1991—2005年，山东省有关部门适时出台相关政策，推动劳务合作不断跨上新的台阶。
一、政策推动与快速起步阶段（1991—1994年）
山东省对外劳务合作业务最初是通过对外援助项目和对外承包工程带动起来的，外派人员以一般的土木工程技术人员和建筑劳务为主，规模很小，20世纪90年代初年外派人数尚不足4000人。
从1991年起，山东省外派劳务政策经历了一个从严格控制到逐步放开的过程。考虑到随着外向型经济的发展，外派劳务人员会越来越多，为了规范外派劳务工作，1990年国务院办公厅下发《关于转发经贸部等部门〈关于外派劳务人员出国审批手续和办理护照的暂行办法〉的通知》。省政府办公厅根据通知精神，于1991年5月制定《山东省外派劳务人员审批管理实施细则》，规定：外派劳务人员系指根据对外承包工程和劳务合作项目而派遣出国或赴港澳执行合同任务的工人、农民、一般工程技术人员和项目管理人员。全省对外劳务合作业务由山东国际经济技术合作公司、威海对外经济技术合作公司、烟台对外经济技术合作公司、青岛国际经济技术合作公司及对外经济贸易部批准具有对外签约权的其他公司统一组织经营，具体负责对外签约和申办外派劳务人员出境手续。
1991年8月，省对外经济贸易委员会、省工商行政管理局联合发出《关于我省市地成立对外经济技术合作公司审批管理和注册登记问题的通知》，作出以下规定：全省保留4家具有对外劳务合作经营权的公司，即山东国际经济技术合作公司、青岛国际经济技术合作公司、烟台对外经济技术合作公司、威海对外经济技术合作公司。另外11家准予保留的对外经济技术合作公司没有直接对外签约权，可受有对外签约权公司的委托，承办对外劳务合作项目。凡由对外经济贸易部批准具有对外承包劳务签约权的各国际（对外）经济技术合作公司在山东设立分公司或子公司，均须经省对外经济贸易委员会批准。
1992年5月，省委、省政府出台《关于进一步扩大对外开放加快发展外向型经济的决定》，提出要大力发展对外承包工程和劳务合作，按照国际行业技术标准培训劳务人才。以农业、水产业、建筑业、采矿业、海运业、服务业为重点，多渠道扩大劳务输出。
12月，省政府对外经济工作协调小组制定《关于大力发展我省对外承包工程和劳务合作的意见》，提出要发挥山东省劳动力资源丰富的优势，大力发展对外劳务合作。主要措施是：推行授权代营制，企业可不受经营权限制开展相关业务，通过窗口公司代营外派劳务人员；允许城乡居民通过各种渠道自行对外联系国外就业机会，凡出境自谋职业并获得国外就业担保者，除国家规定禁止出境者外，均可由国际经济技术合作公司负责代其与国外雇主签订聘用合同并代办出国手续。凡经海外侨胞、华裔介绍劳务需求者，可按这一做法优先安排其亲属参与执行合同；面向社会多层次开发省内劳动力资源，有针对性地按照国际行业技术标准进行技能和外语培训，建立多种类型的国际劳务人员后备队伍。各国际公司利用微机系统，对各行业劳动力资源按照行业技术特点建立国际劳务人才储备库。有针对性地面向全社会公开招聘人才，进行资格考试和岗前培训，统一颁发技术合格证书，建立档案，纳入人才库；简化审批手续，提高办事效率。省对外经济贸易委员会委托各市地对外经济贸易委员会代办本地区所辖单位外派劳务人员出境审批手续，由各市地对外经济贸易委员会代发外派劳务人员任务批件。
上述政策措施的出台，对山东省对外劳务合作业务的发展起到了有益的推动作用。由于对外劳务合作是一项政策性很强的工作，省对外经济贸易委员会要求各派出单位坚持严格把关、注重素质、强化培训、以质取胜的原则，抓好劳务人员派出前的培训工作。各派出单位为了尽快拓展业务，认真开展培训工作。山东国际经济技术合作公司先后同省劳动局、省科学技术委员会联合举办了专业外语培训班，并与山东大学签订长期合作培训协议，开展专业外语和特种技术培训。威海对外经济技术合作公司委托威海海运专业学校等院校培训海员劳务，每年培训100多人。青岛国际经济技术合作公司投资设立中国青岛国际人才培训中心，招收各层次、各专业参训人员40多个班次。1993年一年时间内，全省培训外派劳务人员接近4000人。
1993年，全省外派各类劳务人员4517人，年末在外人数6359人。是年，对外贸易经济合作部出台《对外劳务合作管理暂行办法》，放宽了对外劳务合作企业的申请条件，规定具备下列条件的全民所有制工业企业可以申请对外劳务合作经营权：大型全民所有制工业企业；有能力从事对外劳务合作，独立经营、独立核算、自负盈亏的经济实体；有与开展对外劳务合作相应的人员、资金、技术等经营条件；有对外提供劳务人员的实绩。该办法还规定，企业可根据业务需要，按规定申请在国内外设立经营对外劳务合作业务的分支机构或办事处。这一办法的出台，改变了以往对外劳务合作由窗口公司垄断经营的局面。1995年，全省具有对外劳务合作经营权的企业增加到26家，居全国各省市前列，其中单一经营外派劳务的企业18家。
1994年，山东省外派劳务7325人次，年末在外人数10288人。这一时期的对外劳务合作，宏观层面上推动了全省外向型经济的发展，微观层面上改善了一些企业的经营状况。当时许多外贸企业由于换汇成本高，经营效益较差，挂账亏损严重。山东五金矿产进出口公司等企业通过开展外派劳务业务增加了收益，对改善经营状况起到了有益作用。当年省内经营对外劳务合作业务、资产过千万元企业已有7家，全省在外劳务人员总收入超过20亿元。
二、规范整顿与高速扩张阶段
对外劳务合作经营权进一步放开，在推动外派劳务业务发展的同时，也引发了经营秩序混乱等问题。为此，1995和1996两年，国家对外经贸主管部门采取多种措施加以整顿、规范。对向以色列、韩国等敏感国家和地区外派劳务相关问题提出导向性意见，警示并引导企业顺利开展经营活动。对侵害外派劳务人员合法权益的行为加以纠正，维护外派劳务人员合法权益。要求外派单位加强对外派劳务人员的培训，提高外派人员素质。改进出国（境）劳务人员的审查、审批管理工作。出台向港澳台、关岛、塞班、帕劳、新加坡等地派遣劳务人员的地区或国别管理政策。
山东省相关部门围绕整顿经营秩序、规范各项管理制度、维护劳务人员合法权益及统一收费标准等开展工作，对有关问题进行进一步明确，对相关规定进行进一步完善。
1995年7月，省对外经济贸易委员会出台《加强管理培训提高外派劳务素质促进对外承包劳务事业发展的意见》，对全省外派劳务人员培训提出了具体要求，并提出把该项培训向社会化、国际化、深层次发展，重点加强对项目负责人和制标、议标、投标、工程财务人员的培训。
1996年8月，省对外经济贸易委员会、省政府外事办公室、省公安厅联合下发通知，进一步明确办理外派劳务人员出国手续的相关规定：全省外派劳务业务（含外派具有劳务性质的研修生）统一由对外贸易经济合作部批准赋予对外承包工程、劳务合作、设计咨询经营权的单位（外派单位）经营。省对外经济贸易委员会负责全省外派劳务人员出国任务审批管理工作。各外派单位要端正经营思想，严格依法经营。在对外签订承包劳务合同时，必须按照国家有关规定，切实保护我方劳务人员的合法权益；在选派劳务人员时，严格按照有关规定把好审查关；派出前，要对劳务人员按规定进行严格培训；严禁以外派劳务为名从事非法移民活动；严禁以各种名义向国（境）外色情服务场所派遣女青年。
经过两年左右的多级、多部门联手整顿，对外劳务合作业务重返规范发展的轨道。在此期间，山东省对外劳务合作实现了稳定增长，1995、1996两年增幅都在30%以上。1995年外派各类劳务人员9549人，年末在外人数12322人，比1993年分别增长111.4%和93.8%。1996年外派劳务突破1万人，达12885人，年末在外人数接近两万。外派劳务市场主要是南部非洲、中东、韩国、日本、新加坡、以色列、俄罗斯、马来西亚、中国香港、中国台湾等国家和地区，外派人员主要从业于渔业捕捞等近20个行业领域。
三、宏观战略引领下的持续扩张阶段
山东省外派劳务迈上万人台阶之后，进入持续扩张阶段，1997年外派1.37万人，1998年外派1.51万人。在此期间，山东省对欧美发达国家的劳务输出有一定突破，外派劳务人员主要从事厨师、建筑、制鞋、渔工、海员、使馆维修、农业、佛寺维修、缝纫等业务，所在国家分别是美国、德国、法国、意大利、丹麦、挪威、西班牙等。
1999年，山东省开始实施“以大揽大”战略，对外派劳务起到了更大的推动作用。是年7月，省对外经济贸易委员会就对外贸易经济合作部下放劳务项目审批权有关事宜发布通知，规定自1999年7月1日起，原由对外贸易经济合作部审批的敏感国家（地区）和敏感行业的对外劳务合作业务，改由省对外经济贸易委员会审批。省内凡具有对外承包劳务经营权的企业在上述国家（地区）签订的对外劳务合作项目不再立项，其项下外派劳务人员的出国手续由各市地（不含青岛市）对外经济贸易委员会或省直有关部门审核后报省对外经济贸易委员会审批。此项文件的出台，为外派单位提供了经营便利。当年全省外派劳务接近两万人，年末在外人数突破3万。至2001年，全省外派劳务已超过两万人，年末在外人数3.6万人。
2002年，中央明确提出实施“走出去”战略，各级政府更加重视和支持对外劳务合作业务发展。2004年7月商务部、国家工商行政管理总局颁布《对外劳务合作经营资格管理办法》，将对外劳务合作与对外承包工程分开管理，并取消了对企业申请经营权资格的所有制成分限制，进一步放开对外劳务合作经营权。山东省有关部门以此为契机，引导省内企业积极申报对外劳务合作经营权。2005年，全省具有对外劳务合作经营资格的企业达到54家，是1991年的14倍。
这一时期，国家战略层面的引领和政策层面的推动，以及省级层面的战略引领和政策推动，是山东省对外劳务合作持续健康发展的有力保障。
从2001年起，中国政府利用高层互访和双边经贸磋商机制，与俄罗斯、巴林、马来西亚、北马里亚纳群岛、毛里求斯、英国等签署了多个政府间劳务合作协定，为国内企业在相关国家开展业务奠定了基础。
山东省相关管理部门根据国家有关规定和自身特点，制定规范经营、推动发展的规章制度，对省内企业拓展业务提供了有效支持。2004年3月，省对外贸易经济合作厅建立山东省境外劳务纠纷或突发事件快速反应处理机制，并联合省劳动和社会保障厅、省公安厅、省工商行政管理局、省政府外事办公室、省财政厅等部门成立快速反应处理机制领导小组，协调处理各类境外劳务纠纷和突发事件。为加强对全省外派劳务经营公司及中介服务机构的管理和监督、进一步规范市场经营秩序、清理非法外派劳务及境外就业中介、确保良好的外派劳务市场环境和氛围，省政府办公厅2005年下发《关于大力发展对外劳务合作加强外派劳务和境外就业中介管理工作的通知》《山东省外派劳务培训管理办法实施细则的通知》，就相关问题进行规范。
为进一步提高外派劳务人员综合素质、减少劳务纠纷和突发事件、打造山东省外派劳务品牌，2004年4月，省对外贸易经济合作厅决定在外派劳务重点县（市、区）建设外派劳务基地县，确定青州市、泗水县、宁阳县、沂南县、阳谷县、垦利县、菏泽市牡丹区和曹县8个县（市、区）为全省首批外派劳务基地县。同时，依托有关外派公司设立建筑、海员、机械电子3个外派劳务专业基地。2005年，确定设立牟平市、临朐县、蒙阴县、东阿县、惠民县为外派劳务基地县（市）和纺织服装外派劳务专业基地。这些外派劳务基地在人员培训、业务推介和拓展等方面发挥了积极作用。
进入21世纪，山东省对外劳务合作一直保持持续扩张态势，年外派人数从2.1万人增至3.8万人，年末在外人数从3.6万人增加到7.2万人，翻了一番。截至2005年底，全省对外劳务合作累计完成营业额31.2亿美元，签订合同额40.1亿美元，外派各类劳务人员28.58万人次。业务领域从最初向中小型劳动密集型项目派遣建筑工程、机械制造、农业种植、海水养殖、渔业捕捞、饮食服务、水产加工、服装加工等普通劳务为主，逐步发展到具有向电力、化工、冶金、石油、路桥、软件、医疗保健等专业性和技术性较强的项目输出技术型劳务的能力，初步形成了高、中、低三个层次相互搭配的相对合理的结构。
1993—2005年山东省对外劳务合作情况统计表
表3-2
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┃ 年份 │签约额(万美元)│ 增长(%)│营业额(万美元)│ 增长(%)│劳务及工程项下外派人数(人)│ 增长(%)│期末在外人数(含工程项下)(人)│ 增长(%)│劳务合作项下在外人数(人)│ 增长(%)┃
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┃ 1993 │9763 │ │3116 │ │4517 │ │6359 │ │5585 │ ┃
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┃ 1994 │15421 │ 58.0 │4590 │ 47.3 │7064 │ 56.4 │9018 │ 41.8 │7773 │ 39.2 ┃
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┃ 1995 │17054 │ 10.6 │7951 │ 73.2 │9549 │ 35.2 │12322 │ 36.6 │11337 │ 45.9 ┃
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┃ 1996 │17143 │ 5.2 │11428 │ 43.7 │12885 │ 34.9 │19937 │ 61.8 │18502 │ 63.2 ┃
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┃ 1997 │21817 │ 27.3 │16843 │ 47.4 │13725 │ 6.5 │22256 │ 11.6 │20247 │ 9.4 ┃
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┃ 1998 │20963 │ -3.9 │17712 │ 5.2 │15135 │ 10.3 │24255 │ 9.0 │21773 │ 7.5 ┃
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┃ 1999 │28362 │ 35.3 │22973 │ 29.7 │19747 │ 30.5 │31127 │ 28.3 │27734 │ 27.4 ┃
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┃ 2000 │32038 │ 13.0 │27760 │ 20.8 │19227 │ -2.6 │35196 │ 13.1 │31904 │ 15.0 ┃
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┃ 2001 │32376 │ 1.1 │27638 │ -0.4 │20575 │ 7.0 │36489 │ 3.7 │32806 │ 2.8 ┃
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┃ 2002 │31021 │ -4.2 │29554 │ 6.9 │21595 │ 5.0 │43554 │ 19.4 │36187 │ 10.3 ┃
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┃ 2003 │42202 │ 36.0 │37449 │ 26.7 │22959 │ 7.9 │52093 │ 20.6 │43097 │ 19.1 ┃
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┃ 2004 │57677 │ 36.7 │45975 │ 22.8 │31675 │ 38.1 │62705 │ 20.4 │50974 │ 18.3 ┃
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┃ 2005 │74847 │ 29.8 │58463 │ 27.2 │37797 │ 19.3 │71610 │ 14.2 │60053 │ 17.8 ┃
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