、大力发展海外企业的战略决策，副省长郭长才主持召开由外经贸部门和海关、外汇管理、银行、商检等机构参加的全省海外企业工作会议，研究制定推动对外投资发展的政策措施及《山东省海外企业总体发展规划实施方案》《山东省鼓励发展海外企业为全省外向型经济服务试行办法》《山东省海外企业管理暂行规定》等政策性文件，确定海外企业的职能为对外开放的重要渠道、山东与世界相互了解的重要窗口、发展外向型经济的重要桥梁；海外企业的任务为引进国外资金和先进技术设备，促进开拓国际市场和扩大出口创汇，交流国内外经济、贸易、技术、金融、文化等各方面信息，协调连接省内与国外之间的联系和开展对外友好交往活动，为扩大出口创汇服务，为利用外资服务，为引进先进技术设备服务，为发展国际经济技术合作服务，为促进友好交流服务，为宣传介绍山东服务。会议确定的发展目标是：“八五”时期，在提高经营效益和项目质量的前提下，全省海外企业努力达到150家以上，初步形成规模经营新格局。完成海外业务营业额10亿美元，实现利润5000万美元。到20世纪末，海外企业累计达到300家以上。会议确定：海外企业境内管理实行主管部门负责制，按照人、财、物隶属关系进行日常管理。在境外逐步实行区域化分工统一管理指导，在海外企业比较集中的国家或地区确定一家综合性的公司负责山东驻该地区全部海外企业的协调联络工作，初步确定，在中国香港由华鲁有限公司负责、在美国由山东有限公司负责、在日本由山宏株式会社负责、在德国由山德贸易有限公司负责。
为加强对全省驻国外和中国港澳地区经贸企业、办事机构的统一协调管理，1992年1月，省政府办公厅印发《山东省海外企业管理暂行规定》，确定加强海外企业管理工作的基本原则是依据国家政策、法规有效行使行政监督、管理职责，维护国家利益，建立统一的对外开放经济秩序，积极引导海外企业为发展全省外向型经济服务。海外企业的综合性管理工作由省对外经济贸易委员会负责。海外企业的财务、国家资产、外汇和审计管理，按照财政部、国务院国有资产管理局、国家外汇管理局、审计署的有关规定执行，接受境内主办单位及其主管部门的领导和管理监督。海外企业在境外一般不得以个人名义办理产权（指资本、房地产、物业、股权等）注册登记和开立银行账户。确需以个人名义办理的，要事先请示境内主办单位，慎重选定产权代表人，并按照国家规定程序向有关部门申请批准，经批准后要向驻在国（地区）办妥具有法律效力的股份声明书、委托代理声明书、股权转让书或其他必要的手续。海外企业常驻人员的出境审查管理工作由省对外经济贸易委员会负责（青岛市除外），按照批准的编制人数和职别选派。海外企业常驻人员的选派、调换、任期、考核、使用、档案工资、配偶赴外探亲、休假等，按照省外事工作领导小组批准的《关于我省海外企业内派常驻人员有关管理问题的几点意见》执行。《暂行规定》还明确了海外企业常驻人员定期向中国驻外使（领）馆汇报情况，海外企业自在境外注册之日起一周内向中国驻当地使（领）馆经济、商务参赞处报到，对海外企业常驻人员实行统一的备案登记制度等事项。这些做法后来被对外经济贸易部吸纳并在全国加以推广。
为推动海外企业发展、简政放权、提高工作效率，1993年3月，省对外经济贸易委员会下发《关于委托审批海外非贸易企业项目的通知》，将海外非贸易性企业的立项和合同审批工作下放，除中方投资在100万美元（含）以上的项目及在中国港澳地区和未建交国家开办企业外，其他海外投资项目均委托各市（地）对外经济贸易委员会办理。凡以实物投资的项目，不论规模大小，均由企业自行决定，相关部门不再对其履行境外投资审批手续和外汇风险审查手续。凡在原苏联、东欧地区的实物投资项目及100万美元以下现汇投资项目，均可不再征求中国驻外使（领）馆经济、商务参赞处意见。
1993年，针对境外企业投资行为混乱、经营管理不善等问题，国务院下发《关于暂停收购境外企业和进一步加强境外投资管理的通知》，以进一步加强对外投资宏观管理、制止境内外汇资金的非正常流出、促进对外投资工作健康发展。同年9月，对外贸易经济合作部通知各地暂停审批海外企业，并要求各地对已批准企业进行摸底调查和清理整顿。
停止审批、清理整顿期间，省对外经济贸易委员会按照整顿、提高、清理、发展的要求，对省内企业主办的海外企业进行清理整顿，并积极引导企业做好下一步的规划发展工作，实现国际化、实业化、集团化经营，多元化开拓国际市场。具体措施是：以规模化经营为重点，继续推动海外企业发展，选择有条件的大中型骨干出口生产企业进行跨国经营试点。以机构审批、资产财务、外派人员管理为重点，进一步加强海外企业的规范化管理工作。
1993年起，山东省相关部门本着边整顿边发展的思路，通过采取灵活变通做法争取对外贸易经济合作部个案特批，至1995年，全省新增海外企业60多家。
1997年5月，省对外经济贸易委员会根据对外贸易经济合作部《关于加强境外企业管理事项的通知》，对全省对外投资企业提出具体要求：凡属“夫妻店”“独人公司”的境外企业必须于年内撤销。对各单位申请补办国内审批手续的境外企业，凡属经营情况较好的，按照规定程序补办手续，逾期不报的予以公告撤销；凡属情况特殊、确需以个人名义持有境外国有资产股权（或物业）或进行产权注册的，限于6月底前办妥境内外各项法律手续；凡属以个人名义持有境外国有资产股权（或物业）或进行产权注册的，限于6月底前在境外予以纠正；凡于6月底前未按通知要求办理境内外手续、造成国有资产损失的，将追究境内投资单位法人代表的经济责任。随后，省政府印发《山东省境外投资财务管理办法》，对海外企业的境外资产、境外投资收益、境外投资核算、境外企业财会人员等作出具体规定。
1998年1月，省政府下发《关于对境外企业进行清理整顿和加强管理的通知》，省对外经济贸易委员会随即公布撤销78家境外企业，其中经过批准的26家，未经批准自行设立的52家。这些被撤销的企业中，经营不善、长期亏损的31家，由于市场环境变化、投资单位决定撤销的20家，派出人员与境内投资单位失去联系或已成为“独人公司”的16家，由于驻在国法律限制无法正常开展工作的9家，已注册成立新公司、原公司无须保留的2家。经过清理，全省共有境外企业646家，其中经批准的433家，未经批准的213家。
二、多措并举、积极推动阶段（1999—2002年）
1999年起，国家对外投资政策从审慎管理转为积极推动，重点鼓励企业从事境外带料加工装配业务，开辟新的业务渠道。
1999年2月，国务院办公厅转发对外贸易经济合作部、国家经济贸易委员会、财政部《关于鼓励开展境外带料加工装配业务的意见》，鼓励轻工、纺织、家用电器等机械电子以及服装加工等行业具有比较优势的企业赴境外开展带料加工装配业务，并在资金扶持、外汇管理、出口退税、金融服务和政策性保险等方面提供扶持政策。4月，省对外经济贸易委员会下发通知，要求各级各部门、各对外投资企业快速启动，争取抢坐境外带料加工装配业务“头班车”。具体要求是：每个市（地）抓紧筛选推荐10～15个具备条件的企业进行重点推动；组织重点企业抓紧选择一批可行性较强、发展潜力较大的项目上报，争取纳入国家总体规划和分地区（国家）项目实施方案，并通过中国国际电子商务网对外公布；采取上下结合的办法，分期分批组织重点企业赴境外开展投资贸易考察洽谈，年内拟组织100家重点企业出访。此外，省对外经济贸易委员会还为省内企业在境外设立的从事带料加工装配业务的企业立陶宛轻骑摩托车有限公司、赛格尔轻骑摩托车有限公司、金熊猫机械实业有限公司等确认和补办了相关手续。
为推动境外带料加工装配业务有序开展，1999年6月，省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会下发《关于境外加工贸易申报程序及有关事项的通知》，规定：中方投资额在300万美元（含）以上的项目，项目建议书经批准后方可进行可行性研究报告的编制；中方投资额在300万美元以下的项目，项目建议书与可行性研究报告可合并编制。省各外经贸公司、省计划单列企业集团设立境外加工贸易项目，直接向省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会申报，省属其他企业通过其省直主管部门向省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会申报。市（地）企业设立境外加工贸易项目，由（市）地对外经济贸易委员会、经济贸易委员会初审后联合报送省对外经济贸易委员会、省经济贸易委员会。省对外经济贸易委员会会同省经济贸易委员会对项目进行审核，并形成申报文件联合上报对外贸易经济合作部、国家经济贸易委员会。
2000年，中央把“走出去”战略上升为国家战略，为对外投资提供了更加宽松的政策环境。年底，省政府办公厅转发省对外贸易经济合作厅、省政府外事办公室、省发展计划委员会、省经济贸易委员会、省财政厅《关于加强同发展中国家经贸关系的意见》，推动企业到发展中国家投资。具体包括：1.鼓励企业到发展中国家兴办境外加工贸易项目。按照贸易先行的模式，通过先期开展贸易交往深入了解当地需求，有目标地选择投资项目。以有条件、有实力、有信誉的大中型生产企业作为重点投资主体。坚持投资地区多元化，重点选择投资环境良好的发展中国家和地区投资。根据当地市场需求，认真做好可行性论证，重点选择有比较优势、在当地属冷门或空白的项目进行投资。注重与当地信誉好、实力雄厚、市场开拓能力强的企业或个人合作。2.鼓励企业到发展中国家有选择地兴办资源开发项目。贯彻利用两种资源、两个市场战略方针，注重经济效益，推动企业到发展中国家进行省内紧缺的能源、原材料、农林牧渔产品等资源类项目投资。重点是拉美和南非地区的黄金、有色金属资源，拉美、南太、非洲地区的木材资源，拉美和非洲地区的农业开发，南太、拉美、非洲、东南亚的渔业开发。3.认真贯彻落实国家对企业兴办境外加工贸易和资源开发项目在资金、外汇管理、出口退税等方面制定的鼓励政策，使山东符合条件的企业尽可能用足用好。对省级国有企业在发展中国家兴办境外加工贸易和资源开发项目，省、市财政在一定时间内给予支持。对到境外开展加工贸易和资源开发的企业有关人员，可根据工作需要，予以办理一次审批出境多次往返手续。按照国家有关规定，尽量简化外汇管理手续，方便有项目的企业合理用汇。4.加强信息调研，强化服务指导。要与中国驻外使（领）馆经商处建立联系，对发展中国家投资环境、市场状况等进行充分调研，建立发展中国家投资项目信息库和政策法规资料库，为企业投资提供信息咨询服务。加强境外投资项目的评估咨询工作，把好项目关。
2002年3月，省对外贸易经济合作厅印发《关于进一步加快民营企业外经贸发展的实施意见》，鼓励、支持民营企业走出国门开展境外加工贸易业务，进行政策扶持，包括商业银行贷款贴息、境外加工贸易项目带出货物出口退税、延长境外加工贸易项目出口收汇核销期限、允许境外加工贸易企业将获利后5年内所获利润充实资本金以扩大生产规模、银行对境外加工贸易出口的设备及原材料所需资金优先提供出口信贷、符合条件的企业可申请使用中央外贸发展基金。民营企业开展境外投资合作业务，到境外对投资合作项目进行可行性研究考察工作，相关费用可从中小企业国际市场开拓资金中给予适当补贴。
同月，省对外贸易经济合作厅、省经济贸易委员会等8部门印发《山东省贯彻“走出去”开放战略大力发展国外经济合作的意见》，提出推动对外投资发展的举措：1.坚持“四有”导向，分类规划指导。选择有资源、有市场、有效益、有优惠的重点国家和地区，正确引导，进一步明确境外发展重点，积极稳妥地推动有条件的企业开展对外投资。生产性投资项目主要是立足东南亚、南非、北非、拉美、欧美、中东欧等区域经济发展环境比较好的国家，以兴办现汇投资少、见效快的境外加工贸易项目为主，重点引导省内优势产业长线生产能力向国外转移，变“产地销”为“销地产”，辐射开拓周边市场，鼓励引导电子信息企业在境外设立研发中心；资源开发型项目主要是立足俄罗斯、巴西、阿根廷、委内瑞拉、摩洛哥、突尼斯等友好国家，进行战略性资源开发，开展农业国际合作；在中南美、西北非、东南亚、南太等海域有重点地进行渔业合作开发；境外企业上市项目主要是选择有实力的境外企业在美国、新加坡、中国香港、澳大利亚等国家和地区创造条件就地上市融资，采取资产重组、股权置换等方式上市筹集资金投回省内。2.推行贸易先行、投资跟进、由小到大、滚动发展的运作模式。从贸易起步，从企业的实际承受能力出发，确定适度投资规模。先期应以现汇投资少、适应性强、见效快的项目及成熟技术、优势设备输出的“短平快”生产性项目为主，待取得经验后再逐步向大中型实业项目发展，把投资风险降到最低限度。3.突出三大战略，确立对外发展战略。确立重点商品的品牌开拓战略，以品牌产品为主发展境外加工贸易业务，推动各类轻纺、机电产品走出国门；确立重点企业的海外经营战略，选择有实力、管理好、信誉优的重点生产企业、大中型企业集团、上市公司和机制灵活的股份制公司拓展境外投资业务；确立重点国别的资源开发战略，有选择地开发全省经济发展所必需的海外战略资源，在一些资源丰富的国家和地区建立海外资源补充基地，面向全球为山东实施可持续发展战略提供物质资源支撑。
12月，省政府办公厅下发《山东省促进境外加工贸易和境外商品专业市场发展的若干实施意见的通知》，提出的政策措施包括：1.对省内企业2003年度建成投产的境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目由省财政给予奖励，具体办法由省财政厅会同省对外贸易经济合作厅、省经济贸易委员会制定下发。境外加工贸易和境外商品专业市场项目相关人员到境外进行可行性考察，按规定给予补贴。2.允许境外加工贸易企业和境外商品专业市场将获利或其他外汇收益进行增资或者在境外进行再投资，在获得境外投资主管机关批准后60个工作日内，须到国内主办单位所在地外汇管理部门办理备案手续。3.银行要对企业申报的境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目投资意向及信贷需求进行调查了解，提供相关金融服务。对符合条件的境外加工贸易项目出口的设备、技术、零配件、原材料以及对境外商品专业市场从国内组织货物出口所需资金可提供信贷支持。对境外企业国内主办单位资信一般而且经营资金比较紧张但是境外经营项目前景广阔、有利于转移省内优势长线产品、成熟技术和原材料、零部件以及组织国内商品出口潜力较大的，要选准项目，给予适当支持。4.取消境外加工贸易项目汇回利润保证金制度。境外加工贸易项目不涉及购汇或外汇汇出的，可不作投资外汇资金来源审查，企业凭对外贸易经济合作部批准证书到外汇管理部门办理登记备案手续。对一些境外加工贸易项目，外汇管理部门可给予购汇支持。境外带料加工装配项目的设备、技术、零配件、原材料的出口收汇核销期限，由外汇管理部门根据对外贸易经济合作部颁发的《境外带料加工装配企业批准证书》予以适当延长。境外商品专业市场从国内组织货物的出口收汇核销期限，由外汇管理部门根据企业实际情况予以适当延长。5.境外加工贸易项目所使用的出境设备、器材、原材料及散件，海关凭对外贸易经济合作部批准证书和合同副本验放，税务部门按照国家规定给予出口退税。对境外商品专业市场从国内组织的在境外自己销售的货物，比照一般出口货物予以出口退税。6.对兴办境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目的省内企业，优先赋予其进出口经营资格。境外加工贸易项下出口设备、技术、零配件、原材料和境外商品专业市场项下组织出口的货物，如涉及出口许可证或配额，予以优先安排。简化对境外加工贸易项目和境外商品专业市场项目国内主办单位经营管理人员临时出国的外派审批手续。主办单位可确定适当数量的经贸业务人员，享受一次审批一年内多次有效的出境审批优惠政策。公安、外事、检验检疫、海关等部门要对境外加工贸易项目和境外商品专业市场项下的人员出国和货物出口检验检疫、通关等提供便利。
三、合理引导、规范发展阶段（2003—2005年）
至2002年，中国对外投资已经形成一定规模，但相应的管理体制还不健全。为合理引导企业对外投资行为，使对外投资得以规范发展，2003年起，国家和山东省在宏观管理和发展政策层面上更加侧重于建章立制，把规范管理和推动发展放到同等重要的位置。
2003年1月1日起，对外贸易经济合作部与国家外汇管理局、国家统计局联合印发的《境外投资综合绩效评价办法（试行）》《境外投资联合年检暂行办法》《对外直接投资统计制度》等行政管理规定正式实施。山东省有关部门在认真执行这些规定、着力完善全省对外投资管理体系的同时，积极推动管理体制改革。同年，省对外贸易经济合作厅分别向国家外汇管理局、对外贸易经济合作部提出审批管理改革的建议，得到积极回应。国家外汇管理局批准《山东省境外投资外汇管理改革试点办法》，确定在山东省进行境外投资外汇管理改革试点，简化外汇管理手续。7月，省对外贸易经济合作厅印发《山东省境外投资审批制度改革试点实施办法》，对申报手续和审批程序重新设定，具体内容包括：1.省对外贸易经济合作厅负责本省行政辖区内的境内投资主体在境外投资项目的审核申报、试点审批和管理工作；青岛市对外贸易经济合作局负责本市所属企业在境外投资项目的审核申报、试点审批和管理工作，有关项目审批文件同时抄报省对外贸易经济合作厅。如变更或下放审批权限须事先报商务部批准。2.境内投资主体在境外投资设立以下项目，由省对外贸易经济合作厅审核后转报商务部审批：境外加工贸易项目、对外援助项目、劳务合作类项目，在热点国家（指美国、日本、新加坡、朝鲜、巴基斯坦、以色列、伊拉克）以及尚未与中国建交的国家和地区设立贸易、工程承包、运输、旅游、研发、咨询类企业和机构（代表处、办事处等），商务部另有规定的境外投资项目。3.境内投资主体在境外投资设立以下项目，由省对外贸易经济合作厅负责审批：非贸易性（境外加工贸易及对外援助类项目除外）境外投资项目，在非热点国家设立贸易、工程承包、运输、旅游、研发、咨询类企业（机构）。4.国有和国有控股企业设立非贸易性境外投资项目的可行性研究报告，由省对外贸易经济合作厅委托经统一认定并具有项目评估资格证书的社会中介评价机构（包括银行、会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、有关专业设计院所等）进行评审，评审通过后出具境外投资可行性评估报告。5.境内投资主体在境外（中国港澳台地区除外）设立投资项目，各市属境内投资主体申报材料通过市级外经贸部门转报省对外贸易经济合作厅，省属境内投资主体申报材料通过其主管单位转报省对外贸易经济合作厅，省属计划单列企业申报材料直接报省对外贸易经济合作厅。6.境内投资主体在中国香港特别行政区和澳门特别行政区设立企业或机构，按照国务院有关规定办理审批手续，有关项目申请材料由其境内投资主体所在地政府逐级转报省政府，省属企业径报省政府，经省政府批转省对外贸易经济合作厅审核后由省政府报送商务部审批。设立境外加工贸易项目、承办对外援助项目、在中国台湾地区设立企业或机构，按国家有关规定办理。7.未经批准已在境外设立的企业（机构），视情况可予补办审批手续。拒不补办审批手续的，视为违规企业（机构），经查证予以取缔，并由外经贸部门会同外汇管理等部门按照有关规定对境内投资主体予以处罚。
对外投资审批试点改革起到立竿见影的效果。2003年第三季度，全省自行审批境外企业（机构）26家（包括青岛市12家），其中贸易公司13家，生产企业6家，常设机构7家。协议投资总额2010.8万美元，中方投资额1467.9万美元。
2004年2月，山东省启动境外投资“十百千”计划，具体内容是：选择10个成功运作的优秀对外投资项目作为跨国经营示范企业，在全省总结推广成功经验和发展模式，以典型引路带动更多具备条件的企业对外投资；选择100个前期工作有一定基础的境外加工贸易、资源开发和生产制造项目建立在谈项目库，进行重点推动，做好境外对接和跟踪服务，帮助解决项目推进过程中的资金、人才、政策等问题；储备1000家有意向开展对外投资的企业，建立对外投资企业库。重点提报具有技术、研发及产业优势的纺织服装、家电、食品加工、机械电子、轻工工艺等行业的骨干企业和具备发展潜力并有对外投资积极性的股份制及民营企业兴办境外加工贸易及生产制造项目。推动石油、煤炭、钢铁、渔业、木材、有色金属等资源性企业在境外投资兴办省内稀缺及生产急需资源开发项目。对列入“十百千”计划的项目和企业，省里在政策扶持、对外贸易发展基金使用、项目推介、市场开拓、信息提供、人员培训等方面给予优先支持。
2004年7月和2005年5月，商务部、外交部先后印发《对外投资国别产业导向目录（一）》和《对外投资国别产业导向目录（二）》，进一步完善对外投资服务体系，对企业对外投资方向进行合理引导。2004年11月，商务部印发《国别投资经营障碍报告制度》，以此调度了解境外企业在经营过程中遇到的各类障碍、壁垒及相关问题，从宏观层面上帮助企业协调解决问题、提供经营警示，并为维护企业经营权益提供信息支撑。
2005年1月，省对外贸易经济合作厅下发《关于进一步加强我省境外投资管理工作的通知》，对境外投资行为进行规范、发出警示，要求企业及时向外经贸主管部门通报情况，并主动接受中国驻外使（领）馆的指导和协调。境外企业必须严格遵守驻在国的法律法规和风俗习惯，依法开展经营活动。投资主体要对重大投资决策进行充分评估，规避投资风险。
10月，省政府印发《关于加快实施“走出去”战略的意见》，在规划指导、财政扶持、金融支持、境外资源合作开发综合扶持、“走出去”便利化、信息咨询服务、人才培养引进、培育壮大经营主体等方面提出具体的政策措施，并成立由省发展改革、经贸、公安、财税、人事、国资、外经贸、外事、金融、外汇管理、海关、出入境检验检疫等部门负责人组成、分管副省长任组长的实施“走出去”战略协调领导小组，推动更多省内企业“走出去”。
11月，省对外贸易经济合作厅印发《实施“走出去”战略拉美非洲行动计划》，对开拓拉美、非洲对外投资市场提出具体的任务目标、国别政策、投资导向和工作措施。